Libra的监管挑战 ——基于金融创新视角的研究

作者：巴曙松 （中国科学技术大学管理学院兼职教授，香港交易所集团董事总经理兼首席中国经济学家，中国银行业协会兼首席经济学家）；王珂 （中国科学技术大学管理学院硕士生）；朱元倩 （亚洲金融合作协会智库部总监）。本文不代表作者所在机构意见

2009年，比特币的诞生成为数字世界大爆炸的起源，此后十年间在区块链技术和加密数字货币的不断演进中，以太坊凭借智能合约的区块链底层设计成为技术层面的划时代突破；而2019年6月18日Facebook宣布推出的加密货币Libra，则通过数字经济下科技巨头平台公司和货币的效应叠加，成为应用层面的里程碑。在Facebook陷入隐私保护泥淖的背景下，Libra的设计无疑具有特殊意义，加上其偏实用主义的技术路线，以及Visa和Uber等传统金融业巨头和大型技术交易平台企业的支持，Libra一经推出就面临着监管的问责；随后Facebook公告Libra可能无法准时推出，甚至永远无法发布的风险预警，PayPal、MasterCard和eBay等多家Libra协会创始会员出于对监管的忧虑宣布退出。在这个时间节点上，无论其最后无果而终还是真正掀起货币金融革命，思考区块链技术和数字货币的实践之路，深入分析各国监管态度背后对金融货币体系稳定等的顾虑，并由此探讨金融创新与监管合规的博弈、寻找其发展与金融监管的可行区间，无疑是极具价值的重要课题。

一、Libra的定义及其本质

钩沉货币史可知，货币的演化一方面反映客观经济发展对提高交易效率、降低交易成本、规避波动风险的内在要求，另一方面更是科技每一次重大变革的社会映射。信息技术进步和移动端普及使得金融服务可以突破时空限制走向全球化，这一发展趋势加大了对低成本、稳定的国际货币的需求。而传统国际货币体系中的特里芬难题和国际监管协调机制的不足，将人们的目光转移到超主权国家货币上，数字货币基于去中心化、去信任化、可匿名的区块链技术，成为重塑货币竞争格局和世界货币体系的重要突破口。在这一背景下，以Facebook为代表的大型科技公司（BigTech）纷纷入场，基于区块链底层技术的稳定币Libra，甫一推出就吸引各方关注，也引发巨大争议。

Libra实质是基于区块链技术的金融创新，因其天然应用场景和技术优势，跨境支付是其关注的核心领域和第一大突破口。根据埃森哲的统计数据，全球基于传统银行支付清算体系的跨境支付规模高达25万亿-30万亿美元，交易次数多达100亿-150亿笔，而平均每笔交易的中间费用累计可达30-40美元。当前以SWIFT为主的跨境支付系统关节多、耗时长（2-3个工作日）、费用高、安全问题和监管问题复杂，而Libra绕开传统银行，基于移动互联网和区块链技术构建新的全球性支付网络，一方面可实现低成本、实时便捷的点对点跨境支付，另一方面通过数字钱包系统Calibra代替大型的金融基础设施（邹传伟，2019），降低现代金融服务门槛，有利于普惠金融发展。

自白皮书发布以来，Libra的具体定义、监管以及带来的潜在经济系统性风险问题等就一直是相关争议和听证会质询的焦点。撇开对其货币性质和特征等衍生内涵的争论，回归白皮书的设计机制和现实愿景，Libra包含两层含义（CCID，2019；杨晓晨、张明， 2019）：既指以Facebook主导开发、由Libra协会独立治理、应用区块链作为底层技术架构的一种加密数字货币，也是指与该货币相配套的金融基础设施。

（一）一种具有货币性质的加密数字资产

以比特币为代表的第一代加密数字货币在货币属性上存在较大的争议，在实践中也未能承担理想的货币职能——无主权信用背书、发行调节机制设计不足、剧烈价格波动易使其沦为投机工具而难以作为价值尺度和储藏手段，可拓展性缺乏和结算的不确定性又影响其流通手段的发挥。这些缺陷推动稳定币的诞生——Libra正是采用法币资产抵押的稳定币，其设计机制的改进为大规模应用和全球金融生态的建设推广夯实基础。

从货币形态看，在经历了“实体货币—电子货币—数字货币”的演变后，数字货币的时代即将到来。追溯数字货币的演进，从比特币、以太坊到Libra，正是区块链从理性主义1.0到实践主义2.0的升级。

从货币价值看，Libra以真实资产为后盾，100%挂钩一揽子银行存款和短期政府债券。根据2019年9月Facebook在回应德国立法委员中提出的储备资产分配方案，Libra将与美元（50%）、欧元（18%）、日元（14%）、英镑（11%）和新加坡元（7%）1∶1锚定；10月，Facebook在各方压力下又提出与一系列法币单独挂钩的灵活方案。

从货币性质看，Libra具有超主权货币的雏形（张锐，2019），是由跨国企业和组织共同建立的去中心化的治理协会来发行，并不依赖于某个单独的主权国家或联盟。同时，Libra作为拥有法定资产备抵的稳定币，具备价值尺度、流通手段和价值贮藏等基本职能，存在成为世界货币在全球流通的信任基础。

（二）一种具有颠覆意义的金融科技创新

Libra在白皮书中明确指出，Libra的使命是建立一套简单的、无国界的货币和为数十亿人服务的金融基础设施（Libra Association，2019）。按其设计，一旦Libra实现大规模应用，无疑将对全球货币金融体系产生颠覆性的影响。

在技术创新上，Libra在现阶段主流区块链的框架上，设计和使用Move智能合约语言、BFT共识算法和Merkle树结构，提高系统的安全性和稳健性。而金融科技的跨界化特征不断突破传统金融的边界，推进实体经济与金融的深度融合，这为Facebook联合支付、通信、区块链等行业跨国巨头共同推出Libra奠定了基础。

在模式创新上，Libra采用 “Libra协会+去中心化”的治理方式，成立覆盖多行业、非营利的去中心化组织，由Libra协会负责发行、管理和运营，最大限度地实现民主性、公平性和包容性，这种去中心化的治理模式有利于降低各国政府和组织在意识上的接受难度。

在金融创新上，Libra试图打造的是服务全球的普惠金融体系和生态系统。Libra的流通将打破主权国家的货币边界，突破传统支付体系。按照白皮书的进程，在与全球各金融主体合作推出各类复杂金融产品后，全球科技巨头所形成的“社交+支付”的生态闭环，可以服务全球范围内数十亿用户的普惠金融需求；基于互联网和区块链加密技术的数字化架构，可以节省包括支付系统在内的大量金融基础设施成本，降低现代金融服务的门槛，也有利于缓解发展中国家的金融压抑现象。

正是由于Libra的上述特征，结合Zetzsche等（2019）总结的监管重点，未来Libra监管的挑战主要集中在两个方向：一是Libra作为加密货币所面临的监管难题，二是发行主体Facebook作为BigTech背后的金融科技面临的监管要求。前者需要结合Libra的特征分析其对货币政策实施等的重要影响，后者则需要探讨大型科技平台型企业进入金融领域背后的金融科技监管问题。下文便从这两个角度来梳理Libra对当前金融体系的冲击和对未来金融监管的挑战。

二、作为加密数字货币：Libra对现有金融体系的冲击

区块链是分布式计算、密码学和经济学等理论与技术的跨学科综合体，其中，经济学甚至远超出技术的辐射范围，影响社会的多方面。Libra白皮书开宗明义，发展目标剑指金融生态，而背后的账户、通证、治理等与其说是技术问题，不如说是经济问题。因此对于Libra的监管态度，还需回归到其对货币政策、财政政策和监管的冲击的研究上来。

（一）影响货币政策的效果

Libra协会表明其本身不会制定货币政策，而是沿用货币篮子所代表的中央银行的政策，但事实上其货币锚定与货币发行都可能会对现行货币政策的实施与效力产生影响。

如图1所示，结合CMS（2019）的研究以及白皮书的设计可知，在Libra的发行和管理体系中，Libra的资产储备将事实上承担最后的买家角色，一定意义上等同于当前货币体系的“中央银行”（赵鹞、马伟，2019）；同时，为降低监管难度，Libra考虑与当地的商业银行合作，后者成为其授权经销商。由此，在这一体系中，Libra储备资产的市场交易便可视同为相应的“公开市场操作”。Libra选择储备资产的目的在于保持币值稳定，但各国央行选择货币政策的目标在于稳定物价、充分就业、促进经济增长和平衡国际收支，因此两者存在不一致甚至冲突的风险，进而使得Libra的发行对各国央行货币政策的制定与实施产生影响。

Libra对于世界各国货币政策的影响需要根据其经济体量分别分析。对于以美元为主的美元体系国家，Libra的影响存在二元性。一方面，Libra这一无国界货币的发行与全球流通，无疑会直接威胁美元在当前国际货币体系中的话语权；另一方面，Libra的资产储备以美元为主，最新提出的方案中美元占据其储备资产的50%，事实上反而会加强美元的全球地位。这也是一边美国国会不断对Libra是否威胁美元进行听证质询的同时，另一边其他国家则质疑Libra将放大美元霸权的原因。此外，发展到一定阶段后，Libra可能推出投资、贷款等业务，进而形成信用创造功能，对大国特别是储备货币国家产生乘数效应影响，带来通货膨胀压力的同时，也会影响其对货币数量的调控能力。

对于欠发达国家，Libra则可能侵蚀其主权货币功能，甚至对部分小国的货币形成替代，使其货币政策部分甚至完全失效。根据费雪方程式MV=PT，央行通过数量或价格工具调控货币数量M；Libra作为流通手段进入货币市场后，方程式两边就变为：

对货币的宏观调控和对货币数量M₀、M₁、M₂的界定都将变得更为复杂（恒大研究院，2019）。同时，如前文所述，央行货币政策与Libra供给调整目标不一定一致，无法同步调控市场中Libra的数量，将在很大程度上干扰货币政策施行，甚至冲破现有货币政策传导机制的调控渠道。特别是部分小国和极端通货膨胀国家或地区，由于政府主权较弱，货币的国家信用支撑不强，本币不稳定性高，当地居民将优先选择使用Libra进行交换活动和保值，对本国主权货币形成替代，进而使这些国家丧失本国货币政策的独立性。

（二）增加对财政政策的依赖

现代金融货币体系中，货币政策调控不是一个单一闭环的机制，在宏观经济运行中离不开财政政策的配合，二者具备内在协调性。但Libra对货币政策的干扰和替代效应，无疑会使政府的货币政策手段受限，转而加大对财政政策的依赖。这种对财政政策的倚重趋势，或将加剧财政政策与货币政策的分化，加大挤出效应的负外部性，同时Libra又在财政政策手段包括政府收入和政府支出上存在潜在影响。

首先，通胀税和铸币税是现代财政收入的一项重要来源。而在Libra对本币形成部分替代甚至完全替代的情况下，政府的货币发行权受到限制，相应的“铸币税”收入也将受到影响。Libra系统在发行Libra过程中可能产生的铸币税收入将根据储备池中法币与债券的占比在Libra协会和授权经销商之间分配（龙白滔，2019），因此政府的财政收入将大幅减少，降低财政政策的调控能力。其次，鉴于政府发行能力受限，在运行“相机决策”特别是扩张性财政政策时，政府的货币筹资渠道将被Libra分流，而债务筹资又会加重政府的债务负担。

（三）扩大金融市场的风险

Libra的落地对货币发行权、金融货币政策以及国际货币体系的挑战，将全面冲击现代金融体系的核心架构，既影响各国经济运行调节工具运用，也造成整个金融系统承压，扩大系统性风险、承兑风险、汇率风险、流动性风险等各类金融风险。

Libra巨额的储备资产和业务扩张在一定程度会对政府的货币政策和财政政策的前瞻性指导产生抵消作用，进而可能引起金融中介机构的一系列连锁反应（赵鹞、马伟，2019）。具体而言，Libra在跨境支付方面的巨大优势，将首先挑战传统商业银行和相关金融机构的跨境支付业务。考虑到跨境支付市场的规模，银行在相关业务中的收入将大幅削减，中间业务收缩。同时，当Libra发展到一定规模，货币的信用机制稳定后，很有可能形成现有金融体系的平行“镜像”，衍生出信贷、投资等业务，这种信用扩张将对传统商业银行间接融资的核心金融中介地位产生威胁，进而倒逼商业银行业务模式转型。

作为加密数字货币，Libra在直接冲击货币市场的同时，也给资本市场带来了诸多不稳定因素。第一，在Libra储备金制度尚未明确、投资业务可能扩张的前期阶段，Libra协会能否作为“最后贷款人”应对全球范围的流动性需求具有不确定性，Libra的承兑风险不能完全排除。第二，Libra的稳定币设计，在吸纳大量本币存款的同时，会影响银行的偿付能力，甚至可能造成挤兑风险。第三，在全球市场中，Libra灵活的货币兑换使得汇率风险和流动性风险无法完全规避。此外，针对之前鱼龙混杂的ICO（首次币发布），有观点提出Libra的推出和相对可靠的信用，使得“Libra+ICO”的融资方式成为可能，这在提高资本配置效率的同时，也因无需监管审核的特点，面临金融市场的逆向选择和道德风险（恒大研究院，2019）。

（四）提升外汇管理的难度

根据三元悖论，开放经济中一国资本的自由流动、货币政策的独立性与汇率稳定通常无法同时满足。Libra发行后，各国本币与储备货币组合的兑换更为便捷迅速，增强与各储备货币走势的一致性，但各国与储备货币国家之间、储备货币国家内部之间在经济发展、制度政策等方面必然存在差异，这种趋同性反而将会加剧外汇市场的波动。同时，Libra的流通涉及Libra货币、储备货币组合、金融储备资产以及各国法币，其跨境的同步操作难度和复杂度都成倍递增。此外，Libra技术C2C、匿名性、自治性以及全球流通的固有特征，使得央行和其他监管部门对跨境资本流动的追踪难度加大，不利于跨境资本流动性的管理（孙天琦，2019）。

三、作为金融科技创新：Libra对未来金融监管的挑战

事实上，追求自由市场的古典经济学在与政府干预理论的博弈与妥协中，才成为现代经济治理的重要指导思想；承载着去中心化理想的区块链技术，作为一种金融科技的创新，也要在中心化的平衡和与监管的对话中，逐步落地并真正支撑起数字经济的发展。

（一）去中心化与问责的矛盾

区块链技术的“不可能三角”困局，意味着在公链中很难做到实现“去中心化”的同时，既保证系统的高安全性，又维持高效的“性能”。比特币在追求完全去中心化的过程中，价格的剧烈波动和高风险使其沦为投机工具；而Libra在很大程度上让渡了去中心化的诉求，采用偏实用主义的技术路线（联盟链），拥抱监管，尝试解决实际的问题。然而，去中心化与传统中心化监管体系的矛盾并未消除，监管权的博弈、行为主体的明确、设计机制的改进等都是Libra接受监管前需要厘清的问题。

在Libra的治理架构中，Libra协会的各组织会员与区块链共识机制在整个系统中将发挥监管机构的作用，其规则的建立基于各参与方之间的信任，即不会有超过1/3的节点或者说参与方共同抱有恶意。针对监管方面的质询，Libra项目负责人曾在美国听证会上表示：“以LibraBlockchain为基础的开发商将有责任遵守其运营所在司法辖区的法律法规。Libra区块链本身不受监管。”在这种设计框架下，Libra难以避免去中心化与问责之间的矛盾（王靖一、黄益平，2019），区块链的匿名性特征在保护用户隐私的同时，也容易成为国际洗钱和金融恐怖主义的工具。

Libra采用社区化的治理模式，通过正式推出时的100家协会会员作为“节点”组成的运营协会负责日常运营和决策。这种接近于“多中心化”的去中心化设计，使得监管问责难以明确主体。事实上，监管权的博弈是明确Libra监管的一个重要前提。技术上，基于区块链的去中心化分布式运行模式和传统中心化监管体系产生制度性错配；主体上，金融科技的跨界化特征引致了监管边界的模糊和重叠。这种分野和挑战使得Libra需要在金融科技监管的变革路径上结合其技术特征，寻找有效的监管方案。

此外，Libra的设计机制还存在很高的不确定性，更是提高了明确监管主体的难度。如储备货币篮子的分配方案几经变动，而法定资产的准备金托管等问题也尚未交代清楚（周小川，2019；杨燕青，2019）。如果由Libra协会自身进行托管，由于缺乏制衡会加剧各国的监管顾虑；如果由选定的各国或具有全球性投资资质的托管机构持有，在对投资资质的界定、机构的选择上也要考虑到市场的认可度和监管的要求。整体上，针对发行规则、与法定资产的双向兑换规则和信任规则，Libra都还未给出清晰的具体方案。这种运行机制包括技术的不明确，导致Libra本身的价格波动风险难以准确把握，成为Libra应对监管的一个重大挑战。

（二）跨境便利化与牌照的矛盾

跨境支付是Libra关注的核心业务，依托涵盖上百个国家的数十亿用户，Libra具备国际支付的便利性这一突出优势。但包括跨境支付在内的应用场景既然涉及不同国家的用户，那么为实现Libra与不同国家法币之间的兑换以及相关业务活动，必然要先取得多国监管部门的允许、获取交易资质。然而，出于对这一去中心化、匿名的账户系统和私人数字货币的担忧，各国纷纷强调要严厉监管，因此Libra的推广必然要满足各国的最高监管标准。与此同时，各国对金融监管的规则不尽相同，有时甚至会出现冲突，如何满足各国的监管要求，求同存异，同时适应上百个国家的隐私保护政策和法规以及市场准入机制，是Libra实现大规模流通需要克服的首要难题。对此，一方面，在Libra建立“无国界”货币的指向中，区块链驱动的价值互联网将成为治理边界，这一全球性的数字货币与当前以国家为界的监管制度和监管政策产生了不兼容；另一方面，面对全球碎片化的金融监管机构，防范“监管竞次”和“监管套利”风险又向构建统一的全球加密货币监管框架提出了多维度的挑战。

（三）普惠包容性与诚信的矛盾

区块链是Libra实现低成本、高效率的普惠金融的重要技术支撑，通过区块链和互联网可以实现全球性的转账、储蓄进而降低金融服务的门槛，并减少发展中国家的金融压抑现象，优化资本配置。但同时，区块链技术的无法逆转与匿名交易特征容易使之沦为洗钱和金融恐怖主义的温床，这为跨境监管提出了高难度的挑战。技术具有中立性，但考虑到私人数字货币普遍存在的交易匿名和资金跨境自由流动特征，Libra可能成为部分节点或市场参与者规避资本管制、进行偷盗诈骗等犯罪行为的工具，这在技术上加大了监管的难度。

事实上，技术手段的不足正是传统金融监管的一块硬短板。科技驱动的金融创新提高了金融服务的效率，但也加大了监管方与被监管方之间的信息不对称问题。特别是区块链技术，在提高各节点之间信息透明度和真实性的同时，匿名性原则令监管方难以进行有效的追踪。其背后的主要问题就在于金融机构技术手段的落后，难以满足金融科技创新下的监测、预警和风险管理需求。如何提高技术能力进行数据触达，利用区块链技术的特征和优势形成针对Libra的有效监管手段，是Libra通向普惠金融之路必须回应的问题。

（四）系统重要性与风险的矛盾

系统重要性金融机构的特征是业务规模大、结构复杂，其风险事件将给整个地区乃至全球金融体系带来冲击（宋群英，2012）。Libra一旦推出，其庞大的影响力和业务规模无疑具备显著的系统重要性。结合上节的分析，如何降低对货币系统和金融系统的压力、减少对金融市场的冲击，将深刻影响各国的监管态度。货币政策、财政政策等是政府部门进行宏观调控的重要手段，技术是推动货币及货币制度变革的重要驱动力，但不能完全替代货币政策，从此角度审视，货币政策与去中心化的悖论是Libra应用的核心难题之一。

与此同时，传统金融监管的法规滞后和监管理论部分失灵问题（杨东，2018a）使得应对Libra的冲击时应对乏力。从金融科技的角度看，Libra作为“复杂适应系统”市场中呈指数级速度发展的金融科技创新之一，呈现着“破坏式创新”的颠覆性，而金融监管的法律法规为保持公信力需要保持相对稳定性，这种金融创新的超前性就与现有的监管法规之间出现 “步调”不一致的错位，相关法规难以有效指导监管的实施。同时，传统监管理论的过时和失灵难以有效应对新业态的发展，其中，审慎监管理论面向风险管控，其关注的多个微观指标和宏观手段多强调事前约束，极大束缚Libra金融创新的效率；而行为监管原则，在金融边界和定义逐渐模糊、行为主体身份复杂的变化下，难以有效管控对数字货币交易所、第三方支付平台等新兴金融科技平台的风险。

现代经济体系中以央行为核心的货币体系通过严格的设计和复杂的制度维护着金融系统的稳定和运行，但建立在去信任、去中心化、可编程的区块链技术上的Libra，直接挑战传统中心化制度体系，颠覆了中介化的信用创造方式。由此，现行的审慎监管、行为监管等传统监管理论和原则构建的金融监管体系难以有效应对Libra对货币制度和政策的挑战，面对其系统重要性特征也难以有效管控潜在的系统性金融风险。

四、Libra下的金融监管展望

一方面，Libra要实现落地，满足监管合规是前提。事实上，Libra从设计开始，其态度就明确积极拥抱监管。首先，白皮书中就直接表示要“携手金融部门（包括各个行业的监管机构和专家）进行合作和创新”以建立“可持续、安全和可信的支撑框架”；之后在相关听证会和公开信中，扎克伯格和项目负责人亦反复强调，“推出Libra前会消除监管所有担忧”，“除非监管机构满意，否则不会推出Libra项目”，希望“接受适当的反洗钱监督和检查，并接受适当的政府监管”，积极“与政策制定者和监管机构合作，确保这一新的生态系统对经济体具有附加价值”，Libra协会“完全致力于推进区块链和加密资产监管的全球对话”。在2020年4月16日发布的Libra 2.0白皮书中，新增单币种稳定币方案、放弃向无许可链过渡的长期计划、展开分层监管、导入准备金机制等变化，都是面向监管合规的设计，以便降低监管风险。

另一方面，Libra一推出便掀起“监管风暴”，大多数国家持审慎态度。与此前野蛮生长的数千种加密数字货币不同，面向应用、联合多个行业巨头的Libra，仅在其白皮书发布所代表的理念面世之际，就已引发全球性的关注和多个国家央行及监管当局的忧虑。在美国，尽管美联储态度相对缓和，但特朗普和国会都表示强烈反对；欧盟正针对Libra进行反垄断调查，同时德国与法国财政部长发布反对Libra在欧洲推行的联合声明；日本央行和韩国监管机构担心Libra会威胁金融体系安全；澳大利亚储备银行行长警告Libra仍存在很多监管问题；印度央行更是宣布加密货币非法。少数持开放态度或积极对话的几个国家也强调加强监管的审慎立场，其中英国央行行长表示在“敞开大门”前Libra要遵守最高标准的监管，新加坡金融管理局在承认Libra潜在利益的同时表示在做出监管决定之前要先获得安全和隐私问题的保证。除了各国政府的顾虑与担忧，以G7、G20、BIS和FATF为代表的国际组织也普遍持反对态度并表达了严监管的要求（CMS，2019）。

当前，除了Facebook，IBM、摩根大通、沃尔玛等大型科技公司也纷纷入场，发行或计划发行稳定币。在金融业Fintech和BigTech的潮流中，金融监管能否到位是金融创新能否真正发挥效力的关键。实践中，真正的创新都是与监管对话和妥协的博弈，在金融科技的破坏式创新中，需要通过监管原则与监管手段的双轮驱动推动监管科技变革和金融监管创新，在这一监管范式转变中或能找到Libra监管困局的突破口。

（一）转变监管理念：迈向包容性、适应性监管

首先，在监管理念上，区块链等新兴技术驱动的金融创新呈现着突破性和一定程度的不可预见性，传统监管理念和路径的强制套用，不仅会因强监管的高门槛抑制技术的应用和进一步创新，还会导致监管的混乱。对此，传统的被动式监管和响应式监管在金融科技带来的数据化、技术化和智能化浪潮中，需要向主动性、包容性、适应性监管转变。就区块链技术的特征而言，利用智能合约、大数据和AI技术的智能化监管是应对Libra的有利选择，数据上链、全网共同维护，加上通过时间戳完成的线性相连，Libra的链上数据不可篡改，监管机构通过嵌入区块链平台可以进行实时监控、实现主动监管。

（二）建立监管原则：“相同行为，相同监管”

Libra在作为“无国界货币”进行全球性推广时，跨国界的全球性货币与基于国界的监管体系之间的不相容可能会导致“监管套利”问题。这一点首先体现在对Libra的性质界定上，对其应作为债券还是外汇纳入监管框架，对应的监管措施是不同的，相应的资质审核、牌照发放、融资行为和退出机制等亦存在差异。对此，需要坚持“相同行为，相同监管”原则，实行多重监管，以消除监管套利空间。对于同样的金融行为和业务活动，BigTech应该遵循与传统金融机构相同的资本和流动性监管标准，对Libra的跨境资本流动也应基于KYC原则反洗钱和防范金融犯罪行为。

（三）统一监管标准：建立不同监管主体的“替代合规”

针对Libra的全球监管问题，需要基于IMF和BIS等现有国际平台，构建新的全球治理架构。通过与以金融稳定理事会（FSB）、国际证监会组织（IOSCO）、国际保险监督官协会（IAIS）和巴塞尔银行监管委员会（BCBS）为代表的国际行业监管委员会以及相关的国际组织积极合作和对话，有利于针对金融科技发展中的问题构建、完善与Libra相适应的统一的国际监管框架。当然，可以预计，即使如愿推出，Libra的应用也不可能短时间内在全球全面铺开，而是根据监管合规工作的进程在各个主权国家逐步落地。而在这一过程中，尝试应用“替代合规”制度，在国际监管标准建立和实施的同时，争取实现各监管机构之间的可比性认定以进行同等监管，是短期内实现监管突围的可行路径。

拥有庞大资产规模和用户基础的Fintech企业，本身具有规模效应、网络效应和尾部效应，一旦出现风险事件，就会成为风险的放大器，引致系统性风险；同时区块链的分布式账户技术，包括数字货币和钱包，对传统银行支付系统和金融机构形成了一定程度的替代性挑战，Fintech作为新的金融基础设施的服务商会与其他参与方形成高度关联。面对Libra对金融体系的重要影响力，可以考虑将之列为系统重要性金融机构，实行差异化金融监管。

（四）调整监管手段：着力发展数据驱动的监管科技

传统监管手段中技术的滞后是限制Libra监管创新的重要原因之一，在数字经济时代，技术和政策法规相结合的综合治理机制是风险防范的重要保障。在Libra系统中，可基于区块链技术构建大数据分析和风险预警机制，建立事前的、自动合规的风险防范体系。通过智能合约将监管标准和要求预先写入代码（杨东，2018b），形成网络共识，便可将外部监管内化于去中心化的分布式系统之中，推进嵌入式监管和穿透式监管。

在监管手段上，需要着力发展以数据驱动的监管科技。数据信息是金融科技时代监管的核心，提升数据的聚合、处理、分析和预测能力，建立健全数据收集和分析系统、构建基于大数据的风险预警机制，并在隐私保护的原则下建立规范科学的数据加密和脱敏机制，是推进金融科技监管变革的首要路径。通过利用监管科技、加强创新性技术在监管前沿的应用，监管机构和相关部门可以自动获取即时、准确、完整的数据，由此实现对金融活动的实时性、持续性监控，并提高金融监管政策和措施的系统性。

（五）创新监管机制：运用监管沙箱等进行实验和试错

在Libra的具体机制、业务属性、风险波动等轮廓尚不明晰的初始阶段，应用监管沙箱、创新指导窗口和创新加速器等激励金融创新的灵活机制，有利于加强监管机构与Libra的对话和相互了解，进而在可控风险下形成针对Libra的合理监管体制和新型监管框架。特别是由英国金融行为监管局（FCA）首创的监管沙箱机制，通过有限牌照在真实或模拟的市场中进行业务测试，可为Libra提供一个实验性的应用环境，在有效保护消费者权益、防范金融风险外溢的基础上，为Libra的早期监管探索打造可试错的“实验田”。

在监管机制上，要在鼓励创新的同时有效控制风险，就需要营造能平衡创新与风险的监管环境。结合区块链技术的特征与针对区块链技术的监管创新实践，监管机制的构建可以向更加开放透明的分布式监管机制、更加可信可控的智能化监管机制、更加鼓励创新的试点性监管机制转变。监管机制的创新，可以在保证对金融风险把控的前提下，提高对金融科技创新的包容性和灵活性。

(原文载于《金融论坛》2020年第5期)