贺雪峰：村庄政治与善治

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学人简介

贺雪峰，华中科技大学乡村治理研究中心主任，教授，长江学者。

       1988年试行《村民委员会组织法》以来，中国农村基层推行村民自治，试图通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，达到村民的自我管理、自我教育、自我服务。尤其是1998年《村委会组织法》正式颁行之后，全国农村推行吉林梨树县发明的“海选”制，在全国农村大力推进以村委会选举为中心的村民自治，农村基层民主有了巨大发展，农村基层治理状况有了巨大改变。

　　仅仅从村委会选举来看，最近20年，村委会选举十分激烈，尤其在经济比较发达的地区，激烈的村委会选举成为村庄最为显眼的存在，激烈的选举深深地改变了村庄基本政治生态和治理模式。应该说，自《村委会组织法》颁行以来，中国九亿农民所进行的民主实践，是扎扎实实地开展起来了，激烈的村委会选举将几乎所有村民都卷入进来。

　　不过，令人遗憾的是，村委会选举似乎并没有变成真正的村民自治。在整个1990年代，农村同时发生着两个矛盾的事情，一是基于民主选举的村民自治广泛推开，一是农民负担持续增加。按道理讲，村民自治，民主选举产生出来的村委会理应维护村民利益，抵抗县乡对农民的推派。但实际上，在1990年代，自上而下向农民收取税费，在村一级似乎并未受到村干部有组织的抵抗，甚至普遍出现了村干部借从农民那里收取税费以谋取个人好处的现象，乡村干部结盟形成“乡村利益共同体”。按徐勇教授的说法，村干部具有双重角色，一是村民的当家人，一是国家的代理人，无论如何，虽然村干部是由村民选举产生的，村干部却更多在为国家办事。由村民选举产生的村干部并不等于就一定要代表村民意志。村民整体利益与由他们选举产生出来的村干部之间存在着脱节的可能。

　　选举产生的村干部不仅可能为了完成国家任务而向农民收取过高的税费负担，而且可能利用手中权力谋取私利。其中最典型表现就是村务不公开，财务不公开，利用各种信息不对称的机会捞取好处。基于此，在2000年前后，国家推出强力的村务公开制度，强调民主选举以外的民主监督的作用。由中央多部委联合下发村务公开的通知，要求成立村民理财小组，对村级财务进行监督。村务公开和村民理财小组逐步发育完善，到取消农业税后，全国普遍成立了村一级的村务监督委员会(最早是浙江后陈村成立村务监督委员会，2006年)，村务公开则发展到“四议两公开”，“五议决策法”，以及浙江宁海为代表的村级权力清单。税费改革前后，全国几乎所有农村都实现了“村财镇管”，山东、河南一些地区甚至实现了“村章镇管”，即村委会公章也由乡镇代管，以免掌握公章的村干部胡乱盖章用权。

　　最近几年，村干部工作性质进一步发生变化，其中核心是强调为农民服务，村委办公室改为村党员群众服务中心，上级要求村干部坐班，脱产化，为全村党员群众办理各种事务，以让群众“办事不出村”。

　　而取消农业税后，按国家政策的规定，村集体不再能向农民收取“三提五统”，不再能收取用于农业生产公共开支的“共同生产费”，当然也不能调整农户承包的集体土地。村干部报酬由国家财政进行补贴，村庄公共事务越来越多地依靠国家财政转移支付。之前作为村民自治经济基础的农村土地集体所有制，因为不允许收费及不允许调整土地，而抽空了村民自治的经济基础。村干部虽然仍然是由村民选举产生的，村干部的主要工作却不再是动员村民而只是为村民服务，向上级反映情况。村干部上传下达，越来越成为了整个行政体系的一个末梢，而非真正的进行村民自治的单位。

　　因此，村庄治理中，村一级就可能有两种不同的治理模式，一种是真正基于民主选举基础上的村民自治，通过“四大民主”和“三个自我”来达到村庄善治。第二种治理模式是，村庄只是国家自上而下行政体系的最末梢，由国家直接面对村民进行治理。前者要经过真正的村民动员和村庄政治，后者则不需要政治动员，村庄只是国家行政体系的一个组成部分，国家直接对每一个村民进行治理。

　　如何理解当前中国农村村庄一级的治理？哪一种治理模式更适合当下中国农村？我们应当如何理解当下中国的乡村治理以达到村庄善治？以下进行简单讨论。

　　本文拟分为五个部分展开讨论：第一部分讨论当前基层治理中存在的问题，主要是为什么会出现好事不好办的问题；第二部分介绍典型案例，以讨论村庄政治与善治的关系；第三部分试图讨论村庄政治本身的难题，包括经济发达的沿海地区农村的阶层分化与中西部农村空心化的挑战；第四部分讨论当前全国基层治理中出现各种自上而下禁止性规定的原因及其合理性；第五部分试图借上海乡村治理的个例讨论通过行政化达到村庄善治的可能性。

　　最后是一个小结与进一步的讨论。

　　到陕西眉县调研，一个村支部书记说，他们现在都不愿向上级申请项目了，原因是，即使申请到了项目，项目也很难落地。之所以项目很难落地，是因为项目落地时要涉及到占地，地上附作物清理等等，比如要砍一棵树，本来这棵树实际价值只有200元，按政策也最多只能补200元，树主却可能当钉子户，非得要800元，不答应他的要求他就不允许砍树，这就会影响项目落地。个别钉子户索要高价时，其他村民在一旁围观，他们不仅不会指责钉子户，而且在钉子户要到高价后，钉子户就成为了英雄和他们的榜样，他们也会想方设法借项目落地索要高价，在他们的认识中，反正项目的钱是国家的钱，是唐僧肉，不吃白不吃。结果就是，国家惠农工程越多，就会产生越多的借项目落地索要高价的钉子户，由此产生了好事不好办和好事办不好的问题，这已是当前全国农村普遍存在的问题，而远非陕西眉县调研村的个例。

　　应当说，任何社会中都会有过度索要个人利益的钉子户，一个正常的社会必有一套针对过度索要利益钉子户的约束机制，最起码要控制住钉子户影响的扩散，不能让钉子户产生示范效应。一个社会中，如果所有人都当钉子户，这个社会就无法再有合作，就没有办法解决最起码的公共品供给问题。因此，正常社会一定会对搭便车、索高价的钉子户进行抑制，最低限度是让钉子户付出声誉的代价，比如好吃懒做的名声，这样的名声不只是名声不好，而且会影响婚嫁，以至于没有女孩愿意嫁入这样的家庭，钉子户付出代价就教育所有其他人从中吸取教训，不要去当这样的贪图小便宜搭集体便车的钉子户，以保证这个社会基本公共品的供给。对于一个正常的社会来讲，即使出现了钉子户，社会也有力量将钉子户边缘化，让钉子户付出代价，从而阻碍钉子户效应的传递。

　　当前中国农村存在问题是，随着村庄边界的开放，农村人财物大量流入城市，农村缺少内生秩序的能力。而在国家资源下乡为村庄提供基本公共品时，村庄出现了借国家项目落地索要高价的钉子户，其他村民不仅不站出来反对钉子户，反而开始是围观，继而看到钉子户得到好处就学习当钉子户。国家在项目落地时所面对的就是钉子户，开始是极个别钉子户代替农民来借项目落地捞取好处，继而一般农民也学习钉子户，变成钉子户，项目落地的过程就变成了国家与钉子户博弈的过程，斗智斗勇的过程。本来是为农民做好事，却变成了农民借此来敲诈勒索，这个社会最基本的权利义务关系搞巅倒了。

　　取消农业税之前，农村公共工程和公益事业一般都是通过“三提五统”、“农业共同生产费”和各种集资，包括农民的投工投劳(两工，积累工和义务工)来完成的。一般来讲，只要是做村庄内的工程，因为工程与个人利益关系密切，农民都不反对。农民反对的是超出自己村社范围的劳动力和资金的平调。不过，向农民收取农业税费、共同生产费或各种集资，必须所有人都收，出现一个钉子户就会连锁有一群钉子户出现。取消农业税前，借收农业税的国家暴力，村社一般可以将应收农民负担收上来，即使少数未缴税费农户，其未缴税费也作为负债记下来。迟交也要交。正义只会迟到而不会缺席。

　　取消农业税费时，国家为了保护农民利益，缓解干群矛盾，顺利推进农业税费改革，而在全国范围要求停止向农民清收欠债，过去农民所欠税费“暂不清收”，这个“暂不清收”一直到了现在也未启动，在农民那里早就变成了当时积极缴纳税费的农民白交了，而长期拖欠消极应对国家税费任务的农户白得好处。一般来讲，积极缴纳税费的都是农村积极分子和老实人，拖欠税费的除少数的确是家庭困难农户以外，相当部分是农民所说“滑稽人”，“滑稽人”占便宜，老实人吃亏，积极跟党走响应政府号召的人吃亏，不积极的人占便宜。如此一来，就极大地颠倒了农民基本的权利义务观，其中引出的不满，对国家权威的消解，影响至今。

　   取消农业税后，农村税费改革政府允许村级组织通过“一事一议”，按每人每年不超过15元来收取村庄公共工程和公益事业建设经费，但对于不愿交钱的农户则既不能强制收取，又不能记为负债。少数钉子户不愿缴钱，村社集体毫无办法。开始是一户不交钱，很快就扩大变成十户不交钱，大部分农户都不交钱，“一事一议”也就搞不下去了。取消农业税以后，全国绝大多数地区农村的“一事一议”都半途而废。因为缺少对不交钱钉子户的任何强制措施。

　　因为农民负担比较重时期，乡村干部普遍被认为是加重农民负担的罪魁祸首，取消农业税后，国家普遍不信任村干部，各种资源向农村转移都尽可能避开村干部的“黑手”。取消农业税后，国家向农村转移资源越来越多，主要转移渠道有二，一是直接按户按人发放，“一卡通”到户，比如农业综合补贴、合作医疗、养老保险等等；二是通过项目制，公开招标，国家出钱，国家选择具有施工资质的工程队来为农民建设基础设施。这些资源下乡都排斥了村干部和农民的参与。国家大包大揽农村基础设施建设以及各种惠民工程项目，不断地给农民好处，却无需农民承担责任，十多年下来的结果就是，国家建设理所应当，“等靠要”自然而然。国家资源下乡并没有变成农民组织能力的提升，变成农村社会的建设，变成农民自立自强，变成农民自己组织起来建设自己的美好生活。反过来倒是，既然建设自己美好生活是由国家来包揽的，不需要自己努力，国家资源下乡就是国家的事情，就与我无关了。也是因此，在国家资源下乡项目落地过程中出现借机索要高价的钉子户就不关自己的事情，就围观而已。不只是围观，而且在钉子户得逞后，就依样学样，也当起钉子户来要钱。

　　概括起来，当前全国农村普遍出现了资源下乡过程中因为缺少农民参与而导致的钉子户问题。国家为农民做好事，农民却将国家资源当唐僧肉，狮子大开口，想方设法要求个人利益，最终导致好事不好做和好事做不好的问题。

　　出现以上问题的主要原因则是，国家资源下乡不是重建了村庄的公共性和政治性，不是通过资源下乡来唤起了农村对共同生产生活事务的关心，而是消解了政治和村庄公共性，每个农民都是个体，国家将村庄弃之一边，而直接面对每个个体农户。当国家直接面对一个个个体的农户时，国家资源下乡就一定会遇到钉子户，就一定会好事不好办，办不好，就导致村庄治理的恶化。

　　在国家资源下乡的背景下面，如果村庄有对接国家资源的能力，资源下乡项目落地就很有效。一般来讲，只有当村庄具有公共性，有能力形成公共意志，这个村庄才有能力真正利用各种资源最有效地建设自己的美好生活，达到善治。而形成村庄公共性的基本办法就是动员群众，让农民参与到公共事务上来。没有政治当然就很难有动员与参与。动员与参与本身又是村庄政治的基本表现形式。以下我们讨论山东省土地调整的案例。

　　按政策规定，当前中国的农地制度是，土地由集体所有农户承包，承包期为三十年不变，即1998年第二轮承包以后，直到承包期满的2028年，“增人不增地、减人不减地”，农村承包土地不能进行调整。

　　土地不能调整产生了两个问题，一是当前中国农村正处在生产力巨大变革时期，这种变革需要生产关系包括土地承包关系的调整与适应。生产力变化尤其集中表现在三个方面，一是机械化的快速推进，二是土地承包者与土地经营者的分离，三是“以代际分工为基础的半工半耕”家计模式的普遍化和老年农业的普遍化。农业生产力的变化要求改变之前为了公平在承包土地时形成的地块分散细碎格局，第二轮土地承包时强调农户承包地块不能变，就成了影响农地效率，制约农业生产力发展的最大瓶颈之一。二是农村人口“生增死减”，30年不变，农村人口变化极大，由此造成土地分配上的不公平。这样一种不公平所导致后果主要不是经济收入上的，而是心理上的。很多年轻人没有土地，会产生对村庄和村社集体的强烈距离感，而人均占有土地严重不均也会影响农民对村社集体的“集体所有”的疏离。

　   山东省农村，农民有着强烈的集体意识，村民强烈地认为，村社集体的土地是全体村民所有，理应人均占有，公平分配。土地对农民很重要，没有土地就不能生产粮食，就要饿死人，所以，新增人口就应当分地，而去世人口就应当退出承包地，死人与活人争地是完全不公平的，是不应当的。实际上，山东农村经济很富裕，农户收入早已主要来自二、三产业，土地上的收入占比已经很低，且很多农户不再种地，所以，山东农民普遍存在的对土地公平分配、死人不应与活人争地的诉求，与其说是基于经济的理由，不如说是基于对基本公正的诉求，基于他们对土地集体所有理念的认同。

　　尽管山东农村，农民普遍认为农村承包地应当“生增死减”，土地应当“三年一小调，五年一大调”，但实际上，因为中央政策一再强调“增人不增地，减人不减地”，不允许土地调整，村干部在调整土地时就可能遇到有不愿退地的农户借中央政策威胁村干部，不同意调地，村干部调地，这些村民到上面上访，一般也会受到上级的支持，从而导致土地调整难以进行。

　　不过，当前山东省有大约1/3的村庄仍在进行土地调整，并且凡是土地可以调整的村庄，都是村级治理比较好，村干部有权威的村庄，而土地不再能调整的村庄往往也是村干部缺少权威，且村级治理比较糟的村庄。有些村庄治理比较差，村干部没有权威，土地也调整不了。有些能力比较强的村庄精英当选村干部后，为了搞好村庄治理，也往往从土地调整着手来清理村庄各种矛盾，解决各种问题，最终达到村庄善治。

　　沟通土地调整与村庄善治联系的正是村庄动员与村庄政治。土地是集体所有的，也就是集体每个成员都是有份的，这个人人有份的利益，无论大小，都是属于每个村民。每个利益有份的村民，他们关切的不只是利益的大小，而且更关键的是利益的有无。既然土地利益是所有人的，新增人口出生了，集体竟然不分地，这不是欺负人吗？有人去世了还占有集体土地，这就太不公平了。正是借人人利益有份的集体土地所有制，所有人的利益都与集体产生的联系。

　　在村级治理中会形成各种责权利关系，这些责权利关系往往不平衡。有人得好处，有人受损害。在一个村庄熟人社会中，人与人之间以及人与集体之间的互动就一定会发生责权利的不平衡，这种不平衡若不能及时解决，而且累积下来，就会产生严重失衡，就会产生不满，产生对抗，产生借事说事，从而导致困境。在村庄社会内生解决问题能力弱化时，村庄干部就变得十分重要。而村干部解决问题恢复平衡的最重要时机是调整土地。一方面，村庄内的各种权责利不平衡关系不摆平理顺，村民的不满不得到解决，村民就会借调地来发泄自己的不满，调地就进行不下去。另一方面，调整土地也是重新调整利益的过程。这样一种利益调整就将一个时期以来的各种累积形成的矛盾、纠纷、怨气、不满一一化解，从而为村庄善治提供可能。

　　调地涉及利益重新分配，因此是一件很麻烦的事情，但正因为这是一个涉及利益重新分配的麻烦事，调整土地才将村民动员起来，形成了解决村庄治理所遇各种难题的政治，从而为善治提供了可能。

　　由此我们可以理解山东土地调整能否调整与村庄治理好坏之间的内在联系。

　　中国还有6亿多农村人口生活在农村，并且进城的2亿多农民工仍然与村庄有着千丝万缕的联系。这6亿多生活在农村的农民，他们的生产生活条件各各不同，他们的需求偏好差异极大，国家显然不可能直接来回应农民各各不同的需求，解决所有农民生产生活中的问题，而只能依托基层村社组织。因为当前农民很大一部分问题是集中在村社一级的，而正是村社一级有能力和动力解决千家万户分散农户的问题，回应他们的需求。

　　基层村社组织很重要，因为农民有大量一家一户“办不好、不好办和办起来不合算”生产生活事务需要由村社组织来办。村社组织来办一家一户办不好的事情，并非村社组织就很容易办得好，之所以一家一户办不好，是因为这些事情要步及到利益调整，涉及到偏好整合，涉及到少数服从多数，及涉及到达成共识，所有这些事情都需要村社组织不仅要有极强的工作意愿、工作能力、工作魄力，而且还要有工作资源和政策支持。

　　政策支持，就是自上而下的各级政府要支持基层村社组织积极回应农民需求，解决一家一户办不好事情的实践。要对基层村社组织的工作以积极支持。村社组织回应农民需求的过程也是直面农村矛盾的过程，当然也是解决矛盾的过程。直面矛盾和解决矛盾才能增加村社组织的威信，提高基层组织的战斗力。通过解决矛盾而提高基层组织解决矛盾回应农民需求的能力，这是一个正向的过程。直面矛盾，可能让一部分人不满，同时又动员了另外的大多数人，正是直面真实存在的矛盾，才能激发出农民的参与热情，因为农民认识到这样的参与是可以解决自己问题的，是有实际意义的，是事关切身利害的。

　　政策支持，就是上级政府在制定政策时应当鼓励基层村社组织回应农民需求，积极解决农民问题，从而动员农民参与到村社共同的事务中来；就是要在政策上给村社组织一定自由裁量权，真正让村民自治，而不是通过国家政策限制村社组织所有权利，甚至要将村社组织的土地所有权虚化到没有任何权利。要知道，土地集体所有制是村民自治的经济基础；就是要将自上而下的资源转移到村社一级，由村社一级来分配资源。通过村社一级分配资源，既是供给中国60多万个村庄各各不同的公共品的过程，又是深度动员农民参与的过程。资源下乡若不同时调动起农民的参与积极性及因此提高农民的组织能力，这样的资源下乡就没有意义。

　　当前农村政策的总方向是不出事，回避矛盾，任何一件事情都尽可能“和谐”处理，最好没有一个人反对，没有一个人上访。这样一种回避矛盾的做法当然不能解决农村本身就存在的矛盾，其结果就是，累积下来的矛盾以其他形式更为猛烈地暴发出来。

　　当前不出事的回避矛盾的农村政策已经积累下来大量严重问题。现在的农村政策必须转变，要强化基层村社组织回应农民需求的能力与意愿，要通过直面矛盾来解决矛盾。这个过程中一定会出现矛盾，会产生问题，甚至会因为村社组织掌握资源而出现村社干部贪腐的问题，这些问题都不可怕，出现一起解决一起，正是在解决这些问题的过程中强化了基层村社组织的能力，深度动员起了农民的参与，从而为仍然有9亿要依托农村生活生产的农民提供了一个灵活积极回应农民生产生活需求、有能力为农民提供切实有效服务、且农民深度参与其中的基层堡垒。

　　取消农业税后，国家资源下乡必须与有能力直面矛盾的农村基层组织能力提升结合起来。

         文章来源：《云南行政学院学报》2016年第6期，第4-8页。

本期编辑：Vivian