省级空间规划的宁夏实践 | 空间规划特辑

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按照党中央、国务院关于推进空间规划改革的总体要求和战略部署，中国城市和小城镇改革发展中心规划院（后文简称“中国城市中心规划院”）作为城镇化领域的规划和政策研究智库，率先探索、努力创新，积极开展空间规划（“多规合一”）领域理论研究与实践工作，承担了国家发展改委课题《构建我国空间规划体系的总体思路和主要任务》，《市县“多规合一”实践探索和改革路径研究》，参与了《省级空间规划试点方案》、《市县空间规划编制导则》的编写工作，牵头编制了《浙江省开化县空间规划》、《宁夏回族自治区空间规划》、《湖北省襄阳市空间规划》、《大连市金普新区空间规划》以及福建、贵州、广西、江西等地市县的空间规划，将顶层设计与基层试点相结合，形成了较为丰硕的成果，为有效推进空间规划试点工作、建立健全国土空间开发保护制度、实现“多规合一”积累了经验。新一轮机构改革标志着前期试点进入一个新的阶段，不忘初心、砥砺奋进，中国城市中心规划院近期将推出空间规划特辑系列文章，系统梳理总结我院在理论与实践中的所思所感，抛砖引玉，为建立健全国家空间规划体系提供经验，以供大家探讨。

空间规划特辑本期与大家分享：

省级空间规划的宁夏实践

过去的探索

省级空间规划是构建“全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”的关键层级。过去，省级各类规划“九龙治水”的问题，主要源于面对城乡发展所遇到的环境、经济和社会挑战时，规划多元价值取向的冲突，表现为规划编制技术路径和方法的不同。省级主体功能区规划以政策手段引导区域空间开发格局；省域城镇体系规划主要以“需求”为导向，通过“三结构一网络”的主要内容强调对发展的指引；省级土地利用总体规划在严格保护耕地的基础上，保障建设用地供给的平衡；十五、十一五时期开展的省级国土规划试点，探索了国土开发战略、区域资源统筹等工作；省级生态功能区划则从生态功能的视角进行国土分区。

生态文明的视角

当前我国社会经济发展四期交叠，资源环境约束日趋严峻，空间规划作为引导空间资源配置的基本依据，是落实“五位一体”，推进生态文明建设的重要举措和实施载体。省级空间规划应成为省域可持续发展的蓝图，通过顶层设计强化管控与治理，形成空间开发与保护统一格局，构建全域山水林田湖草的“命运共同体”。

中央的要求

2016年12月，中办、国办印发《省级空间规划试点方案》(厅字〔2016〕51号)，提出了总体要求、主要任务、配套措施和工作要求，选择海南、宁夏、吉林等9个省份开展试点工作，要求要求全面摸清并分析国土空间本底条件，划定城镇空间、农业空间、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，为实现“多规合一”、建立健全国土空间开发保护制度积累经验、提供示范。

宁夏回族自治区空间规划
实践与亮点特色

2016年4月，中央深改小组第23次会议审议同意宁夏开展省级空间规划试点。中国城市中心规划院受宁夏回族自治区规划管理委员会办公室委托，作为牵头单位编制完成《宁夏回族自治区空间规划（2016-2035年）》。

自2016年启动以来，规划编制工作取得了一系列阶段性成果，着重在以下方面进行了探索，形成“特色”。

1  生态文明，
全面贯彻落实国家战略

从源头出发，对每一寸国土开展基础评价，确保将国土空间开发行为限制在资源环境承载能力之内。紧紧围绕“宁夏作为西北地区重要的生态安全屏障，承担着维护西北乃至全国生态安全的重要使命”、“发展不足仍是宁夏最大的实际”的科学论断，明确发展目标与战略，引领空间开发和利用布局。最大程度保护生态环境，划定生态空间，严守生态保护红线和永久基本农田保护红线；在确保生态安全、粮食安全的基础上，规范各类国土空间开发行为。

2  事权对应，
构建两级空间规划体系

联动统筹，按照一级政府、一级事权，在梳理横向省级各职能部门、纵向自治区与市县政府事权的基础上，构建从宏观到微观、从统筹协调到具体布局的两级空间规划体系，对各级空间规划编制的核心内容进行设置。

自治区级空间规划更加体现空间政策，重在统一空间战略、统一发展目标、统一指标体系、统一政策分区、统一要素配置。市县空间规划更加强调用途管制，与事权对应，进行土地用途的规划。

3  顶层设计，
统筹引导空间资源配置

自治区空间规划是自治区空间发展的纲领性文件，是指导自治区各部门规划建设实施、指导市县空间规划编制的基本依据，是保证自治区可持续发展的蓝图。规划围绕发展理念、目标任务、技术路径、规划内容、机制体制、法律法规、部门协作和上下联动等方面进行了合理的顶层设计。

将“一带三区、一核两极”空间发展战略贯穿始终，兼顾区域协调发展和市县主体功能定位的要求，统筹各类空间开发布局。引导人口与经济进一步向沿黄城市带集聚，最大限度发挥要素集聚效应，强化对中南部地区辐射带动。

技术路线图

4  路径创新，
形成自治区全域用途管制方案

探索了从整体到局部、从宏观到微观、从基础评价到空间管控布局的方法，从技术路径上改变了过去各类空间性规划条块分割、各自为政的局面。根据区域主体功能定位、资源环境承载能力、现有开发基础和发展潜力，合理划定“三区三线”，围绕各职能部门的核心管控要求，形成空间管控共识。

空间发展战略构想

全域空间用途管制

5  上下联动，
创新省级空间规划编制工作方法

自治区规划以县市为单元，以基础评价成果为依据，科学测算自治区空间开发管控指标，开展“三区三线”的初步划定。县市根据发展实际，对自治区下达的内容进行论证、校核和反馈。通过上下联动、相互校验，叠加形成自治区空间开发与保护管制的一张总图。

6  源头控制，
提出空间规划技术保障

在理顺体制机制的基础上，从规划打架的源头抓起，制定10项技术标准，形成了一整套宁夏“空间规划技术规程”，从规划编制指引、用地差异处理、资源环境承载能力评价、开发强度测算、空间规划指标体系等诸多方面进行系统控制，丰富了空间规划理论方法，强力推动试点工作。

制定了一套技术规程

关于省级空间规划
编制体系的思考

在规划编制工作中，也曾对省级空间规划的编制体系产生一些思考，在此记录，以期为我国空间规划体系的进一步完善提供参考。

在省级空间规划的一张蓝图中划定三类空间，为部门事权对应提供了可能的接口，各部门与各类规划可在明确空间事权的基础上，分别进行进一步的细化落实和实施监管。

城镇空间内的建设性规划以原城镇体系规划的内容为主，合理布局城镇发展等级和结构，并对原有内容进行调整精简，在省级空间规划中已明确的内容原则上不再重复编制。农业空间内整合纳入农业农村发展专项规划、市县村镇体系等规划内容，科学规划村庄开发利用功能布局，统筹安排农业生产、农村居民点、农业基础配套设施建设等村庄各类开发活动，由农业、住建、交通、水利等部门协同。生态空间内整合纳入生态功能区划和环境保护规划等内容，强化环境保护和生态要素管控，合理配置环境监管和环保治理设施，实现对省域生态环境的严格保护和整体改善，保障生态空间山清水秀。

 

絮记

中央全面深化改革领导小组第三十八次会议审议《规划》

2017年8月29日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十八次会议。会议指出，党中央授权宁夏回族自治区开展“多规合一”试点以来，在编制空间规划、明确保护开发格局、建设规划管理信息平台、探索空间规划管控体系、推进空间规划管理体制改革方面探索了一批可复制可推广的经验作法。

新闻联播截图：习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第三十八次会议

  

我院牵头承担的空间规划（“多规合一”）研究课题及规划项目表：

• 参与编写《市县空间规划编制导则》，2017年

• 参与编写《省级空间规划试点方案》，2016年

• 国家发改委《市县“多规合一”实践探索和改革路径研究》，2016年

• 国家发改委课题《市县空间规划开发强度测算方法研究》，2016年

• 国家发改委课题《构建我国空间规划体系的总体思路和主要任务研究》，2015年

• 大连市金普新区空间规划（2017-2035年）

• 湖北省襄阳市空间规划（2017-2035年）

• 广西省柳州市空间规划（2016-2035年）

• 宁夏回族自治区空间规划（2016-2035年）

• 福建省霞浦县空间规划（2016-2030年）

• 福建省永春县空间规划（2016-2030年）

• 福建省永安市空间规划（2016-2030年）

• 贵州省三都县空间规划（2016-2030年）

• 贵州省雷山县空间规划（2016-2030年）

• 浙江省开化县空间规划（2016-2030年）

• 广西贺州市“多规合一”规划（2015-2030年）

• 广东省佛山市顺德区规划体系研究及编制计划，2015年

• 陕西省西安高新区十三五“多规合一”研究，2014年

• 浙江省海宁市发展战略与“多规合一”研究，2014年

撰稿人：闵希莹、连欣（中国城市中心规划院）