【北京大学政治学专刊】王浦劬 : 中国的协商治理与人权实现

【作者简介】北京大学政府管理学院教授，北京大学政治发展与政府管理研究所研究员

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【内容提要】

中国的协商治理在中国共产党领导下，广泛普遍真实运行于政治和社会层面，具有丰富的内容。就其政治属性而言，它是基于政治组织和公民的政治权利，以协商和对话的程序和形式达成共识或者协调分歧，以实现公共治理目标的特定政治机制。就其前提和基础而言，中国的协商治理具有政治、法律、治理主体及其相互关系、治理事务属性、治理主体权能和公民文化等多方面基础。中国协商治理具有多方面基本特性，这些特性体现着中国特色的民主治理，而它与人权实现的高度关联性，则从一个角度体现着中国特色的人权实现途径和机制。

从一般意义上讲，协商治理是指在国家和社会治理过程中，采用协商方式对于政治组织之间、政府与公民之间、公民与公民之间关系进行调适，达成国是商定、政策决定、事务解决、矛盾化解、权利保障和利益实现的活动和机制。
政治和公共事务管理以协商的方式进行，是人类政治生活和公共决策古老而新颖的方式。据考证西方最早的公共事务协商决策活动可以上溯到古希腊时期的雅典城邦民主活动。古希腊政治学的奠基人亚里士多德曾经指出，协商是公民公开辩论和商讨法律的过程。此后，中世纪的君主专制主义遮蔽了协商治理，及至近代，代议制民主的发育和发展，使得代议民主和票决民主成为民主政治和国家治理的主要形式，而协商治理逐步演化为代议民主和票决民主的补充形式。
20世纪90年代以来，西方竞争性政党政治和选举政治日益暴露其制度积弊：国家政治和公共政策受到统治阶级和利益集团左右，甚至进而诱发社会冲突，难以实现其制度设计的民主规范目标——达成民意和公共利益，为此，协商民主作为民主治理的一种特定形式，重新受到人们关注，协商民主内含的协商治理随之成为公共治理的新焦点，甚至被视为公共事务管理的新范式。
与西方协商治理发育和发展的历史不同，中国的协商民主和协商治理，始于民主革命时期，是中国共产党创造的具有中国特色的民主政治形式。在民主革命时期，中国共产党围绕民族救亡和人民解放，与不同的社会阶级、阶层、集团、派别和政党、团体进行政治协商，极大地巩固了抗日民族统一战线和人民革命根据地政权，为实现抗日战争和人民解放战争的胜利奠定了基础。
新中国成立前夕，中共中央1948年4月30日发布《纪念“五一”劳动节口号》号召：“全国劳动人民团结起来，联合全国知识分子、自由资产阶级、各民主党派、社会贤达和其他爱国分子，巩固与扩大反对帝国主义、反对封建主义、反对官僚资本主义的统一战线，为着打倒蒋介石建立新中国而共同奋斗”；“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府！”新中国成立后举行的中国人民政治协商会议第一次全体会议，成为新中国协商民主和协商治理发展的重要起点，《中国人民政治协商会议组织法》和《中国人民政治协商会议共同纲领》，则奠定了中国协商政治的法律和制度基础。由此，中国的政治协商，既是具有中国特色的社会主义民主方式，也是党和人民治理国家和社会的重要机制，还是中国特色的人权实现和保障途径。改革开放以来，以中国共产党领导的多党合作与政治协商制度为核心的协商治理得到进一步完善发展，邓小平提出了一整套有关多党合作和政治协商的理论和政策，江泽民对坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度提出了一系列新思想、新观点、新论断。八届全国人大一次会议把这项制度将长期存在和发展载入宪法。十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央进一步推进了政治协商和多党合作事业的发展。今天，协商治理已成为我国决策科学化民主化的重要体现。
在国家宏观政治层面不断得到完善发展的同时，我国的协商治理逐步从宏观层面扩展到基层社会，从政治层面逐步发展到社会层面，成为执政党与参政党及各界合作共治、政府与公民协同共治、公民与公民协商共治的政治形式，也成为我国公民在中国共产党的领导下，不断扩大有序政治参与，实现当家做主的重要途径。因此，协商治理已经成为我国政党、国家、社会、公民相互联系的政治纽带，成为中国国家和社会治理的重要方式。
就其治理实践来看，目前，我国的协商治理主要运行在如下层面：
1.政党之间的协商治理。其主要是作为执政党的中国共产党与作为参政党的民主党派、无党派人士等之间的协商治理，它集中体现着执政党与参政党围绕治国理政确立和运行的合作共治关系。在中国共产党领导与多党合作和政治协商制度下，执政党就国家的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题、国家重要领导人人选等，与各参政党协商，充分听取他们的意见。通过协商形成的意见，被吸收到执政党和国家决策和立法的过程，成为制定政策和法律以及作出重大决定的特定基础。执政党与各参政党的协商治理，主要采取民主协商会、小范围谈心会、座谈会、参政党中央向中共中央提出书面建议等形式。
2.人民政协作为平台的协商治理。人民政协是执政党、政府、司法系统与参政党和其他各界人士进行协商治理的重要平台，其主要采取政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题座谈会、各专门委员会会议等形式。其主要体现执政党、国家机关与参政党、执政党与社会各界之间的协商互动关系。政协委员具有政治与公共事务的提案权和监督权，“协商成果作为政协的决议和议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出，成为执政党和国家制定政策和法律的重要依据。此外，每年同时召开的人大会议和政协会议上，政协委员参与国家重大问题的讨论，充分发表意见。近年来，民主协商逐渐进入决策程序，使党和国家的重大决策建立在充分协商的基础上，从程序上推进了协商民主与票决民主的结合，达成了民主制度与民主机制的融合和对接”。①
3.政府与公民之间的协商治理。在这个层面，主要是各级人民政府与相关公民之间围绕公共事务、公共政策、公共问题或者社会矛盾进行的治理协商。它们主要围绕现实的公共利益和群众切身利益问题展开，协商的目的主要在于，通过协商实现利益表达、聚合和协调，进一步促进政府决策的科学化民主化，在体现公民要求和意志的同时，强化和优化公共政策的公正合理性和政府运行的优良绩效性。
政府与公民之间的协商治理，是我国协商政治的扩展，是改革开放和公共治理发展的成果，反映了我国政治发展过程中政府与公民关系趋于优化，体现了公民有序政治参与的扩大和深化。在实践中，这一层面的协商具有多样形式，比如民主恳谈、协商沟通、公开听证、多边对话、决策咨询、群众讨论、媒体评论、网络听政等。
4.在社会治理过程中，由政府或者基层社会自治组织搭建协商平台，创造条件，促成公民与公民进行协商，以解决其间矛盾和冲突。它通常发生和作用于利益相关的公民与公民之间，其内容多涉及社会自治范围内的特定公共事务、公共决策以及社会生活中的相关民事纠纷。因此，这一层面的治理协商，可谓自治性协商。它来自群众自治实践，往往因地、因事、因时而采取多种协商方式，诸如说事拉理、居民论坛、公民评议、社区议事、党群议事、互联网的官民对话等，不拘一格、广泛普遍、日常务实。②
就其协商治理的基本内容来看，目前，我国的协商治理主要涉及如下：
1.政治政务：作为执政党的中国共产党与民主党派之间的政治协商，中国共产党与各党派和社会各界通过人民政协进行的民主协商，通常涉及治国理政的战略确定、大政方针以及国家政治、经济、文化和社会生活中的重要问题等，同时，这类协商也涉及国家重要领导人的人选等重大问题。政治政务协商事关国家政治路线、方向和政策，具有强烈的政治性、宏观性和战略性。
2.政府事务：各级政府在公共权力运行过程中，以协商的方式与社会大众进行多方面互动，主动咨询和探讨公共问题，其内容涉及不同层级和范围的公共事务、公共利益、公共政策及其与公民私人利益的关系，治理协商内容主要体现为围绕着或者相关于公共事务的管理决策，因此，可谓事务性协商治理。
3.社会自治：公民自主治理，实现社会自治的协商。它是公民在村民自治和居民自治范围内，自主解决公共问题、公民权益和社会矛盾，实现有序发展的路径。其集中表现在社会自治的民主管理环节上，公民围绕共同体事务，实现自我管理、自我教育和自我服务，采取协商、沟通和协调达成共同体治理。除此之外，企事业单位内部的相关事务和劳动关系协调，也常常采取协商方式。因此，这个层面的协商治理，可以称之为自治性协商治理。
由此可见，我国的协商治理已经形成覆盖社会多个层面，具有国家政治与社会自治内容，运行于政党、国家、社会和公民之间的广泛普遍的治理体系。我国的国家和社会治理实践也表明，中国特色的协商治理研究已经取得巨大成效，成为国家和社会治理、公民政治参与和人权实现的重要途径。因此，以此为研究对象展开分析，可以由论析协商治理在中国运行和实施的政治属性和主要元素，揭示其与人权实现的关联性，进而认识协商治理和民主政治发展的中国特色。
一、协商治理的政治属性
协商治理的政治属性，可以从社会政治的基础结构即利益关系、政治权力与公民权利三个相互联系的结构要素层面进行分析和确定。
1.从社会利益基础来看，协商治理以公共利益作为协商的经常性议题，因此，其主旨在于社会公共利益的合法合理实现。协商治理的这一特点，使得它以公共利益的实现为社会基础，以公共事务决策和公共服务供给为运行领域。虽然协商治理常常涉及公共利益与个人利益的协调，但是，通常情况下，其涉及的公民私人利益往往不同程度上与公共利益相关。如同有学者指出的那样，协商治理“是一种治理形式，其中，平等、自由的公民在公共协商过程中，提出各种相关理由，说服他人，或者转换自身的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上利用公开审议过程的理性指导协商”。③协商治理的公共利益基础，使得它具有社会公益政治的特性。
2.从政治权力运行来看，协商治理是一种特定的民主治理形式和程序。协商治理在政治权力运行的程序设置层面具有多重复杂含义，需要进行不同含义的剥离和结合交叉性析淀：
首先，协商治理具有政治权力归宿和主导的给定性前提。在中国的协商政治和协商治理中，一切权力属于人民，中国共产党代表人民领导国家和主导政治，是明确而不可移易的既定性前提。尽管在人民政协的职能规定中，包含协商国家重要领导人选的内容，但是，这一内容通常是对于特定职位的任职人选的协商，并非权力归属的协商。由此可见，协商治理通常并不涉及政权的归属，只是涉及治权的运行。
其次，协商治理是协商民主的特定形式。2006年2月发布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”由此可见，协商民主是我国人民民主的基本形式之一，它覆盖着广泛的范围，涉及立法、行政和司法全过程，在这其中，协商治理实则是协商民主的治理体现。
在中国社会公共政治形态下，公共治理成为政治权力的主要职能。“所谓公共治理，就其构成而言，是由开放的公共管理元素与广泛的公民参与整合而成——‘公共治理=开放的公共管理+广泛的公众参与’，二者缺一不可。”④
作为协商民主的治理体现，协商治理在民主管理、民主决策、民主监督等环节上体现着民主程序，因此，协商治理是协商民主的治理形式。从民主政治的程序设置来看，在民主政治过程的逻辑链条上，协商治理不是以民主选举而是以民主管理作为民主政治的逻辑起点，它首先“关注管理过程：不同利益群体参与管理过程，充分表达各自利益，在讨论协商的基础上产生公共政策或为公共决策提供依据”⑤。据此可知，协商治理实际是从决策、管理环节切入政治过程的民主程序设置。
再次，协商治理是民主治理的协商体现。在政治管理、政治决策和政治监督等方面，协商民主与民主治理的复合，其程序性交叉选择的逻辑必然，即协商治理，因此，协商治理是特定的民主治理方式，是以协商来实现民主、运行治理的程序和机制。从我国的实践来看，协商治理“在很大程度上超越了民主政治在多元社会运行所面临的多元竞争格局，强调以协商、合作替代竞争、冲突”⑥。与此同时，协商治理的协商属性，还在于治权实施公共决策和治理，并非以传统的权威性方式，而是以协商沟通、达成共识的机制运行的。
3.从协商治理的公民权利类属来看，其涉及和启动的常常是公民的政治权利，包含公民的自由权、平等权和民主权。不过，作为特定的治理程序和机制，协商治理实际是公民有序参与治理的途径，尤其强调民主的本质在于公民有序参与和理性协商，因此，协商治理直接涉及的通常是公民的政治参与权。当然，作为人民民主体现的公民有序政治参与，其中自然包含着公民其他政治权项。
由此可见，“协商治理是公共事务管理的公共治理走向与公共协商取向共同作用的结果”。⑦因此，协商治理的政治属性在于，基于政治组织和公民的政治权利，以协商和对话的程序和形式达成共识或者协调分歧，以实现公共治理目标的特定政治机制。
二、协商治理的前提基础
协商治理是国家和社会治理的特定方式和机制，其确立和运行，具有特定的前提和基础。这些前提和基础，既是协商治理得以有效实施的先决条件，也是其实际运行的基本规范。
就我国的协商治理来看，这些前提和基础主要包括：
1.协商治理的政治前提和基础。我国政治协商与协商治理的政治前提和基础，在中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、中国的基层民主制度等国家基本政治制度中，具有明确规定。
在国家和政党政治方面，中国共产党的领导是政治协商的政治基础和前提，坚持中国共产党的领导是多党合作的首要前提和根本保证。同时，坚持四项基本原则，坚持政治协商的原则。“政治协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分，是实行科学民主决策的重要环节，是中国共产党提高执政能力的重要途径。把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则”。⑧
我国基层民主制度同样建基于和贯彻着宏观协商治理的政治基础和原则。与此同时，由于基层民主以村民自治、居民自治以及企事业单位职工代表大会为主要形式，是人民群众直接行使民主权利、依法进行自我管理、自我服务和自我发展的场域，因此，在基层自治层面，协商治理具有社会协商的特性，其政治基础首先是中国共产党的领导，同时还包含政府权力机关如乡镇政府和市、市辖区的人民政府或者它的派出机关的指导、支持和帮助。
2.协商治理的法律依据和基础。作为国家的根本大法，《中华人民共和国宪法》规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”。“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”⑨同时，《宪法》对于我国的政治协商和协商治理具有明确的法律规定，“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用”。⑩此外，《宪法》关于公民权利的规定，关于国有企业和集体经济的民主管理的规定，都构成了协商治理的宪法依据。而1982年12月通过，分别于1994年、2000年和2004年修订通过的《中国人民政治协商会议章程》，则是中国协商政治和协商治理的基本法律文件。在基层民主和协商治理方面，其主要法律基础则是《村民委员会自治法》和《城市居民委员会自治法》。
3.协商治理的主体及其相互关系基础。协商治理是在参与这一过程的多个主体之间进行的，“公共治理意味着国家不能再去垄断公域之治规则的创制和实施，不能再去关门立法和单向度实施规则，多元利益主体要求在公域之治中享有更多的知情权、参与权、表达权和监督权”(11)，因此，协商治理的多个主体及其相互关系，构成了协商治理的重要前提和基础。从我国协商治理的制度和实践来看，协商治理主体具有三个方面基本特征：首先，中国共产党是政治协商和协商治理的领导力量和中心，各级政府或者派出机构是公共事务性协商治理的指导主体；其次，协商治理的前提是多个主体的积极参与；最后，协商治理的主题通常是公共利益、公共事务或者公共政策，因此，协商治理的主体应该是担当公共责任的主体。
与此同时，协商治理的参与主体之间的关系是协商治理得以实施的重要前提。作为民主治理的重要机制，协商治理是建立在执政党与参政党、国家与社会、政府与公民之间的合作共治基础上的，它贯彻着民主与治理之间的有机结合而不是相互对抗的原则要求。协商治理的这一特质，在参与治理的不同主体的相互关系上不仅相异于竞争性民主，而且区别于权威性治理。
4.协商治理的事务属性基础。无论在国家政务层面，还是在公共事务层面，就协商治理的事务属性来看，协商治理的基础在于：以协商实现治理的事务具有可治理性。所谓“可治理性”，通常集中体现在，相关公共事务解决、公共政策制定处于公共治理主体权能阈值区间，或者围绕公共利益的矛盾关系呈现同一性大于矛盾性，合作性大于冲突性状况；在价值取向上，“可治理性”赋予公共利益以优先性，有效地代表和实现公共利益是治理的首要目标。
所谓“可协商性”则集中体现在，治理涉及的公共事务、公共政策和相关矛盾问题，具有通过协商加以协调和解决的可能性。这就要求，一方面，相关公共事务、公共政策具有通过协商加以协调或者达成共识的可能性，另一方面，协商治理的参与各方具有以协商方式解决问题的出发点；协商各方具有共同或者相似的所涉思想基础和价值取向，“思想上同心同德、目标上同心同向、行动上同心同行”(12)；协商各方具有平等自主的协商权利与义务。
5.协商治理的主体权能基础。在我国，协商治理的参与主体分为政治组织和公民个人两种类型。从政党之间的协商政治和人民政协的协商治理来看，作为执政党的中国共产党具有领导和主导协商治理的权利资格，同时，也面临进一步加强协商治理能力的任务；而作为参政党的民主党派，在具备参政议政权利资格前提下，也面临着强化自身建设，提高参政议政能力的任务。因此，执政党建设与参政党建设的相互促进，成为强化我国协商政治基础的重要途径。从政府与公民和社会自治层面的协商治理来看，政府相关领导和工作人员协商治理的权能对于协商治理的实施和目标达成具有重要意义，同时，公民的协商治理权能，实则是这些层面的协商治理顺利实施的关键基础。在这其中，参与协商治理的公民资格和身份的明确性(13)、参与者的代表性、参与公民的时间条件(14)、公民的权利保障、平等参与权(15)、公民参与能力和积极性，(16)都构成了协商治理运行和目标达成的基础条件。
6.理性精神为核心的公民文化基础。作为特定治理形式和机制，协商治理需要政治、法律和物质条件等基础，更需要社会资本和公民文化的支撑。我国协商治理的实践经验表明，社会矛盾的解决，不同利益的整合，多样意见的协调和公共共识的达成，尤其需要以社会信任为核心的社会资本作为心理纽带，需要公民经常性交流、交往和沟通的社会网络，由此强化和提高政府的公信力和公民的信任度。另一方面，协商需要理性而非情绪性的意见表达和沟通，治理需要公民理性文化和政府理性行为。社会资本和理性精神，由此成为协商治理的公民文化基础。从我国的协商治理实践来看，这方面亟待进一步强化和培育。
三、协商治理的基本特点
从总体上看，我国的协商治理产生于协商政治与协商民主，是国家与社会、政府与公民、公民与公民在公共治理、公共决策环节上实现有机结合的政治机制。从宏观运行和基层实施来看，作为治理民主与协商民主交叉形成的协商治理，已经逐步形成了中国社会主义民主治理特色：
1.协商治理是我国政治生活准则与协商政治包容性的有机结合。协商治理以中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的准则为政治准则。这一政治准则是，“坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，坚持中国共产党的领导，坚持社会主义初级阶段的基本路线、基本纲领和基本经验，坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的基本方针，保持宽松稳定、团结和谐的政治环境。中国共产党和各民主党派都必须以宪法为根本活动准则，负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。(17)这一准则首先贯彻在政党之间的协商、人民政协的协商治理过程中，其精神也贯穿在政府与公民、社会自治和社会协商的过程中。与此同时，我国的协商治理具有巨大的包容性，能够最大限度地包容热爱祖国、参与国家建设和公共治理的组织、团体和公民。
2.协商治理取向于发展与稳定的有机结合。中国共产党领导的政党协商和人民政协规定，“发展是中国共产党执政兴国的第一要务，也是各民主党派参政议政的第一要务”。(18)而在政府与公民、社会自治的协商治理中，实现公共利益、促进科学发展，是维护社会稳定、解决矛盾和纠纷的根本途径。通过协商谋发展，经由治理维稳定，以协商治理达成发展与稳定的良性互动和交叉促进，既是其承载的双重取向，也是其独具的辩证逻辑。
3.协商治理致力于公益实现与不同利益关系协调的有机结合。作为公益政治实现机制，协商治理通过公民意见表达和协商的过程清晰来确定公共利益及其实现途径。与此同时，公共治理过程涉及公共利益与公民个人利益之间的关系，协商治理则是协商这些不同利益关系的机制。从我国协商治理的实践来看，协商治理不容许任何人为了个人或者少数人的利益和自由而妨害大多数人的利益，妨害国家和社会的公共利益，积极“主张国家利益和私人利益的交融互惠，私人利益在公共利益的导向下增进国家和社会的利益，国家和社会的公共利益为个人利益的最终实现提供公共的保障，以利益的共生共长推动整个社会的物质繁荣”。(19)协商治理正是以这种不同利益的协调，达成和谐治理的目标。
4.协商治理是人民民主与有效治理的有机结合。协商治理脱胎于协商民主，是民主政治以治理环节作为切入点的实现形式，正因为如此，协商治理把民主要素和价值导入公共决策和公共治理过程，使之具有鲜明的民主特质。协商治理的人民民主特性，首先体现为协商治理追求公平正义。通过公民意见表达和协调，积极弱化或减少金钱和权力对政治决策的影响。同时，协商治理的人民民主性，体现为治理和决策过程中民主的普遍、广泛和真实性，体现为公共治理的利益相关者权利的平等自主、权利义务责任的对称和对等性。另一方面，“政治有效性是中国政治建设和发展的中轴原理”(20)，对于公共治理来说，有效性具有基准性价值，协商治理的民主性实是为了达成治理的优效性，消除认知、利益、认同差异和矛盾，清除公共决策和治理的障碍，提高治理实施的可行性。此外，协商治理强化参与者的能力和理性，借此建立和完善效率与公正结合的机制。
5.协商治理是多种意见表达与治理共识达成的有机结合。从治理的运行过程来看，协商首先是多种意见和看法表达的过程。参政党和各界人士参与党际协商和各界协商，表达对于治理国家和社会的多方面建议，这种意见表达具有多样性、真实性和广泛性。在基层，协商治理过程则是利益相关者的意见和主张的直接表达过程。另一方面，协商治理的意见表达，对各种不同偏好、利益、意见和认识的尊重和吸纳，是为了达成意见聚合，以便在国家大政方针或者基层公共事务方面形成共识，建构公共治理和公共决策的基础，或者为公共决策提供依据，如同有些学者指出的那样，“协商民主，尤其在强调对共同利益的承诺、促进政治话语的相互理解、辨别所有的政治意愿，以及识别重视所有人的需要与利益的有约束力的公共政策上是一种具有重大潜能的民主治理形式，它能成功回应文化间对话与多元文化社会理解的一些核心问题”。(21)
6.协商治理是硬法之治与软法之治的有机结合。在社会运行和治理规则中，具有刚性的法律规则、次级刚性而具有权威性的政治制度规则、相对弹性的道德规范规则。在刚性与弹性之间，存在利益相关者达成共识和合约形式的软法规则。公共治理的兴起，使得以单一的刚性的权威强制为特征的法律治理，逐步转向混合法治理。在我国的协商治理中，这种变具有多方面体现：协商治理遵循国家法律的同时，也依靠软法，即“不能运用国家强制力保证实施的法规范(内涵)，它们部分由国家法规范与全部社会法规范共同构成(外延)”。(22)协商治理之所以具有硬法与软法有机结合的特点，主要因为协商治理更多地采用柔性权力和协商对话方式实施国家和社会的治理，“在不同利益主体之间构建一种基于公平竞争的互动合作格局；不同主体之间的权益分配，应当主要依靠协商机制和论证-商谈，基于‘说服’产生共识或者合意，以保证公共决策具有高度的可接受性”。(23)在此前提下，协商治理逐步形成了“一元多样混合法模式”。(24)
7.协商治理是精英参与和大众参与的有机结合。我国的协商政治，主要由中国共产党、民主党派、各界代表参与，这个层面上的协商治理，具有精英参与的基本特点。随着我国人民民主和基层民主的发展，公共治理的兴起，协商治理、尤其是政府与公民之间的对话和协商，基层自治的协商治理更多地具有大众参与的特点。综合来看，我国的协商治理已经形成协商政治总体背景下的精英参与和大众参与、政治协商与社会协商有机结合的格局。
8.协商治理是多方参与共治与较低成本治理的有机结合。我国民主治理的普遍性和广泛性，使得公共治理成为党和政府主导下的多主体有序参与活动，多主体共治由此成为公共治理的基本特色。同时，由于协商治理可以利用既有政治资源，协商启动改革的门槛较低，协商要求的改革阻力和政治风险较低，协商主张调整的利益幅度较小，协商实际操作较易，实施有序等，所以，协商治理具有“降低党的治理成本，降低国家治理成本，以及降低社会治理的成本”的特点。(25)
9.协商治理是间接民主与直接民主的有机结合。协商治理也是民主的实现形式，从我国协商治理的实践来看，其中既包含着间接民主，也发展形成了直接民主。党际政治协商和人民政协实际上是人民根本利益和多方面利益要求的代表性协商，因此，具有间接民主的特性。而近年来产生和发展的政府与民意代表、专家学者之间的协商治理，由于其参与公民资格的选择性和代表性，所以，实际上也不同程度地带有间接民主的属性。与此同时，近年来不断发展的基层协商治理，则具有直接民主的典型特征，比如围绕既定层级的公共政策、公共预算、公共事务进行的民主恳谈会，就具有利益相关者直接参与，表达自己的主张和意志，从而具有直接民主的特性。为此，我国协商治理呈现间接民主与直接民主有机结合的特点。
10.协商治理是合法性与合理性的有机结合。协商治理的民主参与、民意表达和民主协商特性，使得公共治理具有广泛的民意基础和政治正当性，协商治理的公开透明性和各方信息对称性，体现了治理的民主政治合法性。同时，协商可以提高公共决策的质量，进而提升公共决策的合法性程度。
在强化公共决策合法性的同时，协商治理具有合理性的面向，“政治协商追求的绝不是公民个人偏好的简单叠加，而是理性寻求各政党、各人民团体、各社会界别的政治共识”。(26)因此，通过协商，实现符合公共理性的治理，是协商治理的目标所在。正因为如此，协商治理有机协调和结合着公共治理的合法性和合理性。
四、协商治理与人权实现
人权是人依其自然属性和社会本质所享有和应当享有的权利，其主要内容包含人身人格权利、政治权利和经济社会文化权利。从我国的协商治理实践来看，其主要涉及的是公民或政治组织的政治权利的实现和保障问题。在这其中，由于协商治理基于公共利益，实现公共目标，因此，政治组织或者公民实际是以自然或者法人个体的权利来主张公共事务的，这种权利实现具有公民政治权利实现的典型属性。(27)协商治理的运行过程、协商议题和实现目标具有强烈的公共性，因此，协商治理与人权实现之间，集中体现在公共治理意义上的关联性。
1.协商治理与人权实现的关联性
(1)协商治理与人权实现具有本质的一致性
首先，协商治理的前提是对于人权的尊重和维护。公民权利的平等自主独立、权利义务对称，是协商治理得以进行的权利基础和政治条件。从前述协商治理的政治属性、前提基础的分析可见，公民政治权利是协商治理有效运行的法律和政治基础。
其次，协商治理的目标是达成社会的良政善治。按照科学发展观的战略，发展以人为本，治国理政、促进发展的根本目的是为了人民。因此，协商治理的根本宗旨是人民权利的实现、保障和发展，是人的全面发展和科学发展。在权利意义上，这种良政善治就是实现、保障和发展人权。
由此可见，协商治理与人权实现具有政治本质意义上的一致性。据此可知，如果不是出于以人为本，达成人权的实现和保障，治理就会发生导向和价值偏差。实际上，今天中国公共权力机构维护稳定的根本宗旨和目的是为了维护和实现人民的正当权利，而协商治理的“协商”性，恰是公民有序参与治理，达成人权维护、实现、保障和发展的特定机制。
最后，协商治理促进民主法治的发展，使得人民民主权利遵循国家法和社会法、硬法和软法的规则得以实现。协商治理在民主与治理之间建构了相互结合而不是相互排斥的关系，由此形成的治理民主，相对竞争性民主具有独特优势和长处，成为社会主义民主政治的形式和选择路径之一。借此，可以更好地实现国家的民主法治和长治久安，循此，可以进一步实现和保障公民民主权利。
(2)协商治理与人权具有政治功能的交互性
协商治理与人权实现具有功能的相互促进性。协商治理的主要功能，在于它能够支持、促成并增强民主治理。在民主治理的目标意义上，协商治理的民意表达、政治参与、沟通讨论、达成共识等治理功能，恰恰也是公民人权在民主治理中指向和实现的政治功能。为此，在民主治理中，公民人权发挥着协商治理的功能，而协商治理达成公民人权的目标。因此，协商治理与人权实现在协商治理平台上具有双向积极互动的交叉促进功能。(28)
协商治理与人权实现具有功能的交互补充性。协商治理的功能，在治理的内容、环节、程序、规则和共识达成等方面，为相关人权的实现和保障提供达成程序正义和实体正义的政治途径，为人权功能的发挥和创设提供了新颖途径；协商治理以民主协商的方式和机制，约束和监督公共权力，抑制强势利益群体对于公共政策的扭曲，为人权的实现和保障提供了相对公正的条件；而协商治理积极培育和训练公民的民主精神和参与能力，则培育和强化了人权实现和保障的主体基础。而人权的实现和保障，实为协商治理的有效运行和实施提供了政治和功能基础。
由此，协商治理与人权实现具有功能的交互印证和确证性。人权实现和保障的状况和程度，是协商治理公正和效能的镜像，而协商治理的公正和效能状况和程度，则是人权实现和保障状况的标尺。
(3)协商治理与人权实现具有特定权项关联性
我国协商治理的实践表明，协商治理是人权与协商治理结合构成的体系和机制。在这其中，协商治理与人权具有特定权项的关联性。
协商治理与人权在公共治理意义上的关联性，使得其间关联性主要集中在相关政治组织、人民团体和公民的公权利、尤其是政治权利方面。此外，协商治理在事涉公民社会、经济、文化和其他权利时，也会与这些权利发生关联。
从我国协商治理的实践来看，第一，涉及的是公民参与协商的资格权利，包括“谁可以成为协商过程的参与者？谁是被排斥的，在怎样的情况下？潜在的协商的公民必须包含什么样的条件才能符合要求？”(29)第二，协商治理涉及的公民权利是知情权。公开透明各方对称的信息，是协商治理过程中人权实现的必要条件，知政是参政的前提，参政是知政的实践，因此，协商治理涉及真实全面的公民知情权，而尊重和实现公民知情权，也就是奠定协商治理的信息基础。第三，参与权，包括各层次、各领域公民有序政治参与权，决策程序、参政议政、政策执行、担任公职、农村、城市自治和企事业单位公民的参与权，尤其是民主管理、民主决策和民主监督的参与权。第四，表达权。协商治理的重要运行方式，是参与者对于公共事务、公共政策及其相关利益关系的不同意见、主张和要求的表达，而充分的表达是实现充分讨论和有效协商的权利基础。第五，决策权。作为公共决策的协商形式，协商治理与参与者的决策权具有高度关联性。当然，需要指出的是，协商治理中的决策权通常是参与决策和监督决策权，并非法定决策权。在我国的多层面政治协商和基层协商治理中，决策权的性质和功能都是如此。第六，监督权。协商治理不仅涉及公共决策和民主管理，而且涉及民主监督，因此，政治组织、人民团体和公民依法监督的权利，是协商治理关联的重要权项。第七，协商治理的目标是通过公民积极参与，实现公共利益。但是，在公共管理或公共政策侵犯公民私人权益时，协商治理常常涉及公共利益与公民私人利益的关系，因此，公民的法定救济主张权和诉愿权，也会成为协商治理关联的权项。
(4)协商治理与人权具有价值规范的融通性
协商治理与人权实现在内含精神和价值目标上具有融通性，其主要体现在：
第一，协商治理优效性与人权实效性的通约。协商治理的优效性实则是民主治理的有效性，民主治理的有效性实则为相关人权实现的实效性，这种正相关的递进逻辑性显示，协商治理与人权实现之间具有交叉互动和通约的价值精神。
第二，协商治理平等性与人权要求平等性的一致。在中国共产党领导下，作为社会政治组织和公民政治权利实现的协商治理，参与各方在进行协商讨论时，权利、机会具有平等性，这种平等性本质上是协商治理相关者的权利平等性在共同治理过程中的体现。这种平等，包含权利平等、法律平等、机会平等、资格平等等等。显然，在此，人权平等性与协商治理参与主体平等性的规范性要求，具有高度的一致性。
第三，协商治理自主性与人权自主独立性的贯通。在法定政治前提和基础上，协商治理的过程具有相对独立性，不受不正当甚至非法力量的干扰甚至左右。协商治理的这种相对独立性，与人权实现和保障的自主独立的内在要求和精神具有规范价值的贯通性。
第四，协商治理包容性与人权实现合意性的切合。协商治理是民主实现的特定形式，具有包容和合理妥协的民主精神，容许多样性基础上的统一、把握包容性基础上的合作和坚持原则性基础上的妥协。协商治理的柔性包容为人权及权利合约合意性容留了公共生活空间。另一方面，在公共生活中，公民之间通过公共治理协商形成的权利合约的合意性是人权实现的价值要求，而协商治理中包含的包容和妥协，恰是协商过程中达成这种合意性的价值基础。由此可见，协商治理的包容性与公民权利实现的合意性不仅具有价值切合性，而且具有互为因果的意蕴。
第五，协商治理合理性与人权主张公正性的共通。协商治理通过多方意见、要求和主张的表达和协商，积极构建公共理性，形成公共治理的合理性。而这种合理性，与人权的公平正义规定性、人权实现的实体正义性，无疑具有内在的共通性。“协商民主追求公正，关注公共利益。参与者在协商与对话的过程中，通过各种心理机制而公开赞成一种观点可能重塑个人愿望，增强人们对共同体和决策的参与感，并努力寻求公正的价值追求。”(30)
第六，协商治理公共性与人权公共精神的契合。协商治理奉行公共性，以公共利益为最大取向，因此，协商治理是实现公共利益最大化的过程和活动，在这一过程中，具有直接关联性的人权常常是特定组织或者公民的政治权利，由权利主体的个体来主张公共利益是政治权利的特性，因此，协商治理奉行的公共性，与相关人权遵奉的公法精神具有深层的契合性。
我国协商治理与人权实现的关联性表明，协商治理既是党领导人民有效治理国家和社会的机制，也是我国人权实现和保障的重要途径。我国公民的人权，尤其是政治权利的实现和保障，不仅通过选举政治达成，而且通过治理政治达成；不仅通过刚性的权威性法治达成，而且通过柔性的协商性治理达成；不仅通过党际和国家的协商政治达成，而且通过广泛普遍的协商治政达成；不仅通过政治协商达成，而且通过社会协商达成。为此，以广泛普遍真实有效的协商治理实现和保障公民权利、尤其是公民政治权利，构成了中国社会主义民主和国家治理的重要特色。
2.协商治理实现人权的基本机制
协商治理作为以协商民主方式治理国家和社会的途径，内含着民主治理要求的人权实现和保障机制，这些机制，既是协商治理得以实现的有机程序和联系，又是人权在协商治理中由以实现和保障的凭借和途径。
(1)程序正义与实体正义、权利形式与权利内容结合的途径和机制。选举民主的最大特点，是对于公共职位任职者的票决性选择，由此以民主政治选举程序实现公民的民主权利。但是，对于权利的实现来说，选择政治代理人或者公共职位的任职者，仅仅实现了形式权利，达成了选举意义上的程序正义，实现的只是公民选举权利。协商治理以公共治理过程作为公民人权、尤其是政治权利的切入点，使得协商治理运行的民主与公民的公共利益、私人利益和社会生活密切直接相关，与公民的多方面权利和权利直接相关，从而构建了程序正义与实体正义、权利形式与权利内容结合的机制。
(2)公共权力与公民权利实现的对接和合作机制。协商治理是中国共产党领导和支持人民当家做主的政治机制，是党和政府领导和密切联系参政党、人民团体、社会各界和人民群众的运行机制，同时，也是公共权力与公民权利的联系链接和协调合作机制，这一机制以公共治理为核心，使得公民人权通过公共权力的治理协商得到保障，使得公共权力的协商治理通过公民人权的保障而得到实现。对此，有学者指出，西方的人权理论以权利为核心来建构，“造成了人权与公权、人权与主权的紧张与对立，不利于人权的真正实现。在当前提倡公共治理和良法善治的时代背景下，实现人权与公权的互动平衡尤为重要。我们如果以人权与公权互动为核心，来重构人权理论，便可以减少治理成本，消弭隔阂分歧，实现人权保障和社会利益的最大化”。(31)
(3)公民人权实现的保障机制。协商治理的公开性、公平性、公正性、参与性和监督性，构成了人权实现的保障机制。协商治理使得政治过程公开化，使得利益相关者可以通过公开协商来监督政治，由此构成了公民对于公共权力的民主监督权利的实现机制；协商治理使得政策的合理性和合法性受到考验，从而成为公民人权保障的政策检验、实施及其调整机制；同时，协商治理使得利益相关者通过直接协商主张权利救济和补偿，从而成为为公民提供协商实现诉愿权的保障机制。
(4)公民人权实现的素养和能力养成机制。协商治理内含着公民文化发育养成和公民能力锻炼发展机制。协商治理使得利益相关者的公信力受到考验，从而成为人权保障的社会资本积累和发展机制。协商治理同时也是现代公民的培养机制，它能够培养健康的民主政治和社会治理所必需的公民美德，能够形成集体责任感，能够促进不同文化间的沟通与理解，建立社会信任。正是在对于公民精神和文化的培养中，协商治理“逐步培养公民的民主与法制观念，提高责任感以及理智的政治判定能力，培养公民政治参与的技巧和能力，学会相互妥协和宽容，实现公民权利与义务的协调发展”。(32)
(5)公民人权实现的动力机制。协商治理贯彻实施的平等、自主、表达、协商和参与原则和运行方式，激发社会政治组织和公民积极实现政治权利，从而形成了其权利实现和维护的动力机制。另一方面，协商治理在使公共利益得到实现的同时，使得相关者和参与者的利益与公共利益的利益关系不断得到合理和合法的协调，并且在实践中发展成熟，由此也激发公民更多地关心公共利益，关心协商治理对于公共利益与相关个人利益之间关系的合理合法调适，由此演化成为公民权利得以实现的的动力机制。
(6)权利冲突的化解机制。在人权实践中，不同主体的权利主张、不同权利的主张内容、不同利益和认识基础上的权利主张实现方式要求等等，可能发生相互冲突，从而削弱权利实现的效度和程度。在竞争性权利实现机制中，多种主体、多种权项和权利的多方面内容发生冲突的可能性更高。协商治理以权利柔性实现机制和软法机制，使得权利主体、权项、内容和实现方式之间的差异性通过表达、讨论、交流和理解予以化解，从而建构了弱化和化解权利冲突的机制。

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【原文出处】《北京大学学报：哲学社会科学版》2012年6期第16～27页

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注释：
①郑言：《积极推进中国特色协商民主建设》，《光明日报》2011年5月30日。
②参见陈剩勇、何包钢主编：《协商民主的发展》，北京：中国社会科学出版社2006年版，第89—90、97—100页。
③陈家刚：《协商民主引论》，《马克思主义与现实》2004年第3期。
④罗豪才、宋功德：《软法亦法——公共治理呼唤软法之治》，北京：法律出版社2009年版，第37页。
⑤燕继荣：《协商民主的价值和意义》，《科学社会主义》2006年第6期。
⑥林尚立：《协商政治：对中国民主政治发展的一种思考》，载陈剩勇、何包钢主编：《协商民主的发展》，北京：中国社会科学出版社2006年版，第75页。
⑦张敏：《协商治理：一个成长中的新公共治理范式》，《北京大学2012政治学行政学博士论坛论文集》，第77页。
⑧《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，2005年2月18日，中国共产党新闻网：http://cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/102565/182142/10993406.html。
⑨《中华人民共和国宪法》第一章第二条。
⑩《中华人民共和国宪法》(序言)。
(11)罗豪才、宋功德：《行政法的治理逻辑》，《中国法学》2011年第2期。
(12)《胡锦涛在党外人士迎春座谈会上讲话》，《人民日报》2011年1月31日。
(13)郎友兴：《商议式民主与中国的地方经验：浙江省温岭市的“民主恳谈会”》，《浙江社会科学》2005年第1期。
(14)郎友兴：《商议式民主与中国的地方经验：浙江省温岭市的“民主恳谈会”》，《浙江社会科学》2005年第1期。
(15)陈家刚：《协商民主引论》，《马克思主义研究》2004年第3期。
(16)杰弗里·斯多克：《协商民主和公民权利》，载陈剩勇、何包钢主编：《协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》，北京：中国社会科学出版社2006年版，第54页。
(17)《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，2005年2月18日，中国共产党新闻网：http://cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/102565/182142/10993406.html。
(18)《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，2005年2月18日，中国共产党新闻网：http://cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/102565/182142/10993406.html。
(19)虞崇胜、王洪树：《政治协商：协商民主在中国的理论创新与实践探索》，《中国人民政协理论研究会会刊》2007年第2期。
(20)林尚立：《有效政治与大国成长——对中国政治发展三十年的反思》，《公共行政评论》2008年第1期。
(21)张敏：《协商治理：一个成长中的新公共治理范式》，《北京大学2012政治学行政学博士论坛论文集》，第76页。
(22)罗豪才、宋功德：《软法之治——公共治理呼唤软法之治》，第8—9页。
(23)罗豪才、宋功德：《软法之治——公共治理呼唤软法之治》，第38页。
(24)罗豪才：《坚持走中国特色行政法治建设之路》，《中国社会科学报》2009年7月1日。
(25)经济合作与发展组织著，中国科学院—清华大学国情研究中心译：《世界经济中的中国：中国治理》，北京：清华大学出版社2007年版，第5页。
(26)黄卫平、郑超：《人民政协发展中国特色协商民主的优势》，《协商民主与和谐社会——2011北京论坛论文摘要集》，第212页。
(27)王浦劬等著：《政治学基础》，北京：北京大学出版社2006年版，第96页。
(28)国务院新闻办公室发布的《2009中国人权事业的进展》白皮书在显示我国通过协商机制实现人权状况时指出，“人民政协通过提案、委员视察、专题协商、专题调研、反映社情民意等方式，开展议政建言活动，履行政治协商、民主监督、参政议政职能。2009年，全国政协共提出提案5820件，经审查立案5218件，编报社情民意信息267期，反映民生方面的意见和建议1435条，提交关于中小企业发展、民族地区经济社会发展等方面的视察报告和考察报告12份，并与有关部委就视察成果的采纳和落实情况进行交流，在反馈环节上探索建立健全制度”。此外，全国政协还就协商治理的若干议题进行了参政议政，提出积极建言。新华网2010年9月26日，网址：http://news.xinhuanet.com/ziliao/2010-09/26/c_12606837_7.htm。
(29)杰弗里·斯多克：《协商民主和公民权利》，载陈剩勇、何包钢主编：《协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》，第46页。
(30)陈家刚：《协商民主与当代中国的政治发展》，《北京联合大学学报》(人文社会科学版)2008年第2期。
(31)熊万鹏：《以软法之治促人权保障——在“软法与人权保障”学术研讨会上的发言提纲》2012年6月30日。
(32)高建、佟德志：《协商民主》，天津：天津人民出版社2011年版，第111页。