陈文 | 城市社会“碎片化治理”的生成机理与消解逻辑

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作者简介：

陈 文，研究员，深圳大学城市治理研究院副院长；   

城市社会“碎片化治理”一般是指在城市社会治理过程中，治理主体彼此独立、治理方式相互排斥、治理机制不能衔接、治理行为难以互动、治理结果虚化无效的特定治理状态。在目前我国的城市治理实践中，较普遍地存在“碎片化治理”现象，治理主体责任不清、职能部门推诿扯皮，政府治理与社会治理的衔接机制不通畅，从而导致诸多城市社会问题常年累积，最终甚至出现“无效治理”与“无法治理”的窘境。“碎片化治理”现象为何会出现，其蕴含着何种内在的生成机理？“碎片化治理”现象究竟如何消解，应该遵循怎样的治理逻辑？

一、生成机理：“碎片化治理”的困局与依赖

道格拉斯•C.诺思深入研究了制度变迁中的“路径依赖”(Path Dependence)问题，认为历史因素在制度变迁中发挥着重要作用，当今的各种制度选择实际上受到各种传统因素的影响，“路径依赖意味着历史是重要的。不去追溯制度的渐进性演化过程，我们就无法理解今日的选择。”（道格拉斯•C.诺思，2008：138）正是“路径依赖”的惯性，使得制度一旦形成往往会遵循既有路线前进，并在演进过程中“自我强化”此种趋势，甚至可能顺着错误的路径演化，导致制度变迁被“锁定(Lock-in)”在某种无效率或低效率的停滞状态，而一旦进入锁定状态，制度变迁会很难摆脱原有制度的影响。

在经历了几十年改革开放及其所伴随的快速城市化，我国城市的社会治理生态已经发生了深刻嬗变，总体而言是从传统利益高度同构的“单位社会”过渡到当今利益日益分化的“多元社会”。虽然城市社会形态发生了重大变迁，但是由于受传统计划体制的影响，目前我国城市社会治理体制客观存在“路径依赖”问题，仍然残留着较浓厚的“政府管制”色彩，其内在逻辑在于行政权力对于社会领域的过度延伸，具体表现为市、区、街道、社区四级城市管理体制的链条过长、职责关系不顺，多头管理和任务简单下放现象突出，居委会、业委会、社会组织的自治功能难以发挥等，政府治理与社会治理的衔接机制不健全，从而导致我国城市社会治理过程中独特的“碎片化治理”现象。

（一）权力运行机理：纵向权力层级过多，行政链条亟待压缩

在我国现行的城市管理架构中，普遍实行的是“两级政府四级管理”的权力结构（如图一所示），其内在逻辑是基于“自上而下”的权力运行方式，层级授权和任务下压是其基本特点，此种纵向权力的过度分层式设置是导致“碎片化治理”的根本原因。行政权力的链条过长导致权力的运行效能大大下降，原本作为派出机构的街道办，往往又下设了行政化色彩较浓的居委会或社区工作站，导致基层管理层级过多，街道办呈现出“二传手”的趋势，大量行政性事务下沉到居委会或社区工作站，其承担了大量的“维稳”和社会治理工作任务。此种“碎片化”的纵向权力分层设置及其运行机理，导致城市社会治理常常出现低效或无效状态，即市区政府的职能部门习惯于通过“自上而下”的权力通道下压任务，而街道办和社区工作人员忙于应付上级的各种检查，无暇顾及与居民的贴近沟通，坐在办公室管理的现象突出，加之居委会或工作站又无执法权，人口管理、治安、消防、查违、清无等诸多实际性工作难以取得实效，较多城市社会治理工作流于形式。

（二）职能设置机理：部门联动性不强，协同治理难以实现

纵向权力结构链条过长只是问题的一个方面，而与之相伴随的是横向权力过度分散的部门式设置，其也是导致城市社会“碎片化”治理的关键性因素。由于市区各职能部门之间缺乏经常性的工作协调机制，片面强调各部门的自身利益和任务要求，加之城市社会治理的信息数据共享平台暂没建立；市、区、街道、社区的职能设置和工作关系，就像一个倒立的三角形漏斗（如图二所示），上面由市、区政府的众多职能部门组成倒三角形的主要部分，而社区和居民则处于这个倒三角角尖漏斗的底部位置；各职能部门下发的工作任务都交由社区落实，行政事务进社区的随意性很强，导致社区居委会或工作站难以应付，居民成为了管理的末梢而非服务的对象。在实践中，社区居委会或工作站的人员配置不足，一般是10-20人，要对应承接来自市区和街道等几十个部门和科室的繁杂工作任务，从人口、计生、治安、文化、安全生产、民政事务，到居民的就业、就医、交通出行、环境卫生等，无所不包。以某市为例，据不完全统计，该市目前社区工作站负责的工作任务多达26项大类、125项小类，其中长期性工作109项、临时性工作16项；有68项属社会工作类；日常需要排查和统计的工作有127项、需要迎接各个职能部门检查的工作多达121项。

（三）责任分配机理：片面强调“属地责任”，职能部门的“主管责任”淡化

目前，我国城市社会治理的责任归属是基于“属地管理”原则之上的，即只要在街道办和社区所管的辖区范围内发生的事件，其都必须掌握、处理、解决和负责。根据此原则，市区各职能部门把大量工作任务下压到街道办和社区，对于上级政府下达的文件、指示精神，市区各职能部门也常会直接转发至街道办和社区，并定期进行检查、考核，还会不时增设一些“一票否决”项，增大了街道办和社区的工作压力。（如图三所示）此外，还有许多在街道办之外能单独行使行政权的职能部门，如公安、消防、工商局、劳动和社会保障局、城管、供水供电等，在“属地管理”原则下，其也时常简单地向街道办和社区布置任务，淡化了职能部门的主管责任。由于市区各职能部门都是自行安排工作，部门之间缺乏协调，下达的任务随意性较强，因此使得街道办和社区往往无法以统一规范的工作模式来完成，导致基层的工作量大且效率低下，街道办和社区通常只能把主要精力集中在“维稳”等个别重点工作上，而对其他一般性工作只能应付了事。

片面强调“属地责任”而淡化“主管责任”，导致上级部门“重检查、轻服务”，每年大大小小的检查多达一百多次，有的街道和社区几乎每周都要迎接上级检查，使得街道和社区工作的开展极为被动，加之检查考核结果的好坏直接影响到员工绩效，因此社区工作人员的大部分精力都必须放在迎检任务上。除了“一票否决”的检查外，其他大大小小的检查也都对工作站工作人员构成较大压力，结果不理想会直接导致其受罚；而相比之下，社会服务类工作是否高质量完成对工作人员的影响要较小，在这种机制下，社区工作人员往往把有限的精力主要用于应付检查，而无暇顾及为居民提供高质量的社会服务，导致出现“应付检查，难以服务”、“不管理、无服务”的碎片化治理窘境。

图三：职能部门、街道办、社区的责任关系 

（四）任务委派机理：社区工作准入制度缺失，任务随意委派问题突出

“碎片化治理”现象的出现与行政任务委派的随意性有着内在关联。由于社区工作准入制度的缺失或虚化，市区“多头”职能部门都“单向委派”任务给街道办，而街道办接到任务后再“简单下派”给社区，有些职能部门随时下达一个通知，街道和社区就要全力配合，导致社会建设和治理的合力难以形成，街道办和社区疲于应付各种考核、检查、评比、创建等活动，增加了行政成本，影响了行政效率。（如图四所示）例如，各职能部门要求社区提供统计数据时，所需要的统计口径不一致，甚至同一部门做同一类调查时每次下发的表格形式都不一样，造成社区工作人员经常性重复上门、重复登记，还人为制造了社区工作人员与居民的矛盾。此外，相关职能部门有时下达任务只是发份文件，社区工作人员缺少专业知识，又得不到相应指导，在开展工作或执行任务中困难重重，遇到问题不知所为，很多工作并不能完全做到位。某些职能部门进行的一些创新探索，在落实过程中一些举措往往难以从市区层面得到其他部门的配合和支持，导致行政资源不能有效整合，社会治理的合力没有得到充分发挥，各职能部门独立行事的困境制约着城市社会治理体制创新的深入推进。

（五）自治虚化机理：自组织发育不成熟，社会自治能力欠缺

自治虚化也是导致城市社会“碎片化治理”的一个维度，具体表现在政府管理与社会自治的衔接与互动机制不通畅，相当一部分社会自组织的自治功能难以发挥，内部自律机制和外部监管机制不健全，决策程序、内部议事、财务管理、人力资源等规章制度不完善。

其一，居委会作为基层群众性自治组织的法定功能未得以有效激活，日益呈现出“边缘化”和“空心化”的趋势。虽然我国《城市居民委员会组织法》明确规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，但是，大多数居委会和社区工作站实际上是一套人马、两块牌子，行政化色彩较浓。另外，在“居站分设”改革之后，由于居委会脱离了传统行政资源的财政支持，自身自治能力也不强，加之居委会成员主要是兼职化和非属地化，居委会成员和社区服务从业人员缺少专业培训和从业资质认证，也没有科学合理的薪酬标准和工作绩效考核指标。因此，居委会成员的工作积极性不高，难以吸引和留住人才，其作为基层群众性自治组织的法定功能难以发挥，无法承接专业化的各种社区服务，居委会对业委会的吸纳能力也有限，难以发挥统合其他社区利益组织的作用。

其二，业委会的成立、运作和监管面临诸多现实困境，部分小区业委会与物业公司之间的积怨较深。一些住宅小区难以召开业主大会和成立业委会，在已成立的业委会当中，由于法律地位不明晰，自治资金保障不足，业委会委员的兼职化等原因，实际运作的效果并不理想，没有很好发挥业主自治的作用。加之业委会主要是基于私有房产而生成的自治性组织，对其监管存在难度，往往被一些政府部门或行政人员视为矛盾和麻烦的制造者。业委会的成立难、运作难、监管难现象还很普遍。在一些新建商品房社区中，物业公司在物业费的收缴、开销过程中欠规范，所提供的服务与业主的要求之间差距较大，业主对物业公司的工作不满意，业委会与物业公司之间的关系较为紧张。

其三，社会组织发展与基层社会治理的现实迫切需求不相适应，缺乏专业化的社工机构和社会治理人才队伍。总体而言，城市社会治理中的社会组织规模偏小，结构不尽合理，对社会经济生活中的影响有限，知名度和美誉度都不够。社会组织资助资金来源单一，目前只有民政部门拨付部分社区建设经费，其他部门没有安排相应经费，工作和活动场地严重不足。许多社会组织与行政部门没有完全脱钩，未真正实现管办分离、政社分开，社会组织管理社会化、专业化水平不高，行政化色彩明显。如一些社工机构开放化程度不高，主要资金来源依赖于政府拨款，缺乏独立开发服务项目的运行能力，专业化和团队化水平很低。社工较少开展专业服务，工作时间被大量的行政化工作所占据，影响了社工才能的发挥，也不利于社工工作理念的普及与推广。社工获取信息滞后，信息共享化程度不高，难以为有需要的居民提供周到、及时的服务。缺乏专业和统一的执法监管力量，行业约束和外部监管力量薄弱，现有管理人员忙于社会组织的审核和登记，难以再对其实施深入调查、全程监督和及时查处，一些违规的社会组织大多处于不告不理的半放任自由状态。

二、消解逻辑：管治、自治与共治的复合治理路径

治理理论的兴起与经济全球化、市场形式的失灵、国家作用的不足、传统官僚体制的失败，以及民主化进程的加快等方面相关，现代意义上的“治理”与传统的“统治”之间存在本质上的差异。库伊曼（J.Kooinman）和范·弗利埃特(M.Van Vliet)指出“治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”（俞可平，2003：131）

从现代治理理论和我国城市社会治理实践来看，在构建现代城市治理体系的过程中，应充分发掘和激活现有体制内的民主制度因素，重点提升政府依法“管治”、社会有序“自治”与多元主体“共治”的三种能力，从结构、职能、责任、制度与组织重构等多个维度消解“碎片化治理”现象，即压缩权力结构链条、促进职能部门协同、明晰主管与属地责任、完善社区准入制度、激活社会自治功能等。

（一）提升政府依法“管治”能力

其一，逐步建构扁平化的城市治理体制。在压缩权力结构层面，按照“扁平、精简、高效”的原则，尝试推进街道办和社区的层级缩减和职能整合改革，形成“区—街道（大社区）”或“市—街道（大社区）”的扁平化社会治理格局。明晰社区的主要职责清单，明确社区应该承担的工作任务、服务类别和考核标准，对其目前承担的繁杂工作进行全面清理和优化组合，剥离其违规承担的一些核定职能外的工作，逐步明晰居委会和社区工作站的组织性质和职责范围，原则上不再将其作为行政性的考核对象。

其二，切实转变和规范城市基层政府职能。在促进职能部门协同层面，将处理政府与市场、政府与社会的关系作为转变基层政府职能的关键突破口，按照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政裁决、行政检查、行政确认、行政给付、行政指导、行政服务、其他等职权进行分类，制定市区各职能部门和街道办的权力清单和权力运行流程，优化整合市、区、街道办各层级的内部职能部门的设置，并通过电子政务网等平台向社会公开，达到摸清行政权力底数，厘清政府与市场、社会的关系，合理配置市、区、街道和部门事权，有效规范权力行使，并充分接受群众和社会的监督。

探索形成以“政府主导、社会参与、合同管理、动态监督”的政府购买服务工作机制。编制出台政府职能转移目录、公共服务购买目录和社会组织发展目录的“三个目录”，并制定配套的落实计划和保障措施，实现转变政府职能、购买公共服务、发展社会组织的系统化、常态化和联动化。通过项目委托、合同管理、购买服务等多种方式，将原属于而不适宜市区政府职能部门或街道办承担的一些公共服务性事务，逐步“转移”和“腾挪”给居民委员会、社区服务中心和社会组织，促进政府职能转变。

其三，实行主管责任与属地责任相结合的责任追究制度。在明晰责任层面，以减少和规范基层各种繁杂的行政性检查项目为突破口，加大对于市区各职能部门的主管责任追究力度，明确主管责任重点集中在依法查处责任，属地责任重点集中在发现与汇报责任，改变目前“主管部门责任淡化、属地责任难以落实”的尴尬现象。让市区职能部门真正代表政府在辖区内起到主管作用，使街道办和社区能真正去服务居民、化解纠纷和促进和谐，避免街道办和社区将一些行政性事务和检查项目“转嫁”和“下压”给居民委员会、社区服务中心和社会组织。

其四，加快完善社区行政事务准入制度。在制度建构层面，出台社区行政事务准入目录，规范区职能部门向街道、社区下放任务的程序、标准和类别，避免上级职能部门简单随意向社区工作站、居民委员会、社区服务中心和社会组织委派工作，为社区服务中心和社会组织的自主性健康发展提供良好条件。将不属于街道办和社区工作站的职责如经济管理、社区自治、社会服务等剥离出来，交由居民委员会、社区服务中心、社会组织和相关企业承担。实现区政府与街道办的上下层级关系，街道办和社区工作站与居民委员会、社会组织、企业的点面组织关系的良性互动和多元共治。

其五，提升政府依法治理城市社会的水平。以转变基层政府职能为契机，对现有的规范文件进行全面排查，重点清理一些不合时宜、相互冲突和缺乏可操作性的文件，依法依规出台一系列适应新形势发展需要的规范性文件。取消市、区、街道违规委托社区承担的各项工作任务和指标，取消面向社区开展的各种不必要的创建达标评比活动和工作台账，集中整理和减少加挂在社区中的各类组织机构牌子，切实解决社区目前评比检查活动和工作台账过多过滥的问题，重点增强社区工作站和居民委员会服务辖区居民的能力。对各职能部门要求街道社区开具的各类证明和加盖公章事项，进行全面分类、整理和规范，将本不属于街道办和社区工作站的职责范围内的事项，纳入相关政府职能部门统一管理，规范前置审批事项的条件、标准和程序，严格做到依法行政，避免职能部门向街道社区委派过多行政事务。

（二）提升社会有序“自治”能力

自治意味着“人类自觉思考、自我反省和自我决定的能力。它包括在私人和公共生活中思考、判断、选择和根据不同可能的行动路线行动的能力”。（戴维·赫尔德，1998：380）在市场经济条件下，随着公民维权意识和法治观念的不断提高，其相对独立的政治人格逐渐成型，民众对政治人物及公共政策的独立思考和自主判断能力逐渐提升，市民的自治需求和参与愿望日渐增长。

但长期以来，为了强化政治权力的统治功能以及稳定社会秩序的需要，我国的城市管理实际上是由市区政府、街道办及所辖各居民委员会统一运作的行政化管制。这在改革开放之后有所式微,但由于传统的体制惯性及基层管理人员固化的官僚思维，加之有关居民自治法律制度的缺位以及执行难问题，在现实中仍然普遍存在传统的“行政管制社会”现象，旧有的社区管理体制与业主委员会等新兴社会自组织之间存在诸多实际性冲突和矛盾。

“在管理层面，有大量的鼓励行政分权的理由，这些理由不同于在政治上的考虑。”(戴维•H•罗森布鲁姆、罗伯特•S•克拉夫丘克，2002: 111)因此，有必要弱化传统社区管理中的行政化管制功能，从法律地位、制度建设、内部管理、人员安排、资金来源、监督考评等方面加强居民委员会作为法定自治组织的培育和建设，将一些具体的城市治理权限逐步“放权”给居民委员会、社会组织和业主委员会等新兴组织，有分别地交由不同自治性组织去自主行使。

一方面，激活居民委员会的法定自治功能。居民委员会是城市治理的重要组织依托，充分发挥居民委员会作为法定自治组织的作用，才能有效促进城市治理体系和治理能力现代化。但是由于居民委员会长期以来受制于计划时代单位体制的“政治服从”和“行政屈从”，在实践中日渐呈现出“行政化”、“空心化”和“边缘化”特点，其内在的法定自治功能日益虚化。在后单位时代的现代城市治理中，有必要为自治组织“增能”，提升居民委员会开展社区自治、服务辖区居民的能力，激活和优化居民委员会的法定自治功能、社区服务功能、政治整合功能、民意吸纳功能和矛盾化解功能，将其打造成城市治理体系和治理能力现代化的主要组织平台。

另一方面，加强业主委员会作为新兴自组织的建设。业主委员会是伴随住宅商品化和市场化进程而出现的一种基于产权的新生自组织，其组织基础是业主对物业的所有权，它代表小区物业的全体业主，对与物业有关的一切重大事项及社区的公共事务拥有参与权和决定权。从本质意义上而言，业主委员会制度体现的是业主对房产利益和小区自主治理的需求，它所要求的社区自治在根本上是业主基于房产权益而进行的自愿参与活动，而非政治性的社会管理。因此，业主委员会在一定程度上是以房产私有权为纽带，业主通过“身份契约”方式成为业主大会成员达到自我管理、自我服务目的的新兴自组织。

但在现阶段，由于法律地位的模糊、管理制度欠完善、资金短缺等原因，业主委员会仍然存在自治能力不足的现实问题，保障自治功能有效发挥的制度建设也较落后。因此，有必要从法律法规上明确业主委员会的诉讼主体资格，从制度建设、管理体制、选举方式、资金来源、业主监督、人员素质诸方面加强业主委员会的组织建设，增强其承载街道办和居民委员会所退出的具体社区事务方面的自治功能，提高业主委员会对房地产开发商及物业公司的监督水平和民事诉讼能力。

再之，完善社会组织培育和监管体系。通过降低门槛、项目委托、购买服务、专项支持、财政补贴、人才培训、资金筹措、税费减免等多种形式，鼓励、支持和帮助各类别社会组织加快发展。简化和降低社会组织登记和备案门槛。借鉴商事制度改革的成功经验，进一步推进社会组织直接登记制度改革，简化登记手续、优化登记程序，全面实行工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类、文娱类、科技类、体育类和生态环境类等社会组织直接到民政部门登记。深化社会组织备案管理职能改革，实行“备案转登记”的升级管理制度，将一批运行良好的备案社会组织直接纳入直接登记范围。以组织信息公开化、购买机制市场化、权利义务契约化、绩效评估日常化、市民投诉便捷化为目标，建立健全社会组织参与公共服务供给的准入和退出制度，制定与社会建设工作相匹配的社会组织服务监督办法，建立规范的社会组织服务行业标准，完善行业内部自律监督制度。出台委托第三方专业机构参与社会组织评估的实施办法，专门进行资质审查、跟踪检查和绩效评估，形成公开、公平、公正的劣汰竞争激励机制。推进社会组织运作的公开化和透明化，完善组织监督、审计监督、捐赠人监督、公众监督、媒体监督和自我监督等多种监督形式，推动社会组织的专业化和自主化发展。

（三）提升多元主体协同 “共治”能力

城市政体理论认为，“城市政体概念描述的是公共部门和私营部门之间的正式和非正式的合作模式”。（JonathanS.Davies，David L.Imbroscio,2009:40）在一定意义上，“所谓治理就是对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门与非政府部门（私人部门、第三部门或公民个人）等众多公共行政主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。”（陈振明，2003：87）因此，建构多中心、多角色互动与合作的政策过程和治理体制是消解“碎片化治理”困境的必然逻辑。

其一，切实发挥社区党组织的社会整合功能。在增强社区党组织领导力和整合力的基础上，健全以基层党组织为“内核”，以居委会、业委会、物业公司、社会组织等合作共治的“一核多元”党建机制。努力构建党和政府主导与居民自治相结合的基层社会治理格局，促进社区生活共同体的形成。积极吸纳各种民间组织、企业、社区中的优秀党员和民意代表进入基层党组织。以基层党组织为载体和内核，整合居委会、业委会、物业公司、社区综治信访维稳工作室、企业综治工作室、人民调解室等各类基层组织，充分吸纳各种社会组织的意见和诉求，将基层党组织建设成为基层社会建设与管理的整合平台和联系纽带。切实加强基层党组织了解群众呼声、畅达社情民意、化解社会矛盾、协调部门关系和宣传方针政策的平台建设，提升基层党组织代表民意和引领社会的能力。

其二，打造需求导向的“社区服务共享平台”。积极推行“小项目大范围”的社区社会组织培育支持方式，创新社区居民通过社区社会组织参与社区治理的路径和机制。每年定期开展社区服务居民需求调查，鼓励居民通过社区社会组织参与制定和享受社区服务项目，转变传统的“政府配餐”服务模式，推行“居民点菜、政府买单”服务模式，问政于民、问需于民、问计于民。从社区居民实际需求出发，编制政府向社会组织转移职能、购买服务目录，引导和支持社会组织参与各类公共服务，通过每年实施一批“小项目”激活备案社区社会组织的活力，推出为社区居民量身定做、多元化的服务项目。

其三，搭建居民广泛参与的“社情民意沟通平台”。依托居民委员会、社区党组织和辖区“两代表一委员”，创新社情民意的协商和沟通机制，重点发展一些沟通社情民意的社区社会组织，及时了解和广泛整合居民诉求和关切，对凡是与居民直接利益相关的具体性事务或与其间接利益相关的社区公共性事务，在多方主体共同参与的社区协商民主平台上进行集体商议与合作治理。

三、基本结论

我国城市社会治理实践中的“碎片化治理”现象，是城市权力结构的层级过多，职能部门设置分散，属地责任与主管责任冲突，社区行政事务的准入制度不完善，自组织发育不成熟等多重结构性因素所导致的，其生成机理的内在根本逻辑在于行政权力过度延伸和分散扩展至社会领域。因此，消解“碎片化治理”困境也须从结构、职能、责任、制度与组织五个层面进行系统性优化，遵循党政依法管治、社会有序自治与多元主体协同共治的复合治理逻辑，压缩权力结构链条、促进职能部门协同、明晰主管与属地责任、完善社区准入制度、激活社会自治功能。在切实保障居民自治权利的基础上，合理区分社会自治、政府管理、政党引领与社会共治类事务，明确政府在城市基层治理中的法定职责，实现基层政府职能规范明晰、城市治理体制科学合理、社会组织培育和监管体系完善、居委会和业委会的自治功能得到充分激活，形成“党-政-居-社-群”协同参与现代城市治理的新秩序，推行国家与社会合作互动的网络型治理。

本期编辑：吉先生

本文来源：《经济社会体制比较》2017年第3期