对森林公安整建制转为环保警察的思考
面对严峻的环境保护问题,党的十八大报告给予了高度重视,把生态文明建设摆在“五位一体”的高度来论述,首次单篇论述生态文明,首次把“美丽中国”作为未来生态文明建设的宏伟目标。此后,中央又出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》等一系列文件,对生态文明建设提出了具体的要求。
我国环境资源破坏形势严峻,原因复杂,其中有一个重要原因是执法不力,特别是刑事执法威慑力没有展现出来,而刑事执法不力的一个重要原因是没有专门的警力去应对破坏环境资源类案件。目前,除了破坏森林、陆生野生动物、林地类的刑事案件有专门的森林公安机关来负责侦查外,其他破坏环境资源犯罪案件被分散在公安机关不同的机构管辖,有的是在公安机关刑事侦查机构,有的是在治安机构或经侦机构,还有的分散在其他机构。
在这些机构中,破坏环境资源犯罪案件的侦查都不是其“主业”,而是其“副业”,得不到应有的重视。这样的结果是导致有些破坏环境资源犯罪行为得不到及时发现,有些即使被发现也得不到及时查处。
另外,因为破坏环境资源犯罪案件是“副业”,所以有些警察在立案侦查时也显得专业性不够、调查取证水平不高,使一些破坏环境资源犯罪行为得不到应有的刑事处罚。面对越来越严峻的破坏环境资源犯罪形势,成立环保警察,构建打击破坏环境资源犯罪的专业公安队伍,显得非常紧迫。
有学者甚至提出“警察执法生态化”,认为这是警察权在国家生态文明建设中为保护生态环境所做出的时代革新,是警务发展新趋势。通过警察执法生态化建立的环境警察,有利于进一步增强环境执法的刚性。
我国环保警察的现状20世纪90年代以来,随着全球环境保护理念的增强,世界许多国家为应对严重的环境污染,纷纷建立了“环保警察”,广泛运用于打击环境污染行为。比如德国环保警察法制体系健全,德国联邦及各州的《警察法》中都对环保警察的机构设立、职责等有明确的规定。
在其他一些国家,比如俄罗斯的“生态警察”、法国的“绿色警察”等,也都有明确的法律规定。近年来,为了加强环境保护力度,我国各地在打击环境违法犯罪方面进行了有益探索,截至2014年底,先后有15个省、市成立了专司环保执法的警察队伍即“环保警察”。
其中,在省一级层面成立环保警察的有浙江、辽宁、河北、山东、贵州五个省。在环保警察的执法模式方面,目前主要有以下两种实践。
一种是公安机关派民警入驻环保局,开展联合执法,可称之为“入驻式”联合执法模式。比如2006年3月,河北省安平县公安局成立了全国首家环保警察——安平县环境保护派出所,该派出所设在安平县环保局,民警由县公安局派出,属于公安局编制序列,与环保局法规科合署办公,在环保执法时民警同时出动。同样采用这种模式的还有2011年成立的湖北省大冶市环保警察大队,2012年成立的河南省滑县环境警察大队、江苏省兴化市公安局驻环保局治安办公室,2014年成立的重庆市忠县公安局环保警务室。
另一种是作为公安机关的单独警种,独立办案,可称之为公安机关内 设独立警种模式。比如2008年11月,全国首个公安环保分局——云南省昆明市公安局环保分局正式揭牌(2010年9月与水务治安分局合并更名为水上治安分局),采取的就是公安机关主导的模式。
另外,2012年8月成立的山东省公安厅组建食品药品与环境犯罪侦查总队,2013年成立的河北省公安厅环境安全保卫总队、湖北省黄石市公安局环境保护警察支队、河北省石家庄市公安局环境安全保卫支队、浙江省宁波市公安局环境犯罪侦查支队,2014年成立的贵州省公安厅成立生态环境安全保卫总队、辽宁省公安厅成立环境安全保卫总队、广东省佛山市公安局经侦支队环境犯罪侦查大队等都采用了这种模式。除了上述“环保警察”,我国各地还成立了与保护环境资源相关的警察,比如森林公安、国土公安等。
森林公安是我国传统的行业公安,成立至今已有近70年的历史,目前建制也较为齐全。国土公安则为近年来才成立的,比如全国最早成立的国土资源公安,即2007年6月成立的洛阳市国土资源警察支队,为洛阳市公安局直属机构,与该市国土资源局执法监察支队在国土资源局合署办公。2009年9月,国土资源部公开肯定了这种执法新模式。据国土资源部当时的统计,全国有15个省份的31个市、105个县建立了国土资源与公安联合执法机构和队伍,共136个。
在各地纷纷成立环保警察的同时,也有个别已经成立环保警察的地方把环保警察撤销,比如2014年10月,安徽首支“环保警察”队伍,即铜陵县环保警察被撤销,该环保警察从成立到撤销前后不到半年时间。总之,目前在我国,有的地区在组建环保警察,也有少数地方在裁撤环保警察,而更多的地方则是在观望。
环保警察,作为加强环境保护执法的新生事物,是否组建、如何组建、其前景如何,目前态势还并不明朗。围绕环保警察的各种争议实际上,环保警察的上述态势,源于我国社会对环保警察各种认识上的争议。
一是关于是否需要成立环保警察的争议。
支持成立环保警察的观点认为,环保警察是加大环境执法力度的一种形式,可以加强对环境违法行为的监管力度,使环境执法更加专业,使环境执法的威慑力更强,我国需要成立环保警察。反对成立环保警察的观点认为,目前的环境问题,绝大多数还是行政违法问题,真正的犯罪行为是少数,要加强环境保护,应首先做强环境执法队伍,如果由环保警察来从事环境行政执法,缺乏相应的专业知识和技能。
二是关于环保警察是集中组建还是分散组建的争议。有观点认为应该成立涵盖森林、国土、水源保护和污染物排放控制等综合类的环保警察,将环境资源类的案件统一交由环保警察来查处;也有观点认为,环保警察可以分散组建,即在保留森林公安的同时,加强组建国土公安负责国土污染案件的查处和环保警察负责污染物排放案件的查处。
三是关于环保警察成立模式方面的争议。按照什么模式成立环保警察,实践中存在不同的选择,有的选择“入驻式”联合执法模式,有的选择公安机关内设独立警种模式。
即使是在理论层面,对此的认识也还不够成熟。有学者对环保警察成立的模式提出了4种考虑方向:在公安系统成立新警种,即“环保警察”,作为各级公安机关的一个业务部门,专门履行法律赋予公安机关的环境与资源保护的职责;在环境资源保护部门中设立警察机构;在不对体制进行重大变动的情况下,确立公安与环保执法的联动机制;由森林公安整建制转为生态环境警察模式。
成立环保警察的职能定位依据上述关于是否需要成立环保警察方面的争议,其焦点是:环保警察该不该介入环境行政执法。其实,这是对环保警察组建与否的认识误区。
笔者认为,我国应该成立专门的环保警察,但环保警察的职能定位并不是让警察权介入环境行政执法,警察不应该介入非警务的行政执法,环保警察的职能定位主要是加强环境刑事执法,实施环境资源保护综合刑事执法。也就是说,成立环保警察的主要目的是加强对破坏环境资源犯罪的打击力度,而不是介入和承担环境行政执法。
当然,根据环境行政执法的现实需要,在合法的情况下,环保警察也可以承担一定的环境行政执法,这是环保警察成立的根据之一,但不是主要根据。环保警察成立的主要根据:加强环境资源综合刑事执法刑事执法应是环保警察的主业。
具体来说,环保警察主要是承担《刑法》第六章第六节“破坏环境资源保护罪”第338条至第346条共9个法条中规定的14种破坏环境资源犯罪案件的刑事侦查任务。我国当前生态环境问题恶化,一些破坏环境资源的犯罪行为得不到及时查处,这是环保警察成立的主要根据。实际上,正是从加强环境保护刑事执法的角度出发,我国需要成 立环保警察。
刑事执法是环保警察的主业。环保警察依法承担适当的环境行政执法在坚持环境资源综合刑事执法这个主业的基础上,结合具体情况,环保警察还应承担适当的行政执法。
这也是专门的环保警察应当成立的根据之一。比如《环境保护法》第63条规定几种违法行为由公安机关查处,这应是环保警察的职责。
又比如《森林法》第20条赋予了公安机关对盗伐林木、滥伐林木、毁林开垦、买卖林业票证、非法收购明知是盗伐滥伐林木等5种行政处罚案件的管辖职责。另外,当前环境行政执法对有些案件的查处确实面临相当大的阻力,甚至是直接的暴力威胁,一般的行政执法机关难以完成,需要警察介入,这时,也可以通过合法的方式授权环保警察来承担。
这种授权可以按照《行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”之方式进行,由国务院或者经国务院授权的省(自治区、直辖市)人民政府来授权环保警察承担一些难度较大、确实需要警察权介入的环境行政执法,确保环保警察执法的合法主体地位。集中组建环保警察的必要性针对前述环保警察是集中组建还是分散组建的争议,笔者认为,从环境资源整体论出发,从优化警力资源配置出发,我国宜集中组建对破坏环境资源犯罪实施综合打击的环保警察,其职能涵盖所有的破坏环境资源犯罪案件刑事侦查。
环境是一个整体,需要整体系统的保护,不宜分裂开来。如同一个生物有机体,环境是由不同的环境要素构成的,包括大气、岩石、水、生物、阳光和土壤等,各环境要素相互作用,破坏其中的一个环境要素,必然影响环境资源的整体性。比如滥伐森林,会导致水土流失,进而导致水源枯竭,进而导致空气恶化和气候恶化。破坏野生动物资源,会导致生物系统食物链变化,进而引起物种变化,进而导致生态系统失衡。
滥采矿产资源,会导致森林破坏,良田被毁,土质恶化,进而导致水质恶化。向水体中排放污染物,会导致水源污染,进而导致良田荒芜,森林减少,土壤污染等。
环境作为一个系统的整体,需要对其各要素进行整体保护。如果我们只加强对森林资源的保护,但环境中其他要素被破坏严重,作为整体的环境依然没有得到保护。
同样的道理,如果只加强国土的保护,或者只加强对污染物排放的打击,都无法从整体上保护环境资源。为此,需要用集中组建的方式成立专门的环保警察,对环境资源各个要素进行综合刑事保护。如果分别成立森林公安、国土公安、环保警察等专门警察来分别保护环境资源的各个要素,这既浪费警力资源,也不利于各自之间的协作,难以实现对环境资源的整体保护。
环保警察成立模式探讨:森林公安整建制转为环保警察对于当前在组建环保警察模式方面的争议,笔者认为应将森林公安整体转制为环保警察作为优先方案,这是因为森林公安有深厚的建制优势、专业优势和警力资源优势等。森林公安的建制优势我国现有的各种涉及环境资源保护的警察当中,环保警察、国土公安等还只是停留在局部地方,还没有成建制。真正成建制的保护环境的警察就是森林公安。森林公安成立时间长、分布广、人员多,机构较为健全,建制比较完善。
早在1948年,森林公安机关就在东北林区诞生,负责维护林区治安,保卫林业生产建设。
20世纪60年代初期,南方林区也相继建立了林业公安派出所,逐步加强了南方林区的安全保卫工作。1979年1月,国务院发布《关于保护森林制止乱砍滥伐的布告》,明确要求建立林区公安派出所。1981年3月,中共中央、国务院在《关于保护森林、发展林业若干问题的决定》中明确,林区要抓紧建立健全林业公安机关。到1983年底,全国大部分地方都按规定设置了森林公安机关,全国林业公安机关的框架初步建立。 1998年7月1日,依照新《森林法》规定,林业公安机构统一更名为“森林公安”。2005年7月28日,国务院办公厅颁布《关于解决森林公安及林业检法编制和经费问题的通知》,要求将森林公安编制统一纳入政法专项编制序列,将森林公安经费列入各级财政预算,森林公安管理体制改革本着政企分开、政事分开的原则逐步完成。森林公安机关的建制进一步完善。
目前,除上海市等个别省区外,30个省(自治区、直辖市)共建立了森林公安机构6700余个,民警5.4万余人,基本覆盖了全国各地。森林公安的业务优势按照《刑法》第六章第六节的规定,共有14种破坏环境资源犯罪。
在这14种破坏环境资源犯罪案件中,森林公安目前实际上已经承担了9种,只有重大环境污染事故罪、非法处置进口的固体废物罪、非法捕捞水产品罪、非法采矿罪、破坏性采矿罪这5 种案件目前没有承担(表1)。实际上,森林公安目前没有承担的5种案件中,非法捕捞水产品罪、非法采矿罪、破坏性采矿罪这3种案件与森林公安现有业务紧密相关,只要稍加业务培训,森林公安可以较为顺利接管。
对森林公安来说,只有重大环境污染事故罪、非法处置进口的固体废物罪这2种案件属于新的案件类型,需要进行新的业务培训。所以,森林公安在侦查破坏环境资源犯罪案件方面具有明显的业务专业优势。
森林公安的警力优势森林公安目前承担涉及森林、野生动物类犯罪案件的侦查任务,总体而言,其工作量还可以增加。比如我国南方某省现有森林公安机构252个,核定政法专项编制2635名,现有在编森林公安民警2372名。在办理案件方面,该省森林公安目前办理的刑事案件每年大概在2800起左右,平均每名森林公安民警办理的刑事案件只有1.2起左右,远远低于刑侦、经侦、禁毒等其他警种办理刑事案件的平均数。森林公安在办理刑事案件方面还有较大的拓展空间,在承担破坏环境资源犯罪案件侦查工作方面具有较明显的警力资源优势。
综上所述,森林公安整建制转为环保警察,具有建制、业务、警力等多重优势。所以,森林公安整建制转为环保警察,应该成为我国环保警察组建模式的优先方案。
森林公安整建制转为环保警察的步骤及管理体制设计森林公安整建制转为环保警察,具有建制优势、执法业务优势和警力资源优势,不过,在具体操作时,还需要注意一些环节,比如转制步骤可以分两步来逐渐完成,管理体制也需要重新设计。森林公安转制环保警察的步骤规划破坏环境资源犯罪案件共有14种,森林公安目前已经承担了其中的9种。
从森林公安队伍业务熟练过程之需要出发,将森林公安整建制转为环保警察,可以分两个步骤推进(表1):第一步,充实森林公安现行承担的9种破坏环境资源犯罪案件,即将森林公安现行管辖的9种案件中的犯罪对象扩大到非林业类,例如将水生野生动物、全部野生植物、全部土地类等的刑事案件都划归森林公安机关。实际上,目前有些省(自治区、直辖市)已经在实施第一步,比如北京市就已经把涉及水生野生动物的刑事案件移交给了森林公安机关来管辖。
第二步,在条件成熟时将剩下的另外5种破坏环境资源犯罪案件移交给森林公安承担。在这个过程中,需要对森林公安民警进行适当的业务培训。
为了更好地促进业务衔接,也可以考虑将各地公安机关中现行承担重大环境污染事故罪、非法处置进口的固体废物罪等5种犯罪侦查工作的民警调整到森林公安机关,充实警力。实际上,目前,河南等省森林公安已经在承担涉及林区的重大环境污染事故罪、非法处置进口的固体废物罪的刑事侦查工作。
表1森林公安整建制转为环保警察有关情况一览表序号环保警察应承担的14种破坏环境资源犯罪案件森林公安整建制转为环保警察的业务优势森林公安整建制转为环保警察步骤第一步第二步1重大环境污染事故罪——√2非法处置进口的固体废物罪——√3非法捕捞水产品罪虽未承担,但与森林公安现有业务紧密相关,容易接管—√4非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪森林公安已部分承担从陆生野生动物扩大到包括水生野生动物5非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪森林公安已部分承担从陆生野生动物扩大到包括水生野生动物6非法狩猎罪森林公安已全部承担√7非法占用农用地罪森林公安已部分承担从林地扩大到耕地、草地等8非法采矿罪虽未承担,但与森林公安现有业务紧密相关,容易接管—√9破坏性采矿罪虽未承担,但与森林公安现有业务紧密相关,容易接管—√10非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪森林公安已部分承担从林业部门管理的植物扩大到农业部门管理的植物11非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物、国家重点保护植物制品罪森林公安已部分承担从林业部门管理的植物扩大到农业部门管理的植物12盗伐林木罪森林公安已全部承担√13滥伐林木罪森林公安已全部承担√14非法收购、运输盗伐、滥伐的林木罪森林公安已全部承担√ 森林公安转制为环保警察后的名称规范与管理体制设计当前,我国各地环境保护类警察的名称各不统一,不利于环保警察职能定位的稳定性。为了集中体现环保警察的职能定位,森林公安整建制转为环保警察后,警种名称应规范化,宜将“森林公安”统一改为“环保警察”。
同时,新组建的环保警察必须在管理体制方面作出全新的设计。森林公安当前实行的是“林业、公安部门双重领导,党政以林业部门为主、业务以公安部门为主”的管理体制。
、这种管理体制形成于20世纪计划经济时代,已经不符合法治社会的新要求。几十年的工作实践表明,森林公安这种管理体制不利于开展刑事执法和其他公安工作:一是不利于森林公安按照刑事诉讼之公正标准开展刑事执法,森林公安刑事执法容易受到林业行政部门的干扰;二是不利于森林公安集中警力开展公安工作,森林公安不得不承担一些本该由林业行政部门完成的非警务活动,浪费警力资源。
为了确保环保警察严格遵循执法公正高标准,坚持以环境保护类公安业务为主业,森林公安整建制转为环保警察后,应不再由林业行政部门管理。对森林公安整建制转为环保警察的思考@龙耀$中国人民公安大学公安法治研究中心!研究员我国环境资源保护形势严峻,亟需加强警力保护。在组建环保警察方面,各地进展缓慢,还很不完善,而且在是否需要组建环保警察、是组建专门的环保警察还是分散的环保警察、环保警察组建模式等方面还充满各种争议。从环保警察综合刑事执法之职能定位出发,我国宜组建环保警察。从环境资源整体保护的角度出发,宜组建专门的环保警察。
从森林公安建制优势、业务优势、警力优势出发,宜将森林公安整建制转为环保警察作为优先方案。
（作者：中国人民公安大学公安法治研究中心研究员、博士 龙 耀）
摘自： <<环境保护>>2016年08期
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