郭为桂：“组织起来”：中国近代化进程中的基层治理变迁
1学人简介
郭为桂：中共福建省委党校、福建行政学院
一、从地方自治到保甲制
中国传统帝制的瓦解是与基层社会的溃败互为因果、“相辅相成”的过程。从晚清到民国，各种势力各类精英为重建中国大陆的基层治理新格局，进行了多方位的探索与努力，以“兴绅权”与“兴民权”为主旨推行地方自治成为其中的主流。但实践的结果，绅权坠落，民权不兴，以保甲制为主要形式的组织化控制反而淹没了地方自治的努力。
（一）清末民初绅权的蜕变
中国传统帝制秩序的瓦解是多种历史力量“合力作用”的结果。中国社会内部矛盾的积累是危机发生的土壤，而19世纪以后西方帝国主义的入侵，触发并深化了危机。在中国社会内部，危机从18世纪后期即已开始，到鸦片战争之时全面爆发。当是之时，皇权在乾隆皇帝时达到顶峰，随后便走了下坡路；郡县表面上维持着稳定的框架，但其对基层社会的控制实则潜藏着危机。危机的根由，一般认为是失业人口的剧增导致流民问题日蹙，松弛的官僚体系无法解决民生问题。何炳棣指出，到18世纪末期，中国人口剧增状况已经对经济社会产生了深远的影响：“在人口的持续增长和技术长期停滞的情况下，全国有效就业的总的机会便会急剧减少。”人口激增，技术停滞，粮食产量赶不上人口增量，导致失业和贫困人口日益加剧，流民滋长，会党丛生，从而诱发社会危机。
如所周知，士绅阶层与保甲制度，是勾连王朝国家与宗族社会的主要机制，也是维系基层治理的（可区别但互有关联的）两大支柱。在社会动荡局面下，维系基层治理的支柱自身亦逐渐受到腐蚀，乃至最终垮塌，根本无力维持基层秩序。首先是士绅阶层发生严重蜕化与分化，“绅士人数和品质的变化，不仅侵蚀了政府，也导致原由这个阶级统治的社会的分崩离析。” 更为严重的是，在清朝末年，在士绅阶层加速蜕变的同时，伴随推“新政”和废科举而来的是士绅阶层侨居和乡村“读书人”向城而居的风潮。农村士绅人才的流失，加速了宗族社会结构的溃散，导致了传统维系国家与社会的中间层的断裂，作为基层社会领袖的士绅阶层，越来越丧失其凝聚基层社会、勾连国家与社会关系、引领基层治理的角色和功能。与此相关的是，各种社会危机以及新政的举办，加大了清王朝的资源汲取需求，独力无法完成资源汲取任务的县衙日益依赖传统中属于“职役”的保甲人员，并使之向“官之差役”演绎。朝廷的无度索取压力、官差人员的随意责骂侮辱，使得有体面的乡人对保甲职务避之犹恐不及，乡间无品之徒为个人盈利计，浑水摸鱼取而代之：“乾嘉以后，乡间无品下流的痞棍无赖充斥于乡村控制组织系统，致使‘保甲组织，徒具虚文’。”由此，乡村治理人员的“痞化”趋势，愈演愈烈。乡村治理精英的流失与乡村治理人员的劣化，互为表里，恶性循环，基层社会一盘散沙，基层治理极度衰败。
面对此景，清末民初朝廷当局中的有识之士无不忧心忡忡并寻求对治之道。他们把目光投向以“兴绅权”为核心的地方自治，并把地方自治延伸到区乡层次，从而实现了“皇权下县”的治理结构安排。康有为、梁启超、谭嗣同等提出“兴绅权”、“地方自治”之主张，得到不少有识之士的呼应，并在时势驱使下变为朝廷的施政举措。“自新政举行后，若者为教育，若者为警，若者为地方自治，其事类非俗吏所能为，乃愈不得不重赖于绅，故曰有能力者事权，从而绅权遂渐益发达。”于是，有了风行一时的地方自治。晚清朝廷及北洋时期各政府多有地方自治法令颁行，推行地方自治。一时间，不少乡绅从体制外内生的乡村领袖演变为体制内的地方自治领袖，一方面作为国家最低层代理人，行使官方职责，另一方面作为村社领袖，主持公共工程和增进村社福利。然而，总体上，“当时有兴趣出入公门参与地方公事者，往往以劣绅居多。”“兴绅权”行地方自治的实际结果，“却是土豪劣绅社会政治权力的恶性膨胀。‘兴绅权’不仅未如维新派所设想的那样成为‘兴民权’的先导，反而极大地损害了一般民众的权益。” 清末民初的地方自治努力，虽有不算落伍的法律文本规范之，但在整个社会动荡的局面下，并未能使乡村社会建立起有效的治理格局。
（二）南京国民政府地方自治努力的失败
国民党统一中国之后，南京国民政府再造农村的种种努力，其结局亦难逃前朝之厄运。1931年之后，中国曾开展了一场规模较大的以“合作”为主题的农村改造运动，意在扭转乡村民生衰败之趋势。“合作”兴起的因由有三：一是西方势力的影响及农村经济的衰败，二是孙中山“三民主义”及其民生民权主张的具体化；三是包括日本侵华、中共武装割据、世界经济大萧条等事件所致的全面治理危机。此间农村改造运动，既有官方的，也有民间的；不论是官方的还是民间的合作运动，都是由不同主体出于不同目的发起的；就合作改造运动本身而言，各种势力的努力，动机不同，目标不一，举措各异，缺乏统一的规划和设计，没有把住农村病根之脉，因此其设想和举措得到落实的程度比较有限。更何况，主导运动的“领导权显然不是农民，……多数改造运动的努力来自知识界、政府官员、社会工作者、银行家以及开明乡绅。”这种自上而下的改造运动，且不说是否符合农民之本真诉求，其执行过程，亦难逃消解于贪腐成风的官僚体系之中的命运。
就乡村改造的制度安排来说，国民政府亦能继续前政府施行地方自治之努力。总体来说，南京国民政府的自治努力，在施行过程之中，同样未达自治之初衷。对此，国民政府自身当时就有深刻之检讨。1932年10月内政部在第二次全国内政会议上就曾指出，地方自治能够达到预期成绩者“百不见一”，即使办理较优的省市，其“自治机关组织完成之后，自治之事业，已难进行，人民之信仰，亦未增加。盖所谓地方自治机关……结果乃纯变为下级行政机关……驯至人民因办理自治而负担日重，怨望日增。”以重民权民治为特质的地方自治遂逐步走向以保甲制为主要形式的行政化控制机制。蒋介石在这次会议上提出了《重新制定县区镇组织法规，区或乡镇以下施行保甲制度案》，推销其在江西、安徽、湖北、河南四省废自治行保甲的经验。1937年7月，立法院通过《保甲条例》，作为《县自治法》的补充。很显然，保甲制虽然在形式上是作为自治制的补充，但从根本精神上，二者是相互龃龉的，其实质是以强化控制为主的政制取代民权制度。当时的国民政府内政部也认识到，“保甲制度之本身，与现行自治制度，不无抵触。”即使如此，国民政府去“自治”的步伐并未稍停。1939年9月所颁布的《县各级组织纲要》以及12月所颁布的《县各级组织纲要实施办法》，虽然仍有乡镇自治的规定，但其将保甲纳入乡镇编制、扩大自治区域施行间接民权的乡镇民代表会议制度以及以“管教养卫”代替“自治”的内涵，则使得民权徒具虚文。总体上，保甲制对地方自治的影响是“消极的，甚至是破坏性的”。虽说国民政府在法律文本上明确将保甲制度与地方自治制度融合发展，意在以行政集权方式推动地方自治，但施行的结果却是行政化的组织控制取代了民主化的地方自治，“从而使得农村社会除宗族外的一切有序的组织活动，包括政府集权与地方自治都成为不可能。”
因此，国民政府的基层改造努力，不仅在合作运动方面，而且在地方自治层面，甚至在保甲制本身，都是失败的。地方治理的失败，使得国民党政权在治理中国方面缺乏有效支撑，最终败退大陆。“由于局限于现代城市基础，1927年之后的国民党也就从来没有打破始终困扰着20世纪中国所有军阀政权的恶性怪圈：财政收入赤字与中央政治控制乏力。国民党政府只不过是在更大范围内——表面上是全国范围——重演了旧军阀的政权模式。”国民党从未有效地治理过中国。
（三）旧势力的罗网。检视清末民国时期各朝廷政府以地方自治求再造基层之努力，其主事者的意图，从清末朝廷以之为官治之辅助，到南京国民政府初期以之为孙中山“民权主义”遗训之训练所，再到30年代演化为官僚体系控制地方社会之行政下级，“自治”终于没有得到切实地推进。“事实上，地方自治的发展并不是在参与更多一些或官僚政治更多一些这二者之间的一连串选择。毋宁说，它是以一种交替更迭的方式进行的，表现为民众要求参与地方政治，却提供了官僚政治得以造成更大危害的格局。”至于社会各界精英所筹划之改造地方的实验，同样因为政府当局的种种猜忌，“……最终都遭遇不佳，日本的入侵把它们全部清除干净。”我们今天不能一棍子打死，把改造乡村社会的失败仅仅归结为主事者的动机不纯；实际上，在推动改造农村方面，包括历届朝廷政府官员在内的各界人士都不乏真诚与热情者。因此，其失败之根由，应当有更深切之检讨。
早在一九三零年代中后期，就有学者检讨，当时中国的地方政府，深深陷入了由地主阶级以及与之密切关联的绅士阶层所构成的利益集团的“天罗地网”之中。诚然，在中国，农村中由绅士、土豪与吏胥组成的“三角联盟”奴役农民的状况早已有之，“但在北洋军阀和国民政府时期，大多数农民却成了劣绅、税吏和任何持枪者——无论是兵是匪——犹如任意捕食的猎物。”兵匪之患加上新政汲取财源日亟，使得近代化过程中的农民处境愈加艰辛。从理论上说，地主阶级在现代资本主义生产方式面前濒临破产，但百足之蛇，死而不僵，在社会转型“乱世”中，中国地主阶级所占有的先机，甚至比帝制时代更加优越。按照当时的马克思主义农村经济学家陈翰笙的说法，地主阶级“一身而四任”，既是收租人，又是商人，既是高利贷者，又是行政官僚：“许多地主-高利贷者正在变成地主-工商业者；许多地主-工商业者正在把自己变成地主-工商业者-政客。与此同时，许多工商业者和政客也正在变成地主。地主也拥有酿酒厂、榨油厂和谷物杂志。另一方面，批发店和杂货店的店主就是土地的抵押权人，最终变成土地的主人。众所周知，地主的当铺和商铺，与军事和民政当局的银行多多少少都有亲缘关系。”主要由这些地主以及他们的子弟组成的地主-乡绅集团，遍布全国各个角落，携各种强势之资源，占据了公权力的要津，主导了国家经济社会生活的话语权。“金钱所在之处，即法律所在之处。”从保长、里长、乡长、区长、县长、省长、部长，从乡议员、县议员、省议员到国会代表，这些岗位的占有者，或者是地主-乡绅阶层自身的子弟出任，或者是地主-乡绅阶层属意的代理人出任；如蜘蛛网般的这个利益集团，在千丝万缕联系中，操持着从税收、治安、救济、赈灾、办学到举办各种公共工程在内的几乎所有公共事务。以至于当时社会上妇孺皆知的一个常识是，“南京政府的人事，与这个一身多任的阶级有着最密切的直接联系。”这些旧社会的既得利益分子，在现代化新政的举办过程中，许多人摇身一变，成为新社会的主导者，正是他们决定了“改革”和“现代化”的性质和面貌。“是的，有许多活动正在摧毁中国传统的地方性、区域性的经济和社会结构；但是，在新的集中化的结构中，正是支配了旧结构的同一阶级中的那些走运的成员，继续占据着特权的地位。”很多时候，这些占着转型社会不断涌现的种种先机的旧分子，不但巩固了自己的旧地位，而且在控制新结构方面，表现出更加强势的一面。就这样，在地主-乡绅织就的纵横交错的利益之网中，早前先进分子“兴绅权”、“行地方自治”的良好意图的种子，在中国现代化转型的土壤中，非但没有开出宪政民主之花，反而结出保甲式行政控制的苦果。
二、从群众性动员到组织化改造
与国民党自上而下的行政渗透不同，中国共产党很早就认识到对基层农民的组织和动员的重要性，并且在随后的革命与政权建设过程中，充分发挥了组织动员的能量，对基层改造和基层治理产生了深远的影响。
（一）群众性动员：革命实践。从1923年6月中共三大通过的《农民问题决议案》提出“结合小农佃户及雇工反抗宰制中国的帝国主义者，打倒军阀及贪官污吏，反抗地痞劣绅，以及保护农民之利益而促进国民革命运动之必要”开始，直到1927年大革命失败，中共在其早期阶段多次形成关于农民问题、农民运动等的决议案或文告，提出“必须尽可能地系统地鼓动并组织各地农民逐渐从事经济的和政治的争斗”；提出要组建由农民组织的农民协会，“代替非农民的劣绅所包办的农会”；提出“须以农民群众为首干，联合农村中一般被压迫的人民，澈底的推翻豪绅的封建政权之势力，而建立乡村自治……”；同时，针对各时期各地区不同的情况，提出了组织和宣传农民的方针策略和具体办法。中共中央对农民运动的实践指导，是与早期领导人的理论认识相互照应的。李大钊在1926年发表的《土地与农民》一文提出，“中国浩大的农民群众，如果能够组织起来，参加中国革命，中国革命的成功就不远了。”毛泽东在同年发表的《国民革命与农民运动》一文，开宗明义地提出“农民问题是国民革命的中心问题”，并直陈“在一个经济上落后的半殖民地，革命的最大的敌人是乡村的封建宗法势力[地主阶级]。”帝国主义对中国的剥削、军阀对中国的肢解，靠的就是这股势力，只有动员农民去摧毁这个阶级，才能动摇并推翻帝国主义和军阀统治的基础。历史证明，“政党下乡”，动员和组织基层农民，开展以土地为中心的社会革命和以新民主政治为中心的群众参与，冲决由地主-绅士集团构成的利益罗网，是革命最终取得胜利的根本，也为中国近代以来基层治理变迁探索出另一条新路。
中国共产党人最初“下乡”是在国共合作框架内进行的，其推动方式最典型的要数由国民政府举办而主要由共产党人操持的“广州农民运动讲习所”。这个国共合作时期培养农民运动干部的学校，从1924年7月至1926年9月，共举办了六届，有毕业生797名，分到全国各地发动群众，组织农民协会，成立农民自卫军，一时在许多地方的基层社会激起了强大的政治反抗能量，以至于在1926年下半年与1927年上半年间，“贫农与地主间发生空前的急剧的冲突，革命的农民运动突然的飞展”并激起了“皆是地主阶级出身，大多数自己是小地主”的国民革命军的军官的强烈反弹。当然，在国共合作期间，党主要以城市为革命中心，党发动和组织农民的规模和强度，还要顾虑到国共联合战线的“大局”。因此，真正把主要精力放在农村并开展大规模的动员和组织农民活动，是1927年大革命失败之后的土地革命时期。虽然此时党中央仍受城市中心论的支配，但在以中央苏区为代表的各农村根据地，在工农武装割据的状况下，把土地革命与建设苏维埃政权结合起来，走的是一条自下而上的基层社会改造道路。土地革命革命方面，首先是由中央或苏区局确定土地革命路线，明确领导力量、依靠力量、团结对象、打击对象；在革命力量所到之处的乡村，除了建立健全党的基层组织外，还建立健全了包括农民协会在内的广泛的群众组织。通过广泛地宣传群众、动员群众、组织群众，苏维埃政权的建设和巩固也有了强有力的组织依托，党和工农红军所到之处，成立革命委员会，帮助乡村成立农民协会或者改造旧农会；接着开展调查研究，掌握有关人口、土地占有与分配状况的数据，开会讨论土地再分配方案，进行各种形式的宣传鼓动工作，实施土地再分配。建立苏维埃的运动方面，一般经历“农会”、“革命委员会”和“苏维埃”三个阶段，在局部革命条件成熟的地方，经过自下而上的选举各级苏维埃代表，建立起省、县、区（乡）、村四级政权体系，成为“真正属于广大工农劳动群众自己管理的苏维埃政权。”在村、乡一级苏维埃政权中，其政权的组成人员大都直接农村当地。这就使得“苏维埃不仅本身接近劳苦群众的，而且不断的吸引工农分子来学习管理政府机关，进而把一切政府机关完全交与工农群众来直接管理。”
中央苏区土地革命和基层社会改造、基层政权建设的做法，在随后的延安时期，特别是1935年和1936年，得到继续实施。但是，到了全民抗战新阶段，在抗日民族统一战线的格局下，已经不能单纯地依靠土地革命来改造基层社会并动员和争取群众了。虽然经过长期的土地革命运动，党已经积累了大量的组织群众的经验，而且边区群众的革命基础也比较好。但是，要获得大范围农民群众的支持，中共还需要做出更多的新的努力。以往中共的群众工作经验表明，“农民出于具体的经济和政治诉求的利益考量，很愿意追随他们。然而，对于党所追求的任何与农民的生活境遇没有直接相关的、看不见摸不着的目标，农民的追随意愿都显得十分勉强。”显然，随着抗战时期党的各项政策的调整，对于基层社会改造和基层政权建设，需要探索新的做法。归根到底，这种新做法就是实行“新民主政治”。按照毛泽东的说法，“新民主主义的政治，实质上就是授权给农民。”当时背景下，授权给农民，主要表现为（1）“三三制”体制下的民主选举，（2）各种运动中的组织化政治动员。以法制化方式推动形成的“三三制”政权，由普遍、直接、平等、无记名的投票选举制选举产生，其中的乡选，以行政村或居民小组为单位，居民每20人至60人即可选举乡参议员一名。由于经过广泛的动员，采取了灵活的投票选举方式，大规模的选举活动获得了基层民众热烈的响应。据统计，历次选举投票率，一般达到了80%到90%，有的地方高达95%以上。候选人都是本乡本土的人，彼此熟悉，在讨论通过候选人及选举乡参议员时，能够直接体现选民意志，使根据地建设成全国“民主的模范”。除了动员正式的政治参与，中共在此间还发动了一系列群众运动，充分激发群众的能量，引导群众进一步密切与党的关系以及与军队的关系，并以主人翁的姿态参与到边区的经济发展和社会治理之中。此间发动的群众运动，比较著名的有大生产运动、文化教育运动、整风运动、妇女解放运动、二流子改造运动、劳模运动、拥军优属和拥政爱民运动等等。这些运动是在党和边区政府的领导下、以组织化的方式并依托广泛的群众性组织而开展的。在边区，乡村社会的群众性组织大体可以分为三类，一是经济组织，如农会、减租会、变工队或扎工队、妇纺小组、合作社、运输队等；二是文化教育组织，如小学、冬学、村学、识字组、夜校、民教馆、读报组、黑板报、秧歌队、卫生小组等；三是军事组织，如自卫军、民兵、少先队及儿童团等。群众性动员模式，是一个从问题确认到成效评估的完整过程。问题通常是通过干部的调查访问——“从群众中来”——发现的，得到上级党组织的确认，加工凝聚成议题，确定政策目标、阶段和任务，组建领导小组；接着以党组织的名义，对外通过党报党刊做舆论先导性宣传，党内则组织党员干部先学习文件进行思想酝酿；动员的第三个阶段是吸纳和培训积极分子；第四阶段便是“到群众中去”，借助报纸、小册子、黑板报、曲艺表演等方式，并通过各级党组织政府和各个群众组织召开群众大会、座谈会、学习小组等会议，向广大群众做充分的宣传鼓动；第五个阶段便是各地方、各单位制定正式的运动工作实施方案，包括工作步骤、工作任务、工作分工、情况反馈等等。这一阶段的后半程，往往会推出典型模范，并以典型示范的形式，求得各地各部门各团体对于运动进程的准确把握和有效推进。最后是对运动的总结评估，形成相关决定决议，指出今后努力改进的方向，如此等等。
中共通过“政党下乡”并在基层社会开展社会动员，使一般民众获得了实现主体价值（主人翁）的真实体验，也因此为自身赢得了民众广泛认同和支持。“正是在这个时期，延安领导层赢得了农村群众对其政权更加积极的组织化支持，也由此确保了群众对中共政治体系从心理到行动的参与。”与同时期国民党自上而下推进地方自治和保甲制相比，这种自下而上的基层社会改造与基层政权建设模式，更能体现“自治性”、“惠民性”和“动员性”，因而某种意义上代表了近代以来探索中国基层治理新模式的一个阶段性最高成就。
（二）组织化改造：民主建政。国共内战爆发后，解放战争时期的主要矛盾与抗日战争时期相比，已发生了根本变化。在新解放区，原来“三三制”政权中的地主阶级，变成了革命对象。因此，中共的政权建设方式和土地政策都做出相应调整。或者说，中共所主导的基层政权改造，正是伴随着新一轮大规模的土改运动完成的。在村庄中，指导土改运动的工作队，灵活运用上述群众性动员模式，在土地再分配的同时，改变了传统的社会-政治关系模式：“土地改革颠覆了传统乡村的权力格局, 传统精英不仅在运动中被剥夺了土地和财产, 也失去了政治权力、社会地位乃至人身自由, 开始全面退出乡村社会生活的中心位置。”与此同时，借鉴大革命时期和抗日战争时期的土改经验，中共在新区土改中注重农民的组织化。1948年2月，中共中央在《关于新区土改要点的指示》中明确指出：“先组织贫农团，几个月后即组织农民协会，严禁地主富农分子混入农协及贫农团。贫农团积极分子，作为农协的领导骨干，但必须吸收一部分中农积极分子参加农民协会的委员会。”农民协会委员会在工作队指导下，在土改中实际上充当了组织者和执行者的角色，并在时机成熟之时主持召开乡（村）人民代表会议，基层民主建政由此得以完成。实践中探索出来的这种政权过渡形式，得到毛泽东的高度肯定，随后写入《共同纲领》，并以法律文本形式成为建国初期民主建政的基本规范。当然，在剧烈的社会变革中，基层政权改造绝不可能“毕其功于一役”，建国前后接连不断的政治运动，比如整党、肃反、三反五反、整风，程度不等地构成了基层政权改造过程的组成部分，也可以被看成新政权的巩固过程；同样地，基层民众对新政权的认同也是个循环反复的过程。不管怎样，通过这种组织化的动员过程，不仅保甲制退出了历史舞台，而且抗战时期的“三三制”政权原则也被抛弃了，国家权力在中国历史上第一次如此深入地渗透到农村社会之中。
与农村相比，城市的状况要复杂得多，中共的群众基础也要薄弱得多，进城之初尚缺乏足够力量对城市基层进行社会动员与改造。因此，接管城市时，中共并没有马上另起炉灶，仍然保留了旧政权的机构和人员。比如，早在1946年哈尔滨解放时，当时的市委经过讨论认为：“就像哈尔滨这样的城市，如果我们入城后不是布告接收原有的一套，而是抛开那一套来另起炉灶，事实上是不可能的。因为城市中有一套复杂的技术问题和历史档案，我们如果不暂时利用某些旧人员起某种程度的引路作用，在很多的工作方面是很困难的。”先期接管城市的经验得到中央的认可并推广。中央于1949年1月3日发布的《关于新解放城市对旧保甲人员的处理办法的通知》提出：“少数有重大罪恶行为，人人痛恨的保甲人员，应予逮捕法办。但对一般保甲长在短时期内，仍须暂行利用，使之有助于社会治安之维持。”与此同时，由于缺乏城市管理的经验，中共对城市政权管理形式一开始的意见也不统一。在较早解放的华北，以刘少奇为代表的领导人，认为没有必要用“老根据地”的工作方法来管理城市，应该着眼于集权，将各种职权集中于市，弱化区的作用，通过党的群团组织，工会、共青团和妇联，将社会多数人口“组织起来”，统一管理。但是，这种依“人口分类”的管理思维，表面上看诚然整齐划一，有利于“一竿子插到底”，但且不论这些群团组织是否有能力整合动辄几万、十几万、几十万甚至上百万的所属人口，单是城市基层生活中错综复杂的综合性事务，绝不是几个群团组织所能解决的。因此，接管城市后实践调适的结果是，区一级政府的地位首先得到恢复，并渐次以法律形式确认“市-区-街道”的三级政府体制和城市基层社会的居民委员会体制。
虽说以群团方式纵向组织管理城市的“简政”设想没能实现，但“组织化区隔”的治理技术和策略，在基层社会治理与基层政权改造中却得到充分的应用。这种区隔技术便是“单位人”与“非单位人”的区别，在此基础上实行各有针对性的管理方法。单位、群团组织和职业团体是政策施行的先行空间和主要渠道。以上海为例，“政治运动分别在单位和里弄两大空间进行。最初的部署是单位为主，里弄为辅；单位先行，里弄后继。”单位和群团组织在共产党各级组织的直接掌握控制之下，单位人的利益诉求通过组织化渠道得以表达和实现，国家政策法规也以组织化方式得以传达并动员支持。非单位人的情况则比较复杂，建政之初，城市管理者很快就考虑以居民自治组织的方式，进行动员与整合。显然，这种自上而下推进建构的居民自治组织，除了体现“民主自治”的考量之外，其主要的意图是要把单位之外的社会人纳入组织化管理轨道，填补单位留下的组织“空白”，同时承担党和国家施行于社会的各项任务。1953年6月8日，彭真向毛泽东并中央报告认为，街道居民委员会的组织是需要建立的。它的性质是群众自治组织，不是政权组织。它的任务主要是：把工厂、商店和机关、学校以外的街道居民组织起来，在居民自愿原则下办理有关居民的共同福利事项，宣传政府的政策法令，发动居民响应政府的号召和向基层政权反映居民意见。居民委员会应由居民小组选举产生，在城市基层政权或其派出机关的统一指导下进行工作,但它在组织上并不是基层政权的“腿”，不应交付很多事情给它办。来自北京的这种想法，并非孤例。1953年《上海市居民委员会组织暂行条例(草案)》就规定，居委会应“发动居民响应人民政府号召，协助人民政府政策法令之宣教”及“协助政府监督管制分子，协助户籍警调查户口。”
在区隔化的组织改造框架内，废除伪政权，建立人民的政权，同样是个发动人民群众的过程。这个过程，首先是群众的组织化过程。正如当时《人民日报》社论所提到的，“加强城市基层政权工作，必须依靠广大群众的积极支持，必须把城市居民更好地组织起来，使居民群众在这些工作中发挥更大的作用。”在群众组织方面，除了居民委员会，城市居民还被整合进基层政府设置的各种群众性组织中。以北京为例，自1949年6月北平市军管会决定取消街政府后，街道的群众组织因事而存废，如治安保卫委员会、卫生委员会、抗美援朝委员会、社会救济委员会、妇女代表会、中苏友协支会、防火队、税务组、妇幼保健组、优抚委员会、军属代表组、宣传队、读报组、房屋修缮委员会、公房管理委员会、合作社业务委员会(或业务小组)、劳动就业委员会、自来水民主管理站、调解组、图书发行站等。每一派出所都有十多种此类街道层面的群众组织，其中少数是居民自愿参加的群众团体或福利组织，大多数则是“上级”机关、团体乃至企业自上或自下建立起来的。此外不能忽略的是党的群团组织（如工会、共青团和妇联）所发挥的溢出效用。除了把会员或成员组织起来之外，还把触角伸向他们的家属，把他们组织起来。如全国总工会，就很重视职工家属的组织化工作。在1951年10月召开的全国工人、职员家属工作会议上，全总副主席李立三列举了“一年来职工家属工作”所取得的显著成绩：“全国集中居住的产业职工家属，已有160多万人组织起来。”其方式是建立家属委员会、家属小组以及在基层组织中训练家属积极分子、任用家属干部。依托上述临时的或长久的组织，中共在接管城市之后，以各地方各层次的人民代表会议为制度框架，驾轻就熟地展开了群众动员工作和基层改造运动。谢觉哉在1952年9月在人民日报撰文，总结了这个过程。他说，人民政权三年来对于各项重要工作的领导，如土地改革、抗美援朝、镇压反革命、“三反”、“五反”、爱国增产等运动，大都通过人民代表会议，经过人民代表会议的讨论，发动广大人民参加；并在运动中提高了人民的政治觉悟、爱国热情、革命警惕性和生产积极性，从而巩固了人民民主专政，贯彻了人民政府的政策法令。组织起来，动员起来，在各种组织化的群众运动中完成基层改造，不仅在短时间内完成了“民主建政”的任务，而且解决了“反动统治遗留下来的社会问题”。至此，困扰近代中国社会的国家的一体化整合任务，在第一届全国人民代表大会召开之前，已经基本完成。
三、结论与讨论
中国近代化转型的一大特征是传统社会结构的解体，其原因是所有的阶级都虚弱，其结果是政权落入军事集团手中。随着资本主义生产方式步步深入内地农村，地主阶级“破产”了，而新生的资产阶级“天生具有软弱性”，无力承担起秩序重构的重任。与之相关的工人阶级，同样由于现代产业数量少、实力弱，因此其人数和组织化程度，甚至不如马克思恩格斯当年写作《共产党宣言》时西欧的产业工人；而农民阶级虽然人数众多，但整体上生活困顿，而且小农生产方式决定了其分散化且视野狭隘，更无法充当新秩序重建的主导力量。在秩序失范之后，一时间“城头变幻大王旗”，社会陷入“丛林法则”，遂使“枪杆子里出政权”成为中国秩序重建的“真谛”。问题是，（北洋）军阀之间的争斗，本质上属于私人武装之争，缺乏公义，难以构建统一的秩序。而以马克思主义革命学说武装起来的中国共产党，由于高举民族解放大旗和人民解放大旗，代表了中国最大多数人的利益，因而在较短时间内领导人民取得了革命的胜利。共产党取得政权的原因当然是多方面的，但其中最大的奥秘就在于“组织起来”。正如邹谠先生所言，“中国政党以它的严密的组织和逐渐强大的组织能力，去发动群众，组织群众，引导群众参与政治，所以在革命的过程，中国人民参与政治的格式起了数千年以来第一次的根本变化，农民及贫苦大众下层阶级都变成政治生活中的重要角色，不少上升为干部，最高层的政治领袖也以他们为‘参考群体’，这是共产党战胜国民党的最根本的原因。”
虽然说，国民党在1924年改造之后也已经成为列宁主义式的政党，但中国国民党作为中国社会上层即地主和资产阶级利益的代表，决定了它不可能真正组织和动员下层群众，因此它无法完成国家整合与社会秩序再造的历史任务。单就国民党对基层社会的渗透力来说，与共产党相比，更有天壤之别。正如王奇生先生所言，“国民党只在中央一级‘以党统政’，在地方则党政分离；中央实行党政一体化，地方则实行党政二元化。”国民党是一个弱势独裁的政党，其虽“以党治国”，但在党的建设上，重中央，轻地方；重上层、轻下层，县以下的基层组织涣散，“县党部实际上成了一个空架子”，以至于无论在战时抗日，还是战后“剿共”，在战地最先瓦解的往往是各级党部，其次是各级政府，最后才是军队；收复某一个地方，最先到达的首先是军队，其次是各级政府，最后才是党部。
相反地，在国民党叛变革命后被迫转入农村的中共，党的建设与发展，不仅与军队的生存和发展息息相关，而且与基层群众的支持息息相关。革命实践磨合的结果，是确立了党对军队的绝对领导，使军队的思想建设、政治建设、组织建设和作风建设，得到党的有力指导和保障；“支部建在连上面”，党和军队融为一体，军队所到之处，即党所到之处。与此同时，在游击战争背景下，军队的生存和发展，必须得到当地群众的支持，因此军队除了打战，多数精力用在做群众工作上面。因此，做群众工作就成为党和军队的基本功。“中国的共产主义运动参与了与人民的三重关系：革命军队的关系，设法从群众‘海洋’获取军队作战所必须的支持；‘先锋队的党’的关系，设法指导无产阶级完成它的历史使命；政府，即国中之国的关系，在政府的职能中与其控制下的全体居民在许多层次上建立一个复杂的、相互作用的网络。” 因此，中共领导的农村包围城市的革命道路，通过以党为核心动能的组织化方式，形成党的组织、军队组织和群众组织“三位一体”的格局。这种组织化格局，早在建立全国政权之前，就已经在相当大的地区和人口中，实现了对基层群众的深度动员及对基层社会的深层改造。
革命胜利之后，新生人民政权百废待兴。建立什么样的基层政权体系和基层治理格局，俾使之能够解决层出不穷的社会问题进而维护基层基本的社会秩序，同时又能够一体遵行中央的指令，完成国家的整合与现代化建设的原始积累，这是摆在当时共产党人面前的一项紧迫课题。而共产党人对这一问题的解答，同样是“组织起来”。正如毛泽东在1949年9月30日为中国人民政治协商会议第一次全体会议起草的宣言《中国人民大团结万岁》中所号召的那样，“全国同胞们，我们应当进一步组织起来。我们应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，克服旧中国散漫无组织的状态，用伟大的人民群众的集体力量，拥护人民政府和人民解放军，建设独立民主和平统一富强的新中国。”建国初期的民主建政，奠定了“组织起来”的治理基础。而随后单位制的普及、社会主义三大改造运动对社会关系的再度重构、农村人民公社制度以及城市基层社会的街居制，则从制度层面把上述组织化的基层治理框架确立起来。即使此后像“文化大革命”这样的大规模群众运动不断上演，并且也不断重新塑造着政治社会秩序，但“组织起来”的治理框架始终没有被根本动摇。
如果说，在1949年之前，中国共产党所发动的社会革命，通过“组织起来”的方式改变基层社会涣散虚弱局面有其历史合理性的话，那么，在新生人民政权建立构建过程中，通过“组织起来”方式再造社会新秩序就有其历史必然性。因为，在改造基层社会的过程中，传统的维系社会的种种宗族的、伦理的、制度的纽带，都被打破，而新的社会关系的纽带，只能依靠外在的力量来建立；这种力量，除了组织，其他内生性的因素在短时间内是无法“自生自发”形成新秩序的。正如FranzSchurmann教授所言，“紧随革命的，是组织网络的创建。社会系统与组织必须被视为两种不同的事物；革命在摧毁了一个社会系统时，也消灭了它的精英。新生革命政权只有通过组织才能把社会粘合在一起。”
不过，粗略地审视中华人民共和国史便不难发现，“组织起来”之后所形成的强国家-弱社会、强上层-弱基层的治理格局，并没有完全解决转型社会的现代国家建构问题，计划经济时期“一统就死、一放就乱”的治理怪圈，正是“组织起来”的国家治理结构所具有的内在短板，其要害是社会经济发展的动能，过度依赖于组织自身的状况而不是被组织者的能动性和积极性。改革开放以来以“放权”为核心的“去组织化”施政取向，诚然带来经济社会飞速发展新局面，但也付出了“社会溃败”、“农村真危险”、“基层组织涣散”等代价，国家整合面临着“再组织化”的时代任务。近年来，党和政府大力推进的“服务型基层党组织建设”、“社区网格化”、“非公党建”、“社会组织领导机关中设立党组”等措施，可视为“再组织化”的种种努力；但是，在组织者、组织环境、被组织者都发生深刻变化的情势下，基层社会治理的“再组织化”何以可能？这是值得我们进一步思考和研究的一个重大课题。
文章原载于《党史研究与教学》2015年第6期
QQ群：428278944
编辑团队微信：zzxrbjtd
原创投稿、文章荐稿邮箱：zhengzhixueren@sina.com
政治学人，公益的专业学术分享平台！
编辑：吉先生