陈光中：制定《监察法》应贯彻人权保障原则
刑诉法学者陈光中认为，《监察法》应设置适用留置措施的具体标准，允许被调查人在被留置后聘请律师
资料图：陈光中
记者：单玉晓
来源：财新网 2017-8-17
国家监察体制改革事关全局，其进展备受社会关注。8月17日，87岁的诉讼法学家、中国政法大学终身教授陈光中接受财新记者专访，称监察体制改革当务之急是把《监察法》制定好，“深切期望中央纪委在全国人大常委会法工委协同配合下，遵循《立法法》的精神，发扬民主，认真听取各方意见，完成《监察法》制定工作”。
《监察法》草案已于6月底提交全国人大常委会初次审议，目前尚未向社会公开征求意见，但各界针对监察权配置及规范的探讨已颇为深入。
作为新中国刑事诉讼法学的开拓者和重要奠基者，陈光中提出，监察权是一项独立的国家权力，制定时应落实《宪法》中的人权保障原则，明确监察权运行应遵循比例原则、程序法治原则。陈光中建议，为保障被调查人的人权，《监察法》应设置适用留置措施的具体标准，允许被调查人在被留置后聘请律师。
制定好《监察法》是当务之急
国家监察体制改革意在建立中共统一领导下的国家反腐败机构。根据全国人大常委会通过的改革试点方案，各级人大产生监察委，行政监察机关、预防腐败局、检察院反贪污贿赂局等部门的相关职能整合至监察委，监察委有监督、调查、处置三项职权，可采取讯问、留置等12项措施。半年多以来，北京、山西、浙江三省份已先行试点，《监察法》拟制工作在同步进行，并有望于2018年3月提请全国人大会议审议通过。
陈光中分析，中国目前的监察体制改革具有四方面特点：新的监察权是独立的国家权力，改革后将形成人大统摄下的 “一府一委两院”的政治体制新格局，应明确规定监察委员会向人大作年度工作报告、向人大常委会作专项工作报告等；监察委员会以高位阶国家机构名义监察所有行使公权力的公职人员，对职务犯罪进行调查和处置，中国监察体制改革与治国理政现代化结合起来；监察权扩展到职务犯罪的调查和处置，终结了原有的反腐败机构分立的局面；监察委和纪委都实行以垂直领导为主的双重领导体制，以强化纪委和监察委抵御外部压力的能力。
改革前，纪委和行政监察部门合署办公，依据中共党规和《行政监察法》开展反腐败工作。陈光中表示，《行政监察法》广度、力度明显不足，这使得强力反腐实际上主要适用党规，不仅权力有所扩大，而且与《行政监察法》存在明显矛盾，势必要求修改《行政监察法》，拟定新的《监察法》。
“惩治腐败的同时应保障人权，立法过程中应贯彻《宪法》规定的人权保障原则，还要明确监察权运行应遵循比例原则、程序法治原则。”陈光中认为，监察体制改革当务之急是把《监察法》制定好，监察职权如何运行、监察权与司法权如何衔接等问题值得深入探讨。
监察职权如何运行
根据全国人大常委会通过的试点方案，监察委具有监督、调查和处置三大职权，可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置12项措施。《监察法》如何设计、规范这些权力？对此，陈光中提出三点建议：
首先，《监察法》应当在12项调查措施之外增加监察委技术调查的权力。使用技术调查措施是取得客观证据的必要措施，应当为其设定严格的适用条件和批准手续，决定以后由公安机关协助执行。
其次，留置是对于人身自由的严格限制，其强度接近于监禁，《监察法》应设置适用留置的具体标准。比如，规定留置一般只适用于比较严重的职务犯罪案件，在有比较确实、充分的证据证明犯罪事实存在的情形下，才可采取留置；被留置后的24小时之内，通知被调查人的家属，后者有权通过监察人员向被调查人提供生活用品和药物；留置期间，应当为被留置人在居住、饮食等方面提供正常的生活条件；留置期间讯问被调查人，严禁刑讯逼供和采用威胁、引诱、欺骗以及其他非法调查方法，讯问时原则上应当全程录音录像。
再次，允许被调查人在被留置后聘请律师，以确保他具备必要的防御能力。陈光中认为，这是程序公正和人权保障的基本要求。陈光中表示，律师介入总体而言“利大于弊”，可以保障被调查人的人权，防止调查过程中出现事实认定偏差乃至错误。
“若现阶段允许聘请律师有一定难度，可以参考中国在司法行政领域实行法律援助的做法，比照目前看守所值班律师制度，在留置室等监察委的办案场所派驻值班律师，为被调查人提供必要的法律咨询。”他说。
监察权与司法权如何衔接
从监察委员会试点情况来看，监察委员会独立行使的监察权，是与检察院的检察权、法院的审判权并行的权力。陈光中提出，在职务犯罪案件中，监察权为《监察法》所规范，检察权和审判权则为《刑事诉讼法》所规范，这就存在监察权和司法权如何相互衔接、协调统一的问题。
监察权与检察权如何衔接？陈光中表示，监察权和检察权的衔接主要体现在移送审查起诉上。检察院对公诉案件的起诉权是《宪法》赋予的职权，因而，监察委员会将涉嫌职务犯罪案件移送检察院后，检察院有权依法独立审查后决定是否提起公诉，这必然涉及到三个问题。
首先是证据移送问题。监察委员会同时承担执纪调查和犯罪调查，移送的言词证据范围以涉嫌犯罪、正式立案调查（一般采取留置措施）为界限，采取讯问（被调查人）、询问（证人）等调查措施所取得言词证据才可予以移送。这样能保障所移送言词证据能经得起审查起诉的检验。
其次是留置与逮捕的衔接问题。依据《宪法》和《刑事诉讼法》，检察院依法享有独立行使批准逮捕和决定逮捕的权力。
陈光中认为，根据《刑事诉讼法》，留置向逮捕转化有可能产生三类处理情形：对符合《刑事诉讼法》逮捕条件的，检察院依法独立决定逮捕；对有证据证明有犯罪事实，案件情节尚达不到逮捕条件的，检察院可以依法转为取保候审或者监视居住；对移送的证据材料达不到逮捕标准的，检察院可以决定不予逮捕，同时通知监察委员会，说明理由，退回补充调查。对于检察院不予逮捕的决定，监察委员会有权申请复议，如果意见不被接受，可以向上一级检察院提请复核。
还有决定起诉问题。检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定。有关不起诉决定，主要有三类情形：若被调查人没有犯罪事实，或者有《刑事诉讼法》第15条规定的情形之一，检察院应当作出不起诉决定；若检察院认为移送案件事实不清、证据不足的，可以退回监察委员会补充调查，若经过两次补充调查，仍认为事实不清、证据不足的，应当作出不起诉决定；若检察院认为犯罪情节轻微，依照《刑法》规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，检察院可以作出不起诉决定。决定不起诉，检察院应当将不起诉决定书送达监察委员会，监察委员会有权申请复议，如果意见不被接受，可以向上一级检察院提请复核。
监察权与审判权如何衔接？陈光中分析，在三种情况下，监察权和审判权存在直接或者间接的衔接关系。
第一种情况是证人出庭问题。在中国，证人出庭率很低，贪污贿赂类案件的证人出庭率更是“低中之低”。陈光中表示，监察体制改革后，法院和检察院要转变观念，排除阻碍，提升贪污贿赂类案件证人出庭率；同时，监察委员会对证人出庭也应尽一份职责，毕竟这类案件的证人证言一般由监察委员会最早调查取得。
第二种情况是非法证据排除规则的适用问题。陈光中表示，监察委员会调查职务犯罪案件同样适用非法证据排除规则，因为调查所得的证据最终要经过法庭质证才能作为定案依据，证据调查必然要向审判看齐。
陈光中提出，监察委员会移送的证据必须经得起非法证据排除规则的检验；在职务犯罪案件庭审中被告人翻供的情况下，庭审应当调查检察院在审查起诉阶段讯问时是否告知主体更换、相应的诉讼权利和继续认罪的法律后果；若未告知，法庭就应当直接排除监察委员会取得的被调查人的有罪供述；在审判阶段，检察院对职务犯罪调查证据收集的合法性负有举证责任，证明的方法包括出示监察委员会的讯问笔录、播放留置期间的录音录像，还可以提请法院通知监察委员会的调查人员出庭说明情况，调查人员出庭显然是在庭审实践中难以回避的问题。
第三种情况是留置的法律效果。陈光中提醒，若法院宣判被调查者有罪并判处徒刑，那么留置就存在刑期折抵的问题。留置对人身自由的限制强度相当于羁押，因而可以考虑参照《刑法》中羁押的规定加以折抵。
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