【上海交大政治学专刊】林冈：以“一国两制”的台湾模式规范两岸在统一前的政治关系
林冈，上海交通大学国际与公共事务学院特聘教授、博士生导师，台湾研究中心主任，校学术委员会委员，两岸关系和平发展协同创新中心专家委员，主要研究方向为政治学理论、中外政治制度和台湾问题。
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中共十八大报告指出，“和平统一最符合包括台湾同胞在内的中华民族的根本利益。实现和平统一首先要确保两岸关系和平发展。必须坚持‘和平统一、一国两制’方针，坚持发展两岸关系、推进祖国和平统一进程的八项主张，全面贯彻两岸关系和平发展重要思想，巩固和深化两岸关系和平发展的政治、经济、文化、社会基础，为和平统一创造更充分的条件。”[1](PP43-45)这段话揭示了“一国两制”的和平统一构想与两岸关系和平发展思想的内在关系，隐含着以“一国两制”的台湾模式规范两岸在统一前的政治关系的政治逻辑。
一、研究缘起
自从中华人民共和国政府提出“一国两制”、和平统一的战略方针以来，国内外学者对“一国两制”的构想进行了广泛研究，产生了大量的学术专著、论文和研究报告，其内容涵盖“一国两制”的基本理论、港澳地区的“一国两制”实践以及对“一国两制”台湾模式的探索。王邦佐、王沪宁从主权理论和国家结构理论的角度说明“一国两制”的涵义，认为“一国两制”是主权和治权的高度有机结合：“一国”指的是国家主权的不可分割性和中华民族的统一性；“两制”强调的是高度自治权。[2](P12)“一国两制”指的是在统一的中华人民共和国内，以大陆的社会主义制度为主体，保持台湾、香港、澳门地区现行的资本主义社会、经济制度和生活方式不变。实施“一国两制”后，中国仍是一个单一制国家，中央政府对特区政府予以授权，这不同于联邦制下不同权力主体基于分权原则独立行使权力，在发生权力争议时由独立的第三方协调解决的制度安排。[3](P276)一些港台学者据此认为，“一国两制”构想带有矛盾性、压倒性和过渡性，“两制”并存难免矛盾冲突，社会主义制度对资本主义制度的压倒性决定了“两制”不可能长期并存，终将归于“一制”。[5](PP81-83)也有些台湾学者主张以“一国一制”(即“三民主义统一中国”)、多体制国家、联邦制、邦联制、国联、两德、朝韩模式或欧盟模式统一中国，认为如果采用“一国两制”模式，双方一开始谈判，台湾便已经被“香港化”或“澳门化”，没有平等可言。上述观点表明，两岸四地学者对于“一国两制”的可行性与理想性存在不同的认知。
“一国两制”的构想最初是为解决台湾问题而提出来的，原本并不存在“一国两制”的台湾模式问题，但因为港澳早于台湾回归，出现了香港模式和澳门模式，才有“一国两制三模式”之说。[5](P54)李家泉认为“一国两制”的台湾模式有几个条件，首先是要遵循一个中国原则；其次是外国不介入、美国不军售；第三是两岸间充分发扬民主，广泛征求意见，要将台湾民众一切合理可行的要求纳入《台湾基本法》；第四是两岸代表平等协商和谈判。[6](P22)孙代尧认为“一国两制”的台湾模式是一种理论建构型模式，包括静态模式和动态架构。动态的“台湾模式”按其内在逻辑可分为“统一模式”和“实践模式”，前者是两岸走向统一过程的方式、步骤及组织形式，后者是统一后“一国两制”在台湾的实施方式、状态和经验归纳。[7](P48)
有关“一国两制”台湾模式的特殊性，学术界的研究成果集中在以下两个面向。就国家结构而言，黄嘉树认为“一国两制”台湾模式与港澳模式的区别在于，台湾客观上存在着一个以“国家”形态运作的、拒绝承认中华人民共和国政府与全中国的同一性的权力系统。[8](P39)王英津认为，在港澳模式中，“一国”固然指的是中华人民共和国，但在运用到台湾地区时，“一国”所涵盖的范围更加宽泛，指的是统一后的新中国。[9](P154)王振民提出，台湾模式应该最大限度地扩充“一国”的概念，最为宽松地解释统一的含义，形成更具有弹性的统一观。[10](P48)杨春方比较了台湾模式与港澳模式的区别，指出台湾实行的是三权分立的政治体制，港澳实行的则是行政主导型的政治体制。[11](P29)台湾学者杨开煌认为，“一国两制”指的是原本敌对的“两制”在一个单一制国家结构内部合法共存、互补互利、长期存在、两制融合；“一国两制”的构想就是中国“统一后到融合前”的安排与设计。[12]
从“一国两制”战略构想的最初提出，到港澳地区对这一方案的先后实施，再到“一国两制”台湾模式的探索，可以看到“一国两制”在从理想变为现实的过程中，在理论和实践层面都取得了长足的进步。另一方面，也应看到学术界对“一国两制”的研究在学术性、前瞻性、应用性和创新性四方面仍存在着不足，这包括如何把握“一国两制”构想与单一制或联邦制国家结构的关系，以及如何处理同一国家内部不同制度所必然要产生的冲突碰撞、互相磨合、平等相处和长期共存的问题。目前大陆学术界从国家结构角度，对“一国两制”台湾模式进行理论创新的研究成果较多(包括对如何准确界定“一国”内涵的理论探讨)，但从制度建设和制度创新角度，探索“两制”并存的合理性的研究成果却较少见。同时，2008年以来大陆学术界偏重研究两岸关系的和平发展，而对两岸关系内外环境和结构发生变化后，如何调整、发展、创新“一国两制”的台湾模式，缺乏应有的观照。
本文旨在对“一国两制”的台湾模式进行深入研究，从国家分合与制度异同两个纬度，界定“一国两制”的概念类型(见图1)，增强“一国两制”的理论包容度和现实可行性；进而就如何以“一国两制”的台湾模式规范两岸在国家尚未统一特殊情况下的政治关系问题，提出一些探索性的观点。
二、“一国两制”台湾模式的理论建构
“一国两制”中的“一国”(国家统一)和“两制”(制度差异)存在着对立统一关系。从宏观的视角来看，“一国两制”的理论和实践涉及中华民族伟大复兴过程中的国家建立与制度建设两大主轴。其中“一国”属于国家建设(nation-building)的范畴，即如何基于港澳地区“一国两制”的丰富实践，在海峡两岸主权共享、治权分属的基础上，实现中国的完全统一；“两制”属于制度建设(institution-building)的范畴，涉及因为两岸制度差异而诱发的两制能否并存、如何并存的现实问题，也隐含一个国家内部的不同制度互相尊重、互相学习的辩证统一关系。
(一)国家统一与政府分权
就“一国两制”所涉及的政府分权类型而言，台湾模式在理论和实践层面的空间，理当比港澳模式更为宽松。根据港澳模式，特别行政区人民政府享有高度的行政自治权，其法源分别是依据《中华人民共和国宪法》制定的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》，在中央政府和港澳特区政府的权力关系上，属于派生性的授权。而根据“一国两制”的台湾模式，台湾在统一后享有行政权、立法权、司法权和司法终审权，带有联邦制的某种色彩，在中央政府和次中央政府(系统与次系统)的关系上，属于本源性的分权，而非派生性的授权。正如王英津所指出的，在一个中国的前提下，可以借鉴联邦制的某些做法，给予台湾方面一定程度的对等地位。台湾享有分权性的自治权，而非授权性的自治权。台湾地区政府无须在年底向中央政府述职，“台湾基本法”由台湾人民自己制定，其自治权是基于联邦制下本源性的分权概念，不同于单一制国家结构下的派生性分权。两岸统一后，台湾交回体现国家统一的部分主权行使权，包括外交和国防，而保留了剩余的主权行使权，与中央形成准联邦关系。[13](P4)为此，台湾在统一后的政治定位，不是特别行政区政府这一概念所可涵盖。放弃“中华民国”称号后的台湾地区政权，因其拥有行政权之外的立法权、司法权和司法终审权，可称之为“特别自治区政府”或“民主自治区政府”，行使自治权的幅度和法律来源，均不同于港澳特别行政区政府。
从理论层面来看，“一国两制”台湾模式所涉及的国家结构或政府分权问题，已经不是严格的单一制抑或联邦制的两分法概念所可涵盖。虽然“一国两制”的构想是以单一制国家为出发点，但并不排除包容联邦制的某些特点。事实上，“一国两制”的港澳模式，在以基本法规范中央政府和特区政府各自权力的意义上，与单一制国家下的行政分权或授权，就已经有所不同(尽管基本法的法源是《中华人民共和国宪法》)。而根据“一国两制”的台湾模式，台湾的现行法律体系在两岸统一后，可以由台湾人民自行更改为“台湾基本法”，作为政府对内管辖和治理的最高法律，至于涉及国家主权的外交、国防事务，则收归统一后的中央政府管辖。就此而言，两岸统一后的国家结构，带有半联邦制(quasi-federalism)的特点。两岸政府依据本源性分权原则，享有完整的对内管辖权。
从实践层面来看，“一国两制”台湾模式系以双方的现行法律为依托，两岸各自行使完整的自治权，同时共享国家的对外主权，这一制度安排符合两岸关系的现实状况，有助于实现从和平发展到和平统一的平稳过渡。两岸在重归统一前的政治关系的现状是，双方依托各自的法律体系，拥有互不相属的行政、立法、司法和军队系统，享有完整的对内管辖权，互不隶属，实行隔海分治。
与港澳地区在二十世纪九十年代后期先后回归祖国不同的是，台湾回归祖国的问题在1945年二战结束时就已经解决。只是由于随后的国共内战，才形成了目前这种既不完全统一也不完全分裂的特殊政治现状。两岸政府虽然奉行不同的名号，采取不同的法律体系，但都宣称对整个中国拥有合法代表性。基于双方对一个中国框架的重叠认同，两岸在国际上分别与不同的国家建立官方关系，没有同时加入以国家为基本单位的国际组织，以非交叉承认、非平行代表的独特形式，共享了一个中国的主权。为此，两岸复归统一，不同于港澳模式收回主权、授权自治的路径，而是在尊重现实的基础上，让台湾依其现行法律体系，行使完全的自治权(或对内主权)，同时由统一后的新的中国政府行使对外主权，维护两岸人民的共同利益。
(二)制度差异：冲突论、融合论还是并存论？
根据“一国两制”的台湾模式，统一后两岸在经济、社会和政治制度上，都将存在很大的差异，其差异将大于港澳地区。大陆地区实行的社会主义制度和台湾地区实行的资本主义制度能否长期并存？如何并存？如果两制通过长期并存，互相磨合，缩小了制度差距，是否仍然体现了“你不吃掉我，我也不吃掉你”、“井水不犯河水”的基本精神？这些都是“一国两制”台湾模式所涉及的制度差异而衍生出来的理论课题。
根据历史制度主义的研究路径，“一国两制”中所存在的制度差异和矛盾源于历史上国共两党的不同政治选择。国民党将三民主义和资本主义制度移植到台湾，在历经38年的戒严统治后，回归“宪政”，实行竞争性的政党政治。共产党在大陆地区建立起社会主义制度后，摆脱十年“文革”浩劫，经过30多年的改革开放，在社会主义市场经济的基础上，不断完善社会主义民主和法制。两岸通过不同形式的选举，产生政府领导人，制定各自的经济、文化、教育、科技、卫生、财政、税收、社会福利、防务、涉外和出入境管理等政策。随着大陆市场体系的逐渐完善，两岸在经济制度上的差异可望缩小，政治制度上的一定差异则可能长期存在。就后者而言，两岸在涉及政治权力来源的制度设计问题上差异较大，在公共事务的治理模式、公共政策的具体实施以及政府绩效评估体系的设定方面，则存在许多制度融合的空间。正如黄嘉树所指出的，“一国两制”的精髓是求同存异，“两制”是存异，但也不是原有的“异”全保留不变。它是一种“有所变有所不变”的新政制，是一种在统一之后处理中央与某些特定地区之间关系的制度安排。[8](P39)
由于两岸的幅员、人口差异悬殊，台湾对统一后两制并存、互不干扰难免存在疑虑。其实，世界上一国内部两制并存并不乏先例，如中国历史上就曾对边疆地区实行“因其教不易其俗，齐其民不易其政”的政策。从路径依赖的视角观察，不同制度的产生、存续和变迁，均有其内在的历史逻辑。不同制度不管是和平共存、互相欣赏，还是互相融合，都是共享人类制度和价值文明的不同形式。两岸在统一前的过渡期，在制度建设方面既“和而不同”，又互相吸纳，共同推动中华民族的伟大复兴，体现了“一国两制”台湾模式的理论包容度和实践可行性。如果说，这里的“一国”概念，已经突破了单一制国家的严格定义的话，那么，这里的“两制”概念，也并不是要刻意维系两个截然不同的制度。对比台湾和港澳地区，我们可以看到，“一国两制”的港澳模式是先实现统一，再解决不同社会制度和平共存、互相磨合的问题。而“一国两制”的台湾模式的实现路径却是通过两岸关系的和平发展，促进双方的政治互信和制度磨合，增强台湾民众对统一前后两制并存的信心，从而实现从两岸关系和平发展到和平统一的平稳过渡和无缝接轨。我们可以将“两制”视为有同有异、对立统一的矛盾共同体。没有制度上的差异，固然就没有两制并存的问题；而没有制度上的共同面作为连接不同制度的桥梁，“两制”也是难以并存的。
综上所述，“一国两制”不但是实现祖国和平统一的现实途径，也是符合中国国情的国家发展方略。基于港澳地区先实现国家统一、再寻求制度磨合的经验，我们可以从两岸制度面的求同存异入手，借鉴路径依赖和制度变迁理论，推论两岸和平统一后差异与融合并存的制度建设方向。从国家统一和国家发展的宏观历史视野，可以看到“一国两制”的科学构想，不但有利于实现国家统一和国家发展的双重目标，还可以丰富中国特色的社会主义理论。从这个意义上说，“一国两制”理论丰富了当今世界上的国家统一理论和制度发展理论(单向发展论和趋同论)，对当今世界上流行的国家统一理论(不是单一制就是联邦制)和制度发展理论(不同制度非优即劣的单向发展模式和不同制度的趋同发展模式)提供了新的理论选项。从“一国两制”的构想的最初提出，到江泽民在2002年5月31日讲话中有关世界上不同文化和社会制度可以互相并存、互相学习的论述，人们不难看到中国特色社会主义在理论自信、道路自信和制度自信方面的发展脉络。
三、规范两岸在统一前的政治关系
界定两岸在国家尚未统一特殊情况下的政治关系的关键，是遵循一个中国的原则，强调两岸在统一前和统一后的政治关系的逻辑一致性，使其既不违背“一国两制”的基本精神，又能为台湾方面所接受。大陆学术界普遍认为，两岸在统一前的政治关系既不是中央政府和地方政府的关系，也不是主权国家或分裂国家之间的国际关系。但究竟是什么关系，往往是言犹未尽，尚值得深入研究。
从“一国两制”台湾模式的理论建构出发，两岸在统一前的政治关系，可以视为中国内部尚未完全终结敌对状态的两个政府之间的特殊关系；两岸在统一后的政治关系，则是在一个新的国家政权内部两个已经完全终结敌对状态的政府之间的平等关系。在国家尚未统一特殊情况下，中华人民共和国政府和台湾地区政府在法理上都宣称对整个中国拥有合法的代表性，彼此隔海分治，延续了国共内战所遗留下来的在国家主权问题上互不承认的“交战状态”。这一“交战状态”在两岸最终实现和平统一之前是无法完全结束的。统一后两岸将产生一个新的中央政府，作为国家主权的统一代表，但就内部管辖而言，仍将延续“一国两府两制”的状态。既然统一后将存在“两府两制”的客观状态，统一前的“两府两制”也就是需要正视的政治现实了。
“一国两府两制”有无“两个中国”之嫌？本文认为，在台湾当局认同一个中国框架或架构的前提下，以“两府两制”模式，合情合理安排统一前的两岸政治关系，认知台湾地区政府对一个中国意涵的不同理解，尊重其对内统治权，允许其享有一定的涉外活动空间，是符合两岸人民根本利益的。
两岸基本法律体系有关国家领土的规定，提供了一个中国的框架的法理依据。中华人民共和国政府的国际地位及其对一个中国原则的坚持，决定了在国际社会上不可能出现“两个中国”或“一中一台”的安排。大陆方面在九十年代初不接受“一国两府”的说法，是担心台湾当局借此推行“两个中国”，当年台湾政治人物的主观动机、国际形势和两岸力量对比的客观情况，决定了这种担心是有依据的。但在大陆成为全球第二大经济体、最大的贸易体、两岸贸易占台湾外贸比例高达29.5%(占大陆外贸比例仅4.4%)、大陆军力遥遥领先于台湾、世界上绝大部分国家承认中华人民共和国是代表全中国的合法政府的今天，“一国两府两制”中的“一国”，已经成为矛盾的主要方面，对矛盾次要方面的“两府”具有支配性的作用。为此，“一国两府两制”的政治定位，既不违背一个中国的原则，也符合两岸在统一前的政治现实。大陆地区的中华人民共和国政府从未放弃对台湾的国家主权，台湾地区政府也宣称“中华民国的主权及于大陆地区，治权仅及于台澎金马”，双方“分庭抗礼”，互不相让。在国际场合，两岸政府以“非交叉承认、非平行代表”的特殊方式，共享一个中国的主权。尽管两岸政府所管辖的土地和人口有明显的大小之分，但彼此互不隶属，可以说是处于平等或对等的地位。两岸和平统一后，台湾地区政府放弃外交、国防权力，由统一后的中央政府行使，但继续行使对内管辖权，维系“一国两府两制”的局面。这里的“两府”是“两制”的逻辑延伸。正因为存在“两制”，才需要能充分体现不同制度精神的组织载体，即“两府”。不管是就对不同制度的代表性而言，还是就内部治理而言，统一后的“两府两制”关系都应该是平等的。
推动两岸关系和平发展，促进祖国统一，必须处理好“先易后难”与“知难行易”的关系，即在推动两岸关系和平发展的实务层面，“先经济，后政治”，从容易的地方入手；在谋划两岸和平统一的具体模式方面，勇于破解难题，进行理论创新。研究和建构两岸在统一前的政治关系，可以为“一国两制”的台湾模式铺陈通道。
近年学术界有关两岸在和平发展时期主权共享、治权分属的思路，同样适合于统一后的两岸关系。如果说，在统一前的和平发展时期，两岸不是中央政府和地方政府的关系，那么，统一后的两岸政府间关系也只能沿着这一平等相处的思路，在两岸政府之上，构建一个新的中央政府和宪政架构，履行代表全中国的主权，而由两岸政府依据各自基本法律，实行完全自治。对“一国两制”台湾模式的顶层设计，则有助于规范现阶段的两岸政治关系。包括两岸政党交流平台、两会办事处和新闻办事处的设立等，都应该本着“一国两制”的科学精神，以统一后“两制”并存的前瞻性设计，处理两岸制度差异的现实性问题，保障两岸关系和平发展与和平统一的平稳过渡和无缝接轨。
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文章来源《江苏行政学院学报》(南京)2014年第1期 第76-81页
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