解读《互联网新闻信息服务管理规定》
导读
2017年5月2日，国家网信办发布《互联网新闻信息服务管理规定》（2017年1号令），将于6月1日起施行。该规定是对2005年37号令的修订完善。从2005至2017年，12年一轮回，互联网全面过渡到移动互联网，信息技术更替、产业格局已然不同，立法需做出回应。规定修订前后历经5年，数易其稿，对未来一段时间的互联网新闻传播法治秩序具有重要意义，其亮点表现在以下六个方面。
法律依据清楚。《规定》明确指出是根据《中华人民共和国网络安全法》《互联网信息服务管理办法》《国务院关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》制定，法律依据清楚。《规定》将与《网络安全法》一同于2017年6月1日生效，同时在具体内容中特别明确和强调了国家和地方互联网信息办公室的执法权，充分体现了《规定》是我国网络基本法——《网络安全法》在互联网内容管理领域的落地与细化，为网信部门依法对网络新闻信息容进行管理提供了有力支撑。
更新网络新闻信息概念。《规定》重新定义了网络“新闻信息”，较2005年版《规定》，去除了“是指时政类新闻信息”，既体现了规定内容的延续性，也考虑到了网络新闻信息的未来发展趋势。定义凸显新闻信息服务的社会公共属性，因此，网络新闻信息不仅要看内容类别，还要看社会影响，涵盖了涉及社会公共事务、公共秩序、社会公共价值体系、会引发社会讨论的新闻内容，为相关规范提供了逻辑起点，也提示个人与机构在从事新闻信息服务时必须承担相应的社会责任。在此基础上，辅以对互联网新闻信息服务界定的细化，强化了规定的可操作性和可延展性。
主体资格规定更加具体。《规定》具体列举了“境内依法设立的法人”“主要负责人、总编辑是中国公民”“有与服务相适应的专职新闻编辑人员、内容审核人员和技术保障人员”等六项互联网新闻信息服务者应具备的资格要求；明确了通过“互联网站、应用程序、论坛、博客、微博客、公众账号、即时通信工具、网络直播”等新媒体、新应用提供新闻服务的主体，都要纳入管理中。在禁止性规定中，不仅继续禁止外资参与设立互联网新闻信息服务单位，也明确禁止非公有资本介入互联网新闻信息采编业务。这对于当前资本介入媒体融合发展的现实具有指导意义。
主体社会责任更加明确。《规定》明确了互联网新闻信息服务提供者应承担的社会责任，如要求设立总编辑，“对互联网新闻信息内容负总责”；要求“健全信息发布审核、公共信息巡查、应急处置等信息安全管理制度，具有安全可控的技术保障措施”；以及落实用户实名制、规范转载闻信息等等。推动新闻信息服务提供者履行主体责任，是近年来网络空间治理的实践经验的总结，上升为法律规定对于进一步实现网络空间“天朗气清”将起到重要作用。
更加注重执法规范。注重执法规范是新版《互联网新闻信息管理规定》的突出特点。与《互联网新闻信息管理规定》同步，《互联网信息内容管理行政执法程序规定》同时实施，该规定明确了行政执法的主体，提出加强执法队伍建设，建立健全执法人员培训、考试考核、资格管理和持证上岗制度；以行政执法办案为主线明确执法程序，全面规范管辖、立案、调查取证、约谈、听证、决定、执行等各个环节的具体程序要求；并注重保障案件当事人的合法权益。这一规定的施行对统一网信执法证据标准，规范网信行政执法行为，提高网信执法公信力，具有重要意义。
强调信息共享和联合执法。目前，在我国多家行政管理部门分工履行互联网管理职能的状况下，建立信息共享机制并在必要的情况下开展联合执法是做好网络治理的重要保障。新出台的《互联网新闻信息管理规定》第四章第21条明确规定“国家互联网信息办公室会同国务院电信、公安、新闻出版广电等部门建立信息共享机制，加强工作沟通和协作配合，依法开展联合执法等专项监督检查活动”，这一条款有助于有效发挥执法合力，使互联网新闻信息管理取得更好成效。
超强解读
01 互联网新闻资质种类有哪些？
2005年37号令把新闻资质分为三类，（一）新闻单位设立的登载超出本单位已刊登播发的新闻信息、提供时政类电子公告服务、向公众发送时政类通讯信息的互联网新闻信息服务单位；(二)非新闻单位设立的转载新闻信息、提供时政类电子公告服务、向公众发送时政类通讯信息的互联网新闻信息服务单位；(三)新闻单位设立的登载本单位已刊登播发的新闻信息的互联网新闻信息服务单位。
实践中，业内通常称为一类资质、二类资质、三类资质。一类资质指的是新闻单位设立的网站，如人民网、新华网等。二类资质是新浪网、搜狐网等商业门户类网站。三类资质是新闻报刊、杂志的电子版，不需要行政许可，只需要备案。
2017年1号令把新闻资质也分成三类——采编发布服务、转载服务、传播平台服务。
新闻单位（含其控股的单位）或新闻宣传部门主管的单位可以申请三类服务：采编发布服务（即自行采访、编辑时政新闻）、转载服务和传播平台服务。
非新闻单位网站仅能申请转载服务和传播平台服务两类。
传播平台服务，主要指微博、即时通信工具等平台。传播平台同时提供采编发布、转载服务的，要按要求申请互联网新闻信息采编发布、转载服务许可。
02 微博、微信公号还可以发布新闻信息么？要分情况看
新闻单位（含其控股的单位）或新闻宣传部门主管的单位可以申请三类服务：采编发布服务（即自行采访、编辑时政新闻）、转载服务和传播平台服务，因此他们开办的微博、微信公号也可以采编发布新闻、转载新闻，且应当文责自负。
非新闻单位仅能申请转载服务和传播平台服务两类。因此他们开办的微博、微信公号也仅能转载新闻。
这样的规定，与2005年39号令立法思路是保持一致的。
且2017年1号令第14条第2款明确了传播平台的审核义务范围——对用户开设公众账号的，互联网新闻信息服务提供者应当审核其“账号信息、服务资质、服务范围”等信息，并向所在地省、自治区、直辖市互联网信息办公室分类备案。
03 非公有资本不得介入互联网新闻信息采编业务——是重申，而非新增限制
2017年1号令第8条规定，“互联网新闻信息服务提供者的采编业务和经营业务应当分开，非公有资本不得介入互联网新闻信息采编业务。”
昨天规章出台后，很多解读文章以这一点做文章，恰恰是忽略了此前37号令的既有规定。这里应当了解的是，非公有资本从始至终也没有被允许接入互联网新闻的采编业务。正如第一点分析，在2005年的37号令对新闻资质的分类中，有权依法从事新闻采编业务的一类新闻资质，仅面向新闻单位。对于非公有资本设立的商业网站而言，一直都不能擅自从事时政新闻的采编业务。
2017年1号令这里并没有新增限制，只是再次重申非公有资本不得介入新闻采编业务。并在第6条第2款明确，“申请互联网新闻信息采编发布服务许可的，应当是新闻单位（含其控股的单位）或新闻宣传部门主管的单位。”
04 管辖原则彻底变更，今后异地执法情况会增多
按照5月2日同时发布的《互联网信息内容管理行政执法程序规定》（2号令） 第6条，行政处罚由违法行为发生地的互联网信息内容管理部门管辖。也就是打破了2005年37号令确定的“属地管辖”原则。
按照新确立的管理体制，国家、省级（省、自治区、直辖市）、市（地、州）以下网信部门都有行政处罚权。
也就是说，按照2005年规定，备案注册地在北京的网站只有北京网信部门有执法权；而按照新规，北京注册的网站，违法行为发生地的市级以下网信部门都将有行政处罚管辖权。违法行为发生地包括实施违法行为的网站备案地，工商登记地（工商登记地与主营业地不一致的，应按主营业地），网站建立者、管理者、使用者所在地，网络接入地，计算机等终端设备所在地等。相信今后跨省、跨地区执法会越来越多。
05 开办传播平台服务是否需要重新单独申请新闻资质？
2017年1号令明确，传播平台服务，主要指微博、即时通信工具等平台。传播平台同时提供采编发布、转载服务的，要按要求申请互联网新闻信息采编发布、转载服务许可。
网站在开办采编、转载服务的同时，也开办微博客、即时通信工具等平台服务的，有两种申请许可的路径：
1、不单独申请第三类资质，可以是同一个许可证下的不同业务种类；
2、符合条件的，自行单独申请第三类资质。
上述两种方案哪种可行，需要结合申办主体的各自情况，最终还需要看国家网信办行政许可的具体办法如何制定。
06 删除了“九不准”列举式表述，立法技术更优
2000年《互联网信息服务管理规定》确立的违法信息“九不准”标准，是后续互联网信息内容规范立法的源头。2005年37号令第19条将“九不准”补充为“十一不准”。在修订5年间，多个修订版不断增加、删减相应内容，出现了违法有害信息的长长的列表。采用列举式立法技术，难免挂一漏万，无法穷尽。
2017年1号令在立法技术上更为高明，化繁为简，采取“不得制作、复制、发布、传播法律、行政法规禁止的信息内容”概述式表述。并将违法信息的层级严格限定为“法律、行政法规”，有利于避免大量规范性文件也被纳入。
07 与《网络安全法》衔接，违法处罚金额和手段大幅加码
2017年1号令第13条第1款，规定传播平台服务提供者应当要求用户提供真实身份信息；第16条第2款规定互联网新闻信息服务提供者发现违法有害信息的处置义务，并在罚则部分与《网络安全法》直接衔接，明显提升处罚金额，加重处罚手段。
除上述两款外的其他违法情节，处罚手段包括警告、责令限期改正、暂停信息更新，以及最高3万元以下罚款。但在这两类违法情节下，“a、未要求用户提供真实身份信息，或对不提供真实身份信息的用户为其提供相关服务（《网络安全法》第61条）；b、发现违法有害内容不及时依法处置（《网络安全法》第68条），直接与《网络安全法》衔接，最高可以对网站处以50万元以下罚款及关闭网站、吊销许可证或吊销营业执照；对直接负责的主管人员及其他责任人员处以1万元以上10万元以下罚款。
08 不同网站行政许可程序有哪些不同？
2017年1号令第9条规定，行政许可的程序分为三类：
1、中央新闻单位（含其控股的单位）或中央新闻宣传部门主管的单位申请的，由国家互联网信息办公室受理和决定；
2、地方新闻单位（含其控股的单位）或地方新闻宣传部门主管的单位的，由省、自治区、直辖市互联网信息办公室受理和决定；
3、非新闻单位（即商业网站）申请的，经所在地省、自治区、直辖市互联网信息办公室受理和初审后，由国家互联网信息办公室决定。
且明确了《互联网新闻信息服务许可证》有效期为三年。有效期届满，需继续从事互联网新闻信息服务活动的，应当于有效期届满三十日前申请续办。
09 新技术、新功能需进行安全评估，但并不是事前强制许可
2017年1号令第17条第2款规定，“应用新技术、调整增设具有新闻舆论属性或社会动员能力的应用功能，应当报国家或省、自治区、直辖市互联网信息办公室进行安全评估”。
这是新增规定，对应用新技术、具有新闻舆论或社会动员能力的新功能，应当报网信部门进行安全评估。但值得注意的是，这里的立法措辞，对安全评估的界定并不是“事前的、强制性的行政许可”属性，更类似于事中、事后的监管手段。与工信部正在进行的《互联网新业务安全评估管理办法》（征求意见稿）立法思路一致，对实际业务操作影响较为缓和。
10 特殊管理股制度规定文字表述较为合理
2017年1号令第6条第3款规定，“符合条件的互联网新闻信息服务提供者实行特殊管理股制度，具体实施办法由国家互联网信息办公室另行制定。”
相比较《网络出版服务管理规定》第22条“网络出版服务单位实行特殊管理股制度，具体办法由国家新闻出版广电总局另行制定。”以及2016年7月2日国家新闻出版广电总局在《进一步加快广播电视媒体与新兴媒体融合发展的意见》中的表述，要“发挥市场在资源配置中的积极作用，探索以资本为纽带加快融合发展，参与控股或参股互联网企业、科技企业，开展对互联网企业有关特许经营业务实行特殊管理股制度试点。”1号令没有采用一刀切的规定，突出“符合条件”，监管思路上更尊重市场，立法表述较为合理，为双方都留有余地。
11 地方频道运营不再做专门限制
由于实践中部分网站违规开设地方频道开展新闻采访，甚至敲诈勒索等现象的存在，在修法过程中，地方频道的监管运营问题屡次被提及，过程中草案曾对“地方站不得从事互联网新闻信息服务业务”全面禁止，并曾严厉规定地方频道一年内被主管机关处罚3次以上的（含），责令关闭；如逾期不关闭，吊销主站的互联网新闻信息服务许可证，有矫枉过正之嫌。
2016年，国家网信办牵头开展中央新闻网站地方频道清理整顿，成效显著。各地一手抓整治、一手抓规范，在依法撤销违规网站地方频道的同时，指导督促符合条件的地方频道主办单位按要求履行了报批手续。2016年5月6日，国家互联网信息办公室依法批准了人民网、新华网等6家中央重点新闻网站157个地方频道的开设申请，要求网站地方频道要依法依规提供新闻信息服务，管理秩序基本清晰。
因此，此次新规在正式稿中删除了关于地方频道的专门限制，也删除了地方频道违规可能吊销主站新闻资质的条款。
12 互联网新闻信息服务范围体现了互联网新业态
2005年37号令第2条第3款规定，“互联网新闻信息服务，包括通过互联网登载新闻信息、提供时政类电子公告服务和向公众发送时政类通讯信息。”这具有明显的门户网站、论坛BBS等互联网应用的时代特色。但根据工信部第28号令《工信部关于废止和修改部分规章的决定》，2000年的《互联网电子公告服务管理规定》自2014年9月23日起已经废止。
2017年1号令则体现信息技术发展的实践，对通过互联网站、应用程序、论坛、博客、微博、公众号、即时通信工具、网络直播等新形式提供互联网新闻信息服务，进行统一的规范管理。
13 对总编辑及相关从业人员有哪些任职要求？
2017年1号令强化了互联网新闻信息服务从业人员的具体要求：
（一）总编辑
1、申请互联网新闻资质，应当设立总编辑；
2、总编辑应当是中国公民；
3、总编辑应当对本网站互联网新闻信息内容负总责；
4、总编辑应当具有相关从业经验、符合相关条件；
5、总编辑人选要报国家或省级网信办备案。
（二）相关从业人员
1、依法取得相应资质，接受专业培训、考核；
2、从事采编活动的，应当持有国家新闻出版广电总局统一颁发的新闻记者证；
3、不得通过采编、发布、转载、删除新闻信息，干预新闻信息呈现或搜索结果等手段谋取不正当利益。
14 从“国务院新闻办公室”到“国家互联网信息办公室” ，监管主体如何变更？
2005年，彼时的监管主体是国务院新闻办公室主管全国的互联网新闻信息服务监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府新闻办公室负责本行政区域内的互联网新闻信息服务监督管理工作。职责是监督管理工作。
2014年2月，中央网络安全和信息话领导小组成立。2014年8月，国务院授权重新组建的国家互联网信息办公室负责全国互联网信息内容管理工作，负责监督管理执法。但缺乏执法依据的统一。
2017年1号令，将监管主体变更为“国家互联网信息办公室负责全国互联网新闻信息服务的监督管理执法工作。地方互联网信息办公室依据职责负责本行政区域内互联网新闻信息服务的监督管理执法工作”。将此前文件上的机构调整上升为立法层面，在规章上进一步明确国家网信办系统的执法权。
另一方面，在原有国家和省、自治区、直辖市的两级管理体制，调整为国家、地方三级或四级管理体制，充分发挥地方互联网信息办公室作用。
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