【论坛】出让地块项目多年未建成可否认定为“闲置土地”？
獬豸新闻
曾经每平方米高达10万元的温州高端住宅——鹿城广场，从第一期房源交付到现在已达7年之久，然而，这几年与鹿城广场住宅南面相配套的始终都是100多亩荒地。今年1月16日，温州新闻综合广播温州之声949对此进行了详细报道。该报道称，在鹿城广场南面是100余亩荒地，四周被围墙严严实实地裹住，从鹿城广场一期住宅锦玉园的正面台阶上可以看到，里面杂草丛生，一台吊车、几间临时简易棚，同时堆放着一些施工用料，非常凌乱。
针对上述基本案情，有两个问题尤其值得注意：一是开发商的有关行为是否涉嫌构成合同违约或者虚假宣传，业主该如何维权？二是涉案土地多年未开发是否可以认定为“闲置土地”，有关部门该如何依法作为？
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基本情况
据锦玉园的多名业主反映，根据10年前的规划，“温州鹿城广场”项目属于瓯江路滨江商务区中心区块，是温州市委市政府重点打造的城市大型广场商业综合体项目，其中一幢77层350米超高层塔楼建筑将成为温州市的新地标。2007年12月25日新华网报道称：“浙江第一高楼——高度达350米的鹿城广场塔楼项目25日在温州动工兴建。鹿城广场塔楼项目位于温州市鹿城区核心区块，项目由集购物、休闲、餐饮、娱乐于一体的一站式现代化购物中心，超五星级酒店，国际水准甲级写字楼，以及高品质人文住宅社区等构成。鹿城广场塔楼将于2013年建成。包括大楼在内的整个项目建筑面积达45.8万平方米，项目建成后，将成为温州市的标志性建筑。”
锦玉园业主还反映说，这几年来他们的日常生活很不方便。在购房时，房地产开发公司提供给业主的光盘等资料宣称将建设购物中心和酒店，结果多年过去了，购物中心和酒店并未建成，该地块如今成了一片“垃圾场”。
温州绿城房地产开发有限公司策划部经理介绍说，他们并没有放弃对鹿城广场商业地块的开发建设，但由于前期拆迁的问题，导致他们2014年才能进场施工，此时离当初买下这块地的时间已经过去了6年，此前的建设方案已跟不上2014年的市场需求，要重新调整方案才行，这个项目其他的一系列手续也要重新办理。而对于具体开建时间，这位经理表示不是很清楚。
来自温州市网络问政平台的信息显示，就前述项目，2014年9月1日，温州市规划局答复网友提问时说，该局未收到该项目的规划许可申请；2015年2月25日温州市住建委答复网友说，住建系统尚未收到该项目的施工许可申请；2015年12月11日鹿城区政府答复网友说，鹿城广场属于市级监管项目，经市住建局反馈，鹿城广场商业部分和塔楼设计方案有变更，涉及面较为复杂，现处于停工状态，复工日期未定；2017年7月21日鹿城区政府回复网友说，该地块规划功能为广场与商办综合大楼，因历史遗留问题未化解，目前尚未开发。
温州市住建委相关工作人员对温州之声949记者表示，鹿城广场商用地块建设并不属于他们的管辖范畴，土地既已出让，企业就有自主开发权，如若土地约定的开发时间到期，那么应由国土部门收回。温州市国土局有关负责人表示，鹿城广场商业用地是历史遗留问题，也确认了近段时间他们正在与绿城集团进行对接，但方案仍在讨论中，具体时间也还是个未知数，绿城房开与政府间似乎也并不存在约定的土地开发期限。
2017年12月26日温州市国土局鹿城分局（2017）1号国土资源违法举报线索受理通知书上显示：“‘温州鹿城广场项目至今未完工，已成为烂尾工程，要求有关部门高度重视，启动项目建设’的事项属于揭发控告类法定事项，该国土资源违法举报线索我局已受理，我局将进行调查核实并依法做出处理。”
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律师点评
针对开发商的有关行为是否涉嫌构成合同违约或者虚假宣传以及业主该如何维权这一问题，我国广告法明确规定，广告应当真实、合法，广告中不得含有虚假或者引人误解的内容，不得欺骗、误导消费者。根据合同法的规定，商业广告包括商品房预售广告，除非包括了合同的主要内容从而成为要约，否则一般只属于要约邀请或要约引诱，即邀请或引诱对方与自己订立合同，而作为要约邀请的售楼广告是没有拘束力的。但如果广告中明确注明为要约或广告中含有未来合同的主要条款或者写明相对人只要做出规定的行为就可以使合同成立的内容时，则应当认为该广告属于要约而不是要约邀请。
自2003年6月1日起施行的《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第三条明确规定，商品房的销售广告和宣传资料为要约邀请，但是出卖人就商品房开发规划范围内的房屋及相关设施所做的说明和允诺具体确定，并对商品房买卖合同的订立以及房屋价格的确定有重大影响的，应当视为要约。该说明及允诺即使未载入商品房买卖合同，也应当视为合同内容，如果当事人违反的应当承担违约责任。
在开发商的宣传资料中，就商品房规划范围之外的环境和设施向业主宣传介绍其准备出售的房屋时，如果有“建设购物中心和酒店”等相关内容，那么纯粹是以宣传的方式邀请业主与其签订商品房买卖合同为目的，该广告应视为要约邀请。即便业主与开发商订立《商品房买卖合同》时没有以“建设购物中心和酒店”等相关内容作为合同内容，开发商违背诚实信用原则也涉嫌构成虚假宣传行为。
消费者权益保护法第四十五条规定，消费者因经营者利用虚假广告或者其他虚假宣传方式提供商品或者服务，其合法权益受到损害的，可以向经营者要求赔偿。
对虚假宣传行为的行政处罚，可依据反不正当竞争法、广告法的有关条款进行处罚。根据反不正当竞争法，经营者对其商品做虚假或者引人误解的商业宣传，或者通过组织虚假交易等方式帮助其他经营者进行虚假或者引人误解的商业宣传的，由监督检查部门责令停止违法行为，处二十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，处一百万元以上二百万元以下的罚款，可以吊销营业执照。经营者违反规定发布虚假广告的，依照广告法的规定处罚。广告法规定，发布虚假广告的，根据具体情况，工商行政管理部门的处罚措施有责令停止发布广告，责令广告主在相应范围内消除影响，处以相应罚款，吊销营业执照，由广告审查机关撤销广告审查批准文件、一年内不受理其广告审查申请等。
而针对涉案土地多年未开发是否可以认定为“闲置土地”以及有关部门如何如何依法作为这个问题，我国土地管理法规定，在城市规划区范围内以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照城市房地产管理法的有关规定办理。城市房地产管理法规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须要按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发所必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
国务院关于促进节约集约用地的通知（国发〔2008〕3号文）明确规定，今后各项建设要优先开发利用空闲、废弃、闲置和低效利用的土地，努力提高建设用地利用效率。严格执行闲置土地处置政策。土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价。
自2012年7月1日起施行的闲置土地处置办法明确规定，“闲置土地”是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。
开发商在一宗土地上随便挖几个坑，算不算是动工开发了？对于如何认定“动工开发”，根据闲置土地处置办法的规定，“动工开发”的具体认定有三种情况：一是依法取得施工许可证后需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；二是使用桩基的项目，打入所有基础桩；三是其他项目，地基施工完成三分之一。
根据闲置土地处置办法的规定，市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门调查认定和处置闲置土地工作进行监督管理。
在实践中，一些地方的国土资源主管部门官员处置“闲置土地”时可能会出现徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守等行为。对此，闲置土地处置办法第二十九条明确规定，县级以上国土资源主管部门及其工作人员违反规定处置闲置土地的，或者不依法履行闲置土地监督检查职责，在闲置土地调查、认定和处置工作中徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（作者系北京市新达律师事务所高级合伙人）
编辑：韩湘子
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