政治行政化：县域治理的结构化逻辑—— 一把手日常行为的视角
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作者简介：樊红敏，郑州大学公共管理学院副教授、政治学博士，政治学与公共事业管理系副主任。
文章以吉登斯的结构化理论为分析框架，从县委书记日常行为的视角，揭示了县域治理在转型社会中的实践形态，进而呈现并透视县域政治再结构化的过程和逻辑。作者认为县域治理再结构化遵循的是政治行政化的逻辑。所谓政治行政化是指县域政治中履行自下而上表达功能的机构和行动都被整合进了行政过程中，对县域政治结构进行非制度化的行政整合。这种再结构化的县域秩序表现为政治行政化动员模式。政治行政化动员模式通过整合分化的政治结构，实现了经济的奇迹并走向赶超型现代化。但由于自下而上表达功能的弱化和缺失，使这种赶超型现代化以牺牲政府与社会的良性关系为代价，并把县域政府置于底层社会抗争的第一线。
一、问题与进路
随着经济和社会领域的制度变迁，中国政府也经历了一系列重要变革，包括政府内部的规则和程序的不断衍生，其中地方政府的角色和作用作为解释中国经济增长的一个重要因素而不断被研究。中外学术界提出了“地方法团主义”、“地方政府即厂商”、“地方性市场社会主义”、“村镇政府即公司”（Oi，1995；1998；Walder，1995；林南，1996；彭玉生，2003）等观点。有学者提出了一系列有关地方政府行为的重要分析概念，如“压力型体 制”、“晋升锦标赛”、“逆向软预算约束”，“上下级之间的共谋”（荣敬本等，1998；周黎安，2008；周雪光，2005；2008）等，这些研究把目光聚焦于纵向的行政体制或横向的政府间竞争，对于解释中国经济社会发展与变迁具有很强的价值。也有学者从政府行为的角度提 出“多重比大小”、“谋利型政权经营者”、“策略主义”（李永刚，2009；杨善华等，2002；欧阳静，2011）等概念，为我们理解变革时期中国地方治理提供了重要的切入点，但在官员行动的微观解释力方面，仍有继续拓展和深入的余地。在中国政治社会快速转型的背景下，以县域政府为代表的地方政府是如何成为中国经济持续增长动力的? 中国经济增长的可持续性和未来走向如何?
如果要回答这些问题，就离不开对县域政府真实政治的分析，离不开无数微观层面的真实个体的日常行为的考察。要充分认识并抓住当前基层政治的特质，行动者的视角既是必要的，也是十分有价值的。而县委书记是县域治理的核心行动者，通过一把手的行动，更能洞察表象背后的社会政治隐秘。从研究单位来看，县作为研究单位越来越受到重视。杨雪冬（2002）、贺东航（2004）、樊红敏（2008）认为在中国现代国家构建的框架中，县是最全面的微观单位，不仅能够全面反映出整个体制的运行和变迁，而且能够集中体现出国家与社会的互动，县作为一个分析单位对认识和理解中国政治具有重大意义。徐勇教授（2009）提出的“接点”概念，形象地说明了县在中国政治中的特殊性。他认为，县政是国家上层与地方基层、中央领导与地方治理、权力运作与权力监控的“接点”部位。“接点政治”的分析框架不仅指出了县政改革的重要性，而且提出了县政改革的思路。笔者在《县域政治：权力实践与日常秩序》这本书中，以“干部”“领导”“开会”“关系”为关键词，力图通过对县域政治微小实践的深描解构了政治学结构主义研究中的“宏大性”、“对象化”以及“抽象性”。本文在此基础上，以吉登斯的结构化理论为分析框架，分析县委书记的日常行为，揭示县域治理在转型社会中的实践形态，进而呈现并透视县域治理再结构化的过程和逻辑。
本文属个案研究，所用资料来源于笔者在A市2010、2011两年间的不定期调查。A市是中国中部省份一个相对发达的县级市，支柱产业是煤炭和耐火材料，百姓相对比较富足，是一个实现了初级工业化的县级市。总面积1001平方公里，人口80万人，辖13个乡镇、4个街道办事处、1个风景区管委会，303个行政村、47个社区居委会。全市现有工业企业1620家，其中规模以上工业企业473家。2010年，A市完成生产总值391.5亿元；地方财政总收入29.8亿元，其中一般预算收入15.1亿元；城镇居民人均可支配收入15890元；农民人均纯收入9003元。
二、政治行政化动员模式：县域治理的结构化及其逻辑
结构是以社会行动的生产和再生产为根基的规则和资源，也是系统再生产的媒介。结构不是外在于个体，而是内在于行动者，作为一种知识，通过行动者的具体实践体现出来（吉登斯，1998：91）。而结构化是社会行动者通过有目的的行动生成社会秩序的过程。对于中国这样后发现代化国家，在现代国家政权建设和社会转型过程中，行动者的行动对于结构更具有决定性的意义。在制度变迁过程中，组织演变也是通过“结构化”来实现的。
从地方政治制度发生学的角度来看，就县这个政治体系来说，它是嵌入性的，来自于人为的规划和建构。现代性有两种形式，一种是自由民主，一种是人民民主（刘小枫，1998：93）。中国共产党的政治理念是人民民主，人民代表大会制度及民主集中制的组织原则就是这种理念的集中体现，这套制度体现的是专业化、技术化，权力的监督制约，内涵着现代制度理念和制度设计，县级政治体系基本上是对上一层级的复制，它是职能和机构最完备并拥有一定管辖层级的底层政治系统。地方党委、地方人民政府、人大、政协、人武部所谓五大班子构成了一个完整的政治系统。根据《地方组织法》的规定，县人民代表大会由当地居民直接选举产生，是最高权力机构，在人大闭会期间设置了常设机构———县人大常务委员会;县政府作为地方国家执行机关，是同级人民代表大会的执行机关，由它产生，对它负责，受它监督，是人民代表大会的执行机构。政协体现的多党政治协商机制，它的职能主要是政治协商、民主监督、参政议政;地方党委的权力体现为一种领导权，主要是政治、思想和组织领导。它力图体现的特征为结构的区分化、科层的分工化、专业化和运作的制度化和非人格性。从规则上来看，县域政治的运作有着十分完备的规则体系，A市出台的县委工作规范包括县委常委会工作机制、县委议事规则、关于加强县委常委作风建设的规定、党员领导干部重大事项请示报告暂行规定、县委常务公开制度、县委公文处理制度等。20世纪90年代中期，县（县市）逐步推行了公务员制度:A市市政府于1997年4月，根据国务院颁布的《国家公务员暂行条例》，在全市建立了公务员制度，在以后的两年多时间内，逐步完善了公务员考核、奖励、录用、辞职、辞退、职位轮换、管理、交流、培训制度1。总的来看，县作为最低一级的完备政府，县级政权有一个完整而程序化的组织体系，所有的政治活动都有正式的规范和程序，它的特征是理性化、一元性、抽象性，它代表现代国家在地方的理性建构。
从行动者———县域政治一把手县委书记的行动以及策略来看，县域政治秩序超越了嵌入于县域政治的科层文本，是一个再结构化过程。这一再结构化的过程，也是政治行政化的过程，其遵循的是政治行政化的逻辑。
本文把这种再结构化的县域秩序称之为政治行政化动员模式。所谓政治行政化动员模式是指在县域治理当中，县域核心行动者以成立各种领导小组为组织策略，以任务分解、目标管理为工具，以开展活动为实施办法，以包村包案为渗透方式，将全部的政治精英和政治机构都动员到行政过程中，对县域进行非制度化的行政整合。金耀基提出了行政吸纳模式来解释香港的治理，它“是指一个过程，在这个过程中，政府把社会中精英或精英集团所代表的政治力量，吸收进行政决策结构，因而获致某一层次的‘精英整合’，此一过程，赋予了统治权力以合法性，从而一个松弛的、但整合的政治社会得以建立起来”（金耀基，1997：27）。康晓光（2002）运用行政吸纳模式来解释中国大陆1989年之后的政治稳定取得成功的原因。他的行政吸纳模式强调了中国自20世纪90年代以来政治、经济、文化精英联盟这一特点。在县域治理当中，所谓政治行政化动员模式的突出表现并不在于对社会精英的吸纳，而是政治精英内部政治机构和政治行政化的治理策略和模式。以下通过个案对政治行政化动员模式进行实证研究。
三、政治行政化动员模式的运作策略
（一）个案扫描
在县域治理中县委书记意味着什么?从对县域领导干部的访谈来看，总结一下他们的话语可以归纳如下:县委书记职责是统揽全局，协调各方，拥有人事任免权和经济社会文化发展的最终拍板权;从决策体制上看，县委书记是常委会的召集人和主持人，常委会集体决策能使决策更加完善，但常委们要围着一把手的思路转;法院检察院也受县委书记的领导，是一县的国王;从县委书记和政府市长的关系来看，县委书记是党的一把手，市长是政府一把手，但在现实中市长更象个副手，书记最终可以不顾市长反对拍板定调;一把手左右一个县的发展方向。总体来看，一把手县委书记的权力行动，可以更清晰地认识县域治理的模式。基于此，本文以A市为个案，通过A市市委书记L书记权力行动的观察，探讨县域治理的结构化问题。
L书记，男，1960年生，大学本科毕业，学士。最早在Z市S区街道办事处工作，后调区政府办公室干部，一年后调到地级市Z市市委组织部，8年后任市委组织部企业干部处处长，任处长2年后任副县级组织员，3年后下派到X市（县级市）任市委常委、组织部部长，两年之后调任Z市J区区委副书记，三年半之后，即2009年1月调任A市市委书记。L书记的工作风格属于作风硬朗型，到A市以后，以“铁腕治市、敢作敢为”而著称，针对A市属于资源型城市，他果断提出要清洁环境，加快推进产业转型升级，真正使A市的结构调整取得重大进展、实现重大变化。他的三个举措引起了很大震动，一个是果断关停了污染严重的全部采石场，此举由于其强硬的作法引发了社会反弹;一个是进行环境整治，并因被居民多次看到在街上捡垃圾而以“市委书记上街捡垃圾”而闻名；一个是把群众利益放在心里，在民生方面支持力度相对比较大，比如加大教育投资，在所有中小学教室里装上空调;在得知有2名贫寒的农家子弟考入清华大学之后，他亲带10万元去家里探望等等。在A市前几任市委书记的执政特点是稳健，他的鲜明个性和执政力度引起了广泛的关注。当然对他也引发了一些不同的看法，有的人认为“政策上可能也太硬了，比如石子厂全部停产后，引起了企业主强烈不满，所以后续工作比较难做”，或者是投资过大、发展过快的质疑。也有干部指出，如果像关闭石子厂不采取一刀切的办法，很快会不了了之。从他个人来看，他是个敬业、不沉溺于应酬的人。A市市委办主任说道：“他每周都是周六上午回家，周日晚上回来，回来后我跟他一块散步的过程中，他会捋一捋上周哪些事没做完，下周需要做哪些事，在本子上勾一勾。他在J区（省政府所在地）当过领导，什么领导干部没见过，他对于一些应酬能避开的就避开，一般而言，他每周可以有2个晚上没有应酬，这已经很不容易了。”
（二）“一把手”视角下的运作策略
1.实施策略：开展“活动”
开展“活动”是县域一把手县委书记权力实践中的一个重要的行动策略。“创制活动”作为塞尔杜所说的“微小实践”（De Certeau，1984），呈现出的是县域模式化的运作图景。开展活动，是落实县域重要的有关县域发展、社会稳定包括改善民生、干部任用等方面重要决策的一种方式，这些活动的内容涉及到了县域社会的方方面面。
（1）通过开展“活动”，推动全县整体工作思路的贯彻落实
A市于2009年全年共开展十项重大活动，有的是落实上级重大决定和政策而展开的，如治理超限超载“百日攻坚”活动、工程建设领域突出问题专项治理活动等。有的是围绕A市总体发展思路而开展的，如“清洁家园、美化乡村”百日行动、采石场综合整治活动、开展“听民声、解民忧、促和谐、迎国庆”信访稳定专项治理活动等。2010年开展的“集中清理百件执行积案”活动，“优化发展环境年”活动，深化“清洁家园”活动，广泛开展城乡环境卫生整洁行动和村容村貌路容路貌综合整治活动，开展“畅通渠道、解决问题、治理重访”集中活动等等，通过开展活动，使总体工作思路得到实施。
（2）全体动员，集中全部资源，以军事化方式推开，迅速取得成效
第一，开展活动的过程也是一个全体动员的过程，这一过程伴随着新的领导机构的成立，各种动员督促检查会议的召开。以A市“清洁家园、美化乡村”百日行动为例，为了开展这个活动，成立了A市“清洁家园、美化乡村”百日行动领导小组，组织长为市委书记、市长；常务副组织长为：市人大常委会主任、市政协主席、市委常委、纪委书记、市委常委、组织部部长；副组长为政法委书记，所有市委常委，人大副主任、政协副主席、政府副市长；成员为各乡镇、委局一把手。并 43 39219 43 17072 0 0 1838 0 0:00:21 0:00:09 0:00:12 3398出台了具体详细的整治标准。通过一系列会议，动员、检查、汇报、督促、评比等，使多年以来A市脏乱差的局面得到了改观。
第二，开展活动的过程也是一个集中全部资源的过程，能够在短期内取得很大的成效。L书记以军事化的动员、资源的集中等有效的手段和策略开展活动。以这种军事化的方式开展活动的确能在短期内迅速取得巨大的成效，由于L书记高度重视，美化家园也就不计代价，各个乡镇上下动员，使A市的面貌在短期内发生了“天翻地覆”的变化。当然投入也是巨大的，这次环境整治共投入2.67亿元。以A市在2010年12月开展的“集中清理百件执行积案”活动为例，一些10多年难以执行的积案，通过全体动员，各个领导各个乡镇分包案件、集中处理的方式，仅用16天时间就执结案件105起、执结标的金额930多万元。
2.组织策略：成立“指挥部”、“四包四联”
县委书记推动工作第二个策略是组织策略。其中组织策略主要包括两种：第一，成立各种各样的领导小组、指挥部。领导小组可以分为两种，一类是常规性的、基本上每个县都有的，如目标管理领导小组、反腐败领导小组、信访稳定领导小组、社会矛盾化解工作领导小组等等。另一类是非常规的领导小组、指挥部，这一类的领导小组、指挥部都是因为开展某一类重大活动而临时成立的，随着活动的结束，领导小组和指挥部也随之撤销。
第二，“四包四联”。县处级领导包乡镇、包村、包案、包企业，是每个县整合社会的常规性组织策略。A市除了县领导包乡镇、包村以外，对于难以解决的信访案件实行领导干部分包制，规定县级干部实行“四包四联”责任制。所谓“四包四联”责任制，即“每个县级干部包乡镇、包专业、包产业（重点工作）、包企业，联系一名老干部，联系一名党外人士，联系一名专业技术人才，联系一名贫困群众，进一步细化目标，落实责任，强化领导”（A市内部资料）。
文件中明确规定了县领导包乡镇、包村的具体职责，主要是政策落实、重大突发事件的处理、发展中存在的问题等等。（1）各位领导同志要抓好县委、县政府重大决定部署和有关方针政策在所联系分包乡镇的贯彻落实。对所联系分包乡镇发生的重大突发事件，联系分包领导要主动介入，靠前指挥。（2）各位领导同志要经常深入所联系分包乡镇进行调查研究，听取工作汇报，检查指导有关工作开展情况，协调解决发展中的困难和问题，努力为所联系分包乡镇营造良好的发展环境。（3）县委、县政府不定期召开专题会议，集中听取各位领导同志所联系分包乡镇工作进展情况汇报。（4）各位领导同志在工作中如发现所联系分包乡镇在落实县委、县政府重大决定部署和有关方针政策时有推诿扯皮、敷衍塞责等现象，部署、协调事项得不到及时落实的，可向县委提出对有关乡镇和责任人的处理建议。（5）各位领导同志年终述职时要有所联系分包乡镇工作的完成情况。
这一组织策略的特征是：（1）通过成立领导小组、指挥部，“四包四联”，将党委、政府、人大、政协整合在行政工作当中，对县域权力运作的空间进行组织重构。（2）非常规性渗透与整合。“四包四联”是一种非常规性渗透与整合社会的策略，它使地方政治权力有效地渗透到乡村，市委书记、副书记等县级、副县级干部直接到村，到基层单位，“访贫问暖，了解情况，总结经验”，从而构筑起一个新权力网络，尽管这个局部性支配关系具有极大的不稳定性和临时性。（3）结构分化与功能不分化。
3.机制策略：目标管理
荣敬本等（1998）指出，中国各级政府所普遍实施的目标责任制，实际上是中国特有的“压力型政治”的一种表现和实施手段，是一种上级对下级的控制和施压模式。王汉生等（2009）则认为，目标管理责任制是在当代国家正式权威体制的基础上创生出的一种实践性的制度形式，他更强调目标管理责任制的制度意义。而事实上，任务分解、目标管理是县域行动者权力运作的有力手段和达成自身目标的重要工具，目标管理对县域政权而言既不仅仅意味着一种压力，也不只意味着一种制度，制度仅仅是目标管理的一部分。它更多体现的是县域行动者权力行动的一种策略，目标管理责任制不是作为压力被动地运用县域政治当中，它更是县域行动者权力行动中主动性、创造性的体现，笔者把它称之为机制策略。A市的有关目标管理的文件也突出强调目标管理工作是“抓手”，要通过目标管理形成一级抓一级、层层抓落实的工作机制。
（1）强政治动员：目标管理责任制与一票否决
许多关注目标责任制的研究者都注意到目标管理责任制是由多个不同行政层级的责任主体相互勾连而成的管理体系，如市政府跟县政府签订目标责任书、县政府跟乡政府签订目标责任书，乡政府跟村委签订目标责任书，它的确是上下级之间权威关系的基本骨架。同时，目标管理不仅仅如此，它也是政府内部最为常用的管理工具，不管是当年的重要工作，还是临时开展的重大活动，都要通过任务分解，纳 50 39219 50 19968 0 0 1964 0 0:00:19 0:00:10 0:00:09 4074到目标管理当中，并将其作为强政治动员的手段。以A市为例，2011年初，A市三级干部会议召开以后，对市委书记、市长的讲话进行了任务分解，确定了每项工作的责任人和责任单位。这一任务分解内容包括十一大项，如第一大项是几项主要经济指标；第二大项是办好十五件为民实事；第三大项是坚持实施工业强县战略，推进工业经济大跨越；第四大项是狠抓招商引资不放松，实现对外开放大推进，巩固安全稳定形势等等。这些内容包括县域发展的方方面面如经济发展、民生工程、信访稳定、组织党建等等，每一大项分若干小项，共74项主要任务，这些任务都一一明确了责任领导、责任单位、工作要求，责任领导分别由县委书记、县长除外的县委、政府、人大、政协县处级干部构成，工作要求为责任单位每季度或每月报一次工作开展情况。通过任务分解，行政工作和党务工作混合，县委、政府、人大、政协全部参与到县域行政工作中。通过以上A市任务分解的图解，我们可以了解到，它也是进行有效政治动员的一种工具。县域政府的目标管理，以签订责任书为象征，核心构件包括目标管理指标体系、考评办法、奖惩方式和实施办法。
在考评办法中，最具刚性约束性质的就是“一票否决”。所谓“一票否决”，是指一旦某项任务没达标，不仅此项任务不得分，该单位全年的各项工作成绩也被算为不合格，甚至计零分，并可能取消该单位当年甚至几年内参与各类先进称号和评奖的资格，而且会对该单位主要领导的评奖和升迁造成重大影响。“一票否决”的内容各个县市有所差异，A市“一票否决”的内容为:对计划生育、社会治安综合治理（包括消防工作）、节能减排、安全生产、环境保护和减轻农民负担工作实行“一票否决”，凡达不到规定要求的，取消当年综合评先资格，并对单位党政正职、主管副职及主要责任人实行责任追究。
“一票否决”考评制度有利于突出政府在特定时期的中心工作，是一种强政治动员的手段。在与地方领导干部的访谈中，许多领导谈到了对上级实行“一票否决”的不同看法，但对下级仍然施用了“一票否决”的考评办法，“一票否决”是压力型政治动员的表征，也是基层权宜性治理中一种重要策略。
（2）多类别目标管理责任制与“大督查机制”
多类别目标管理责任制是指在各级政府之间实施的、涉及地方政府各项工作的一种综合性目标管理责任制。与之配套，在上下级地方政府之间签订的相关责任书也是综合性的，其内容涵盖了地方的各项经济工作、党建综治工作以及各类社会事业的发展等等。在A市主要包含四项内容：经济发展目标、社会发展目标、综合目标、市委、市政府日常确定的重点工作。经济发展目标、社会发展目标主要是行政工作，综合目标主要是党务和党建工作。
在整个目标管理责任制体系中，除了综合性目标管理责任制外，所有临时性的重大活动、当年新提出的工作部署、重点工作都可以以专项工作责任制的方式纳入到目标管理当中。下面为A市在开展清理化解执行积案活动时，L书记强调将清理化解执行积案完成情况纳入综合治理目标管理，实行一票否决。“这项工作，由**书记、**书记牵头负责，组织工作组进驻公检法单位现场办公，实行领导包案，一案一组，责任到人。成立案件评查组织，一件一件重新评查，划清主体责任，一件一件抓落实，寻找突破口，有什么问题解决什么问题，有什么困难突破什么困难，强力推进，确保完成化解任务。将执行积案化解完成情况纳入综合治理目标管理，实行一票否决。”1在各种责任制的基础上，是考评督查机制的不断创新。如A市在原有的目标责任制考评办法、奖惩办法的基础上，推行了“大督查”工作机制。2009年5月，我们推行了“大督查”工作机制，将市委督查室、市政府督查室职能整合，成立了8个科室、30多人的市委市政府督查考评办公室，并与市绩效考核办合署办公，对全市方方面面的工作部署进行跟踪督查，使各级干部不能懈怠、不敢懈怠，确保了各项工作落到实处。
当然，不断强化和泛化的目标管理，由于能够通过将该突发事件或重大活动等所涉及的所有对象临时性地纳入其责任管理的范畴之中，而在较短时间内实现在相对较大的范围内构建责任体以及建立责任-利益连带关系，因此它也往往表现出很强的社会动员性质。
4.政绩策略：“典型引路，亮点更亮”
改革开放以后凭政绩用干部的组织路线和用人导向，以及自上而下建立起的可以考核和量化的指标体系，使干部的晋升和政绩紧密相连。有学者将这种体制称为围绕晋升竞争而形成的锦标赛体制，由于经济绩效是干部晋升的硬指标，使得地方政府官员围绕经济绩效展开了激烈竞争，往往非常热衷于GDP和相关经济指标的排名（周黎安，2007）。
县域权力行动者把树典型作为推动工作重要手段，对上而言，通过使探索的某种新的模式或机制成为典型，作为一种重要的政绩策略。在激烈的晋升竞争中，成为典型就意味着成为某方面的先进，它的好处是显而易见的。一个是可以提高行动者的知名度和社会声望；一个是可以增加社会资本，可以大大增加同上级接触、交往的机会，一旦成为上级认可的典型，上级领导带队调研、召开现场会等，可以大大扩大交往圈和社会关系网络；当然最重要的是可以获取政治资本，作为一把手重要的政绩巩固甚至提高自己政治地位，大大增加了在晋升竞争中胜出的机会。那么典型是如何被建构成的？一方面要利用资源优势，从经济上和政治上给予典型以专门的扶持和大力的投入。另一方面，也要利用话语优势，对典型进行包装，需要对涉及典型的事件进行重组或解释，并在事件之间建立新的逻辑结构或根据需要赋予新的意义。同时塑造典型的过程也是与上级互动、共谋的过程。上级也需要政绩，需要来自基层的经验和探索。因此上级领导一方面会努力发现、树立、宣传典型，另一方面还会努力去保护、维持已经树立的典型。
从类型上看，典型又可以分为形式典型和实质典型。所谓形式典型，是指那些被创造出来的典型仅仅具有形式性的作用，这些“典型”本身就被过度包装，或者是这些“典型”往往由于成本巨大而不具有可推广性。一个县委书记在短短3年多的任期内，要做出政绩得到提拔，树典型是最好的政绩策略，常常能起到立竿见影的效果。因此，典型技术作为县域科层运作的一种必不可少的技术被不断地贯彻到了日常治理实践当中。从树典型的过程可以隐约感受到地方科层权力运作的一个重要的环节：可见性（李猛，1996）。典型本身具有可见性，成为典型才是问题的关键，是地方科层运作的核心，而成为典型的运行成本、形式主义特质因其具有不可见性而不在地方领导甚至包括上级领导的考虑范围之内。也有另外一种典型，笔者称之为实质典型，这些典型作为一种经验和探索的确在某方面如制度、机制等方面有所突破，对于经济社会发展具有示范的作用，并最终可以转化为制度的长期绩效。不过总体来看，形式典型往往多于实质典型，即便是实质典型，也往往由于领导人的更换而不了了之，典型具有临时性、随机性、非延续性以及非常规化的特征。
四、政治行政化动员模式的特征
从A市L书记作为一把手确定工作思路，即“一心一意谋发展”，到县委书记采取四大策略：开展活动、成立“指挥部”、目标管理泛化、狠抓典型等，都典型地体现为县域政治秩序再结构化的过程，在县域治理的政治行政化动员模式中，其突出的特征并不在于对社会精英的吸纳，而是“行政”对“政治”的非制度化整合，具体来说：
一是政治机构的行政化，在县域政治结构中，法定地履行自下而上表达功能的政治结构已经存在，核心是县人民代表大会，其次是政治协商会议，再次是政党和社团组织。而这些机构都被纳入到了行政化的过程当中。主要表现在：（1）人大行政化，人大的决策监督等政治活动都以“服务大局”为指针参与到行政过程中，如维稳、大的项目建设等。（2）两院的司法的行政化，一个是司法要更多地考虑社会效果而不是法律效果，一个是通过开展如A市的“清理执行积案”活动，动员所有相关的乡镇以及领导进入司法运作当中，以行政的手段解决司法问题。同时两院要在优化发展环境、平安建设、维稳等方面开展工作。
二是治理行动的动员化，县域治理中的政治行政化表现出很强的动员模式的特征，与韦伯科层制的“理性”主义特征相悖。根据韦伯的理论，科层制权威作为法理型支配的最纯粹形式，必须遵循法律秩序这种一般化原则及由其设置的行政程序和规则，这也使得支配具有严格的可操作性、稳定性和可预期性。戴维·毕瑟姆将理性官僚制的特征概括为层级制、连续性、非人格性、专业化（毕瑟姆，2005：4）。县域政治运作的过程也是一个开展活动的过程，狠抓典型的过程。在这一动员模式中，以成立各种领导小组为组织策略，以任务分解、目标管理为工具，那些从事表达功能的行动者也被纳入到行政过程当中。而从县域核心行动者的日常权力行动表现来看，可以把这一动员过程概括为确定阶段性核心目标——成立领导小组或指挥部——制定实施方案——召开动员大会——活动开展——检查反馈——观摩评比——总结表彰——活动告一段落。核心目标往往是基于某些突发性事件或县域重大的久拖不决的社会疑难问题，围绕这一核心目标，暂时搁置其他问题，自上而下动员各阶层，在短时期内以一种暴风骤雨式的有组织、有目的、全体动员的方式发动一场运动迅速达到此目标，即通常所说的“集中力量办大事”，如“化解信访积案百日竞赛”、“美化家园百日行动”、“税收专项治理”、“招商引资百日竞赛”、大规模的专项检查如煤矿安全大检查等等。
三是权力运作的剧场化。所谓权力运作的剧场化是指县域治理遵循两种规则：一种是后台区域的隐藏文本，一种是前台区域的公开文本；一个是形式的剧场，表现为各种科层的各种规则、制度，一个是实质的剧场，表现为人格化、策略性、运动性，以及其后的未被言明的起决定性作用的规则或者是惯例。在剧场政治之下，县域政治的运作以“可见性”为指针，遵循的是看得见、仪式化的逻辑，具有很强的表演性，这一剧场化运作最典型的体现如县政场域的“抓典型”、“开大会”等。
五、结论与讨论
首先，政治行政化动员模式通过整合分化的政治结构，使县域政府实现了经济的增长奇迹并走向赶超型现代化，但由于在这一模式下，自下而上表达功能的弱化和缺失，民众难以有效地在拆迁、补偿等涉及到自身利益时，进行制度化的表达和讨价还价，由此造成官民的不信任和对立，这已经成为常态。政治行政化动员模式以牺牲政府与社会的良性关系为代价。其次，由于政治行政化动员模式将分化的政治结构整合进行政过程中，使县域政府直接面对民众抗争，并被置于底层社会抗争的第一线，县域政府因缺乏缓冲机制而脆化，并造成合法性的不断流失。最后，政治行政化动员模式以典型运作、运动式治理为运作模式，县域治理陷入制度化的困境，呈现出人格化、非连续性、非预期性特征。
文章来源：《政治行政化：县域治理的结构化逻辑——一把手日常行为的视角》，原载于《经济社会体制比较》2013年第1期，编辑时有删减。
本期编辑：小庭白月
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