唐皇凤 | 我国城市治理精细化的困境与迷思
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作者简介：
唐皇凤，武汉大学政治与公共管理学院教授，博士生导师。
城市作为工作、财富和创意的诞生地,以及各类要素资源和经济社会活动的聚集地, 在现代国家治理体系中居于至关重要的地位。改革开放以来, 伴随着城乡关系在政策、制度层面的结构性变革, 我国的利益矛盾与社会危机有向城市空间转移与积聚的明显趋势, 城市治理创新成为国家治理现代化的重要支撑。精细化治理既是社会治理现代化的发展方向, 也是推进我国城市治理现代化的关键举措, 必将成为引领我国城市治理现代转型的重要战略目标和基本政策导向。精准把握城市精细化治理的核心内涵, 在充分肯定精细化治理对于城市治理现代化积极意义的同时, 在城市治理独特的中国情境中理性审视精细化治理面临的多重困境, 深刻理解构建城市精细化治理模式的艰难性;同时, 未雨绸缪, 有效预测城市精细化治理模式可能蕴含的内生性风险, 并尝试提出我国城市治理现代转型的基本趋向, 是本文探讨的核心主题。
城市精细化治理的多元解读
目前, 国内学术界对精细化治理内涵的界定歧义纷呈。有学者从“技术-服务”两个维度、“政府-社会”两个层次解读, 认为精细化治理是政府职能转变和社会治理转型两个层面的统一, 精细化是推动治理转型的重要“机制性”策略。精细化治理就是在行政管理的程序与机制上努力, 以科学管理促进科学发展, 同时在增强社会诉求回应性方面下功夫, 以社会参与提升治理的灵敏度与细致化程度。[1]也有学者从宏观层面解读, 主张对治理精细化的理解应该从微观视野转向宏观视野, 认为精细化治理就是从社会治理领域中公共权力的结构、运行和主体关系的维度来研究社会治理精细化、实践社会治理精细化。[2]另有学者主张对精细化治理进行综合性理解, 认为精细化治理首先是一种治理价值观、一种治理理念;其次是要把这种价值和理念贯穿到宏观的权力结构、中观的运行机制构建和多元主体关系的厘定中;最后是把精细化的理念、原则落实到微观实践中的具体制度、措施、操作手段和治理技术之中, 达成高效能、强回应的治理效果。[3]总之, 精细化治理就是秉持精细化的理念, 通过精巧的制度设计、细致的过程推进和运用精微的治理技术, 实行基层治理从传统的一体化、一元化、整体化、结构化向多元化、差异化、个体化、体验化的转变, 由被动回应转向主动适应, 达成治理的精准、精细和精致目标。[4]
把精细化治理的价值理念和分析框架运用于城市治理中, 我们不难发现, 城市精细化治理是一个具有相当模糊性和内在张力的系统。城市精细化治理一方面意味着城市治理精细化程度的不断提升;另一方面, 它也意味着从某种特定类型的精细到另一种类型精细的转变, “精细”既有量的区别, 更有质的差异。如果将城市精细化治理置于我国城市治理体系演变的历史进程之中分析, 精细化治理既是智慧城市建设的延续, 也是技术治理范式路径依赖的重要表现, 借助现代信息技术的威力, 使得我国城市治理的基本图景能够以一种更加技术化的面目得以呈现。城市精细化治理的本质就是运用现代技术的力量, 为城市治理能力的大幅度跃迁插上坚硬的翅膀。具体而言, 城市精细化治理有两个主要目标:一是利用现代技术 (尤其是信息技术) 精准掌握基层的动态信息, 以提升政府的社会治理能力;二是通过全面了解城市居民的真实需求, 为市民提供个性化、差异化和智能化的公共服务。
城市精细化治理作为一项复杂的社会系统工程, 其内涵需要从理念-制度-政策-技术-行动等层面进行多层次、多维度的综合性解读, 以全面而立体地呈现精细化治理在我国国家治理现代化进程中的历史方位和生成逻辑。其内在构成要素大致包括:
1.服务为先的治理理念。创新社会治理的核心和关键是人。精细化治理首先必须立足于“以人为本”的服务取向, 这不仅符合治理的终极价值是“服务”而非“管控”的现代治理原理, 而且符合执政党“全心全意为人民服务”的根本宗旨, 符合“立党为公、执政为民”的执政理念, 高度契合中国特色社会主义制度的本质特征。在具体的治理实践中, 城市治理应当以市民的实际需求和生活体验作为出发点, 及时发现并有针对性地解决城市基层社会中的各种治理难题。同时, 利用现代技术及时捕捉基层群众动态变化的需求和期望, 做到重心下移、力量下沉、保障下倾, 不断提升市民公共服务的客户体验, 把实现市民的需求作为政策制定和社会治理的出发点和最终归宿。
2.治理主体的多元化和协同化。城市精细化治理需要加强服务型党组织建设, 充分发挥基层党组织的核心领导和统筹协调功能, 提升基层治理过程的协同化水平。在发挥政府组织、社会组织、市场主体、社会公众等多元主体作用的基础上, 清晰厘定多元主体之间的权责关系, 构建多元主体合作共治的体制机制。首要的就是明确政府权力边界, 实施有计划的赋权策略, 实现行政管理和社会自治的有机衔接。[5]而协同治理有利于充分调动政府组织以外的公共组织力量, 实现复杂公共事务的有效治理。[6]城市治理的协同化需要政府内部各部门之间以整体性政府为目标而实现功能协同, 以及政府与市场和社会组织之间有机协同, 有效弥补政府职能的不足和充分激活市场和社会力量。
3.治理手段的数字化和智能化。信息技术是提升政府治理能力的必要条件, 在城市治理过程中运用信息技术也是城市治理精细化的重要标志, 以互联网和物联网为代表的现代信息基础设施为城市精细化治理提供强大的技术支撑。在大数据时代, 城市政府需要充分利用互联网技术、GIS技术、GPS技术等多种技术资源, 建立一个精准识别、动态追踪、集成共享的信息资源数据库, 实现信息资源的整合与共享。如武汉市社会治安综合治理委员会办公室2012年研发了一套信息云平台网格化管理系统, 该系统已集成全市38个部门的各类基础信息。借助这些信息, 武汉实现了精准定位、全覆盖、全动态地管理社会各类要素资源。互联网、大数据、人工智能等现代信息技术手段与社会治理的深度结合, 让武汉找到了提升“预测、预警、预防”平安建设整体水平的切入点和突破口。[7]
4.治理标准的规范化。城市治理精细化是城市治理的标准化、制度化和规范化水平迅速提高的过程, 也是制度执行力和社会监控力显著提升的过程。城市政府应当按照人岗匹配、职责明确、考核合理的基本要求精心设计制度体系和运作机制, 积极推进治理绩效考核指标的多重化和科学化水平。同时, 城市精细化治理的方式应从重视经验和定性分析转变为重视科学和定量分析, 城市治理体制应从被动反应式、运动式和人治式转变为主动化、常态化和法治化, 不断增加城市治理体系的开放度和包容性。
近年来, 城市基层社会的治理体制日益呈现出精细化智慧化的趋向, 这种精细化却是行政强化的集中呈现, 具体表现为城市社区干部进一步的官僚化, 全面而深度地纳入科层治理体系之中。城市治理精细化的动力来自于规范权力运作和提升政府治理能力的政治目标, 但在具体的实践过程中, 精细化治理在实践中可能会导致过度治理和治理真空同时并存的窘境。更为重要是, 城市治理精细化是自上而下行政动员的体现, 而非自下而上居民利益诉求、偏好表达的反应, 这使得政府行政管理和公共服务供给与居民的现实和自治需求之间的有机衔接难以实现。因此,我们一方面要看到城市精细化治理符合社会治理现代化的趋势和潮流, 是未来城市治理和发展的主导性策略。同时, 我们也需要预先分析城市精细化治理面临的独特困境和蕴含的内在风险, 积极预防和应对城市精细化治理可能的负面消极效应。
我国城市精细化治理的双重困境
作为一种新型的治理范式, 精细化治理是对传统粗放式、经验化治理模式的反思、批判和超越。长期以来, 我国的城市治理受到粗放式管理思维的影响, 惯于运用笼统而模糊的处理方式, 管理浮于表面, 标准化程度较低等, 精准化管理和精确化服务程度较低。这使得各级城市政府虽然投入了大量的治理资源, 耗费了大量的治理成本, 却无法收获预期的治理效果。随着城市化进程的快速推进, 我国城市社会日益多样化、动态化和复杂化, 精细化治理是城市经济社会可持续发展的内生性需求。同时, 城市政府在具体实践精细化治理模式的过程中, 却面临先天发育不足和后天营养不良的双重困境。
首先, 从国家治理传统看, 粗放式治理传统的长期延续使得我国城市精细化治理先天发育不足。具体体现在以下几个方面:
1.我国缺乏“数目字管理”的历史传统。中国传统的帝国治理主要依赖儒士熟练运用儒学经典, 治理技术的严重落后为超大规模帝国造成了巨大的治理困难。黄仁宇先生甚至认为, 以道德代替技术是近代中国失败的根源。当一个人口众多的国家, 个人行动全凭儒家简单粗浅而又无法固定的原则所限制, 而法律又缺乏创造性, 则其社会发展的程度, 必然受到限制,即便是宗旨善良, 也不能补助技术之不及。[8]中国下层各种经济因素尚未造成一种可以公平而自由交换的情势。最下层的数字既不能复实, 中上层之经理亦受影响, 所谓各种黑暗与腐败, 并非全系道德问题, 而是有这样一个基本的技术问题存在。今日中国趋向现代化, 必须彻底解决此根本技术问题。[9]由于古代中国的商品经济不发达, 且用道德伦理弥补社会治理的技术性之不足, 基层社会又具有较高程度的宗族自治, 城市治理对于精细化的需求不是很高, 使得粗放式治理的行政文化传统得以长期延续。
2.我国长期“高专制权力+低基础能力”的权力组合模式阻碍了精细化治理模式的成长。迈克尔·曼把权力分为专制权力和基础性权力。专制权力指的是国家精英所享有的、不必与市民社会团体进行日常的制度化磋商的行动范围。而基础性权力 (infrastructural power) 是国家渗入市民社会, 但必须而且越来越依靠与市民社会之间制度化的协商和谈判来执行政治决定。[10]在中国, 有限的社会资源总量与超大规模社会对国家治理资源大规模需求的矛盾将长期存在。对于一个国家治理资源长期匮乏的社会来说, 国家体制根本不可能调动足够的资源来实现全面的社会监控。由于基础信息能力的严重不足, 国家不能清晰地了解社会;同时, 政治过程具有黑箱性, 公开性和透明度不高, 社会无法有效地理解国家, 实现城市精细化治理的社会前提条件根本不具备。
3.总体性治理模式的长期延续制约了城市精细化治理模式的生成与发展。长期以来, 以执政党和政府为代表的国家力量是城市治理的唯一主体, 国家掌握了社会中绝大部分资源的控制和配置权, 个人要想获得最基本的生存条件, 就必须、也只能通过国家的制度性安排来获取。在这样的社会条件下, 国家的组织动员能力极强, 利用强大而统一的意识形态和全国性的严密组织网络, 国家通过对民众的总体性控制与参与式动员进行社会治理。城市社会相对单一化和均质化, 依靠组织技术和社会动员就可以有效治理, 无需精细化治理。同时, 国家科学技术发展相对落后, 革命精英擅长权威控制而疏于技术治理, 实施精细化治理的能力不足。城市精细化治理缺乏应有的促动和激励机制, 意愿和能力的双重羸弱使得城市治理在粗放式的道路上蹒跚前行。
4.结构科层化与功能科层化的分离, 城市政府体系很难承担精细化治理的重任。官僚制的理性化水平是决定城市治理精细化水平的关键变量, 提升城市政府治理能力是实现城市治理精细化的基本前提。目前, 我国城市政府依然存在结构科层化和功能科层化的分离, 这是精细化治理水平难以提升的结构性约束。在中国, 正规的科层组织取代或废弃了所有的传统组织形式, 各种资源和社会生活机会几乎全部由全新的、大规模的组织所垄断, 城市社会成为一个高度结构科层化的社会。而正式科层组织的各种理性化的形式规则、规范化程序被有意识地加以拒绝或无意识地被忽视, 在官僚组织中通行的并非法理性权威和普适性的、非个人化的规则体系, 直接制约了官僚组织体系社会治理功能的有效发挥。[11]当代中国尚远未达到理性官僚制的水平。法理性权威的缺位与非人格化程序的缺失大大限制了我国官僚组织的治理能力, 且官僚体制内部严重的条块矛盾、机构重叠与职能交错等一系列体制性缺陷, 也极大地限制了官僚制所能达到的理性化水平。城市基层政府难以承担精细化治理的重任, 非不为也, 乃不能也!
其次, 从我国现实的社会生态环境分析, 城市精细化治理面临后天营养不良的困境。主要体现在:
1.城市精细化治理需要先进的信息技术支撑, 而各种信息平台的建设和维护需要耗费数量巨大的财政资金。目前, 我国各地域和各行政层级的城市之间经济发展和财政收入水平具有显著的非均衡性, 虽然东部沿海某些发达城市具备有效支撑城市精细化治理体系有效运转的雄厚财力, 但对于绝大部分中西部地区的地级市或县级市而言, 这种畸高的治理成本往往成为它们的难以承受之重。以网格化管理为例, H省省级财政累计投入7亿多元用于基层网格化硬件建设;全省年均累计投入城市社区网格员工资5亿元左右;全省年均累计投入网格员办公经费、线路租用费、平台维护运营经费5亿元左右。自2013至2016年四年来, 全省共投入55亿元左右用于网格化管理体系建设。XY县每年须投入2800万元用于网格化管理工作, 其中仅光纤租借费用就达200万元。[12]Y市作为该省的省域副中心城市, 在城市精细化治理中表现突出。根据该市财政局总会计师的介绍, 2017年上半年6个月, 该市用于城区网格化管理的开支高达8370.68万元, 其中, 人员工资为6150万元左右, 工作经费462万元, 其余为信息平台建设、运营和维护费用。[13]城市精细化治理需要长期的资金投入, 运行成本很高。随着城市治理的任务越来越繁重, 财政资金的投入势必越来越高, 导致很多城市政府的经费缺口越来越大。目前, 各级城市政府官员热衷于信息技术给予社会治理带来的巨大便利性, 以及监控社会的巨大潜力, 但很少有官员愿意理性而系统地计算这种治理模式所耗费的物质设备和人力资本, 以及这种巨大的治理成本又对各级政府财政造成了多大的压力。在巨大的治理成本面前, 城市精细化治理的发展必然存在地域之间、不同层级的城市政府之间的巨大不平衡, 有的地方成为典型, 但绝大部分地区仅有一个空壳和框架, 存在明显的制度“空转”现象。其中, 决定精细化治理质量和水平最关键的因素, 无疑是这些政府的财力水平。
2.目前城市基层社会“强行政弱治理”的格局, 制约和影响了精细化治理所能达到的境界和水平。市场、社会组织和公民是现代城市治理体系的基本构成要素, 提升市场、社会和公民的自我组织和自主治理能力, 对于推进城市精细化治理具有基础性和决定性的作用。长期以来, 市场、社会和公民力量的孱弱一直是制约我国城市治理体系现代化进程的关键变量, 而发育市场、培育社会、成长公民则是改革开放时代城市治理精细化的基础性工程。近40年来, 市场化改革导致了社会自主空间和自由流动资源的大幅增生, 市场力量和社会组织参与治理的格局初步形成。但执政党和各级城市政府依然掌控了绝大部分治理资源, 社会组织数量规模有限、功能定位不明以及自身能力建设不足等问题, 严重制约了社会组织参与城市精细化治理的能力。如果只有政府管理, 没有社会参与, 这种有结构性缺陷的治理模式即便暂时有效, 也一定很难长期而可持续的发展。在我国城市治理实践中, 社区居委会本应是居民自治组织, 现在大都成为政府行政的“末梢”, 社区治理行政化的趋势非常明显。政府行政系统与居民自治系统一旦同化成一套系统, 最终将导致“行政有效、治理无效”的格局, 基层社会自组织能力和自主治理能力的日益衰败最终将损害城市精细化治理的绩效和社会基础。
3.社会治理的专业化、职业化水平不高, 城市精细化治理缺乏足够的人力资本支撑。如H省全省共配备城市社区网格员19935名,主要由大学毕业生、待业青年、退伍军人、社区志愿者担任, 总体而言, 其专业化、职业化水平不是很高。[14]Y市中心城区网格1421个, 县市城关镇网格628个, 农村网格8951个, 共有网格员11000人左右。按照2016年的数据,共有182名网格员取得社会工作师资格, 14名网格员取得心理咨询师资格, 作为H省城市网格化管理做得最好的市,其网格员取得资格证书的比例是相当低的。[15]根据我们对同为H省省域副中心城市X市D街道两个社区所有社区工作者的统计分析, 发现50个社区工作者中, 具有初级社会工作师资格证的共计12人, 占比24%, 具有中级社会工作师资格证的仅1人, 占比2%, 其专业化和职业化水平之低可见一斑。其中, 党支部和居委会成员共18人;在这18人中, 具有本科学历的共计4人, 具有大专学历的共计11人, 具有中专或高中学历的3人。两个社区共有网格员32人, 其中具有本科和大专学历的都为11人, 中专或高中学历的10人, 基本上各占1/3, 但具体考察这些网格员的毕业学校和所学专业, 绝大部分具有本科学历的都是来自二本或三本学校, 没有一个是专门学习社会工作专业的。[16]在我们的实地调研过程中, 各级地方政府普遍反映社区工作者队伍结构不优, 归属感不强, 职业发展前景不明, 社会认可度低, 该群体的整体综合素质有待提高。同时, 该群体的工资福利待遇较低, 人员流动频繁, 导致部分城市基层治理工作很难有效开展, 使得城市精细化治理体系很难有效运转起来。
面对日益复杂化的城市社会, 精细化治理是城市建设和发展的必然趋势。但是, 就我国国家治理的历史情境和发展脉络而言, 我国传统的城市治理缺乏“数目字管理”的传统, 也没有雄厚的信息技术支撑, 总体上是一种模糊治理和简约治理。在城市精细化治理体系的实际运作过程中, 由于缺乏必要的财政资金和人力资本的有效支撑, 对于绝大部分行政层级较低、经济发展水平相对落后的城市政府而言, 城市精细化治理依然只能依靠传统的人海战术, 延续“人治”和“强化行政管理”的老路, 城市精细化治理空有其形, 而无其实, “新瓶装旧酒”, 没有真正实现社会治理模式的整体转型和战略重构, 最多是平静的湖面上点缀着几朵靓丽而耀眼的浪花, 但根本无法撬动整个中国城市基层社会治理格局的实质性变革。
城市精细化治理模式的四大迷思
现代城市系统的根本属性乃其高度的复杂性, 容易带来技术漏洞和脆弱性风险。基于现代信息技术的城市精细化治理可能陷入各种迷思状态,因为每座城市天生就拥有自我毁灭的基因, 一些现有的裂缝在压力下会爆发成冲突, 或是走向崩溃。智能技术已经使城市分裂过程中不同派系之间本就存在的冲突愈演愈烈。[17]单纯实施一些新的治理技术, 无论这些技术有多精巧和强大, 都不可能全面而真切地解决城市治理问题。迷信技术万能、具有明显“技术决定论”色彩的城市精细化治理模式,不可避免地具有诸多内生性风险, 容易陷入以下四种迷思状态:
首先, 对秩序的偏爱和对失序的恐惧, 全社会容易陷入秩序唯美主义的迷思。秩序的存在是人类社会良性运行的前提条件, 追求秩序和避免失序乃人之本性。但是, 秩序和失序之间存在辩证法, 权力建构的僵硬秩序可能扼杀社会的多样性与活力, 适度的失序反而成为刺激社会活力和推动秩序重构的关键力量。现代城市生活有着一种极其复杂的内在秩序, 具有能够导致冲突的丰富性和多样性, 城市是一个试图创造秩序却不断产生失序的地方。著名城市规划学家雅各布斯认为, 城市公共区域的安宁主要不是由警察来维持的, 而是由一个互相关联的、非正式的网络来维持的, 这是一个有着自觉的抑止手段和标准的网络, 由人们自行产生, 也由其强制执行。在表面上看起来失序但经营成功的城市内, 其实存在着维持街道安全和城市自由的强大秩序。这是一种十分复杂的秩序, 充满着运动和变化。[18]正式秩序越是图解式的、越薄弱、越简单, 那么在遇到来自其狭小范围之外的干扰时, 它就更脆弱和缺少弹性。[19]所有形式的秩序与失序都是相互关联的, 并处于不断重新协调、遭受质疑和重构的过程中;秩序和失序间的界限充满了历史、社会和空间上的偶然性;秩序与失序间存在隐约的关联, 因此秩序会产生失序, 而新的失序又产生新的秩序重构。[20]在城市治理过程中, 不是要不要秩序的问题, 而是构建何种秩序的问题。在城市精细化治理的实践中, 正是基于自上而下的行政动员逻辑, 权力往往对城市的丰富性和多样性视而不见, 社会底层和边缘人群成为驱赶和隔离的对象, 城市棚户区、贫民窟成为城市改造和重建的空间, 为符合城市精英的视觉审美和建筑美学而构建的街道景观, 背后的深层逻辑就是对整齐划一的偏爱, 对多样性和复杂性可能带来的无序的恐惧, 这种秩序唯美主义扼杀了城市发展的活力, 恰恰是不符合现代城市成长和发展的一般规律的。
其次, 对确定性的偏爱和对不确定性的反感, 城市治理容易陷入对于确定性的过度迷恋。人们往往追求一种虚假的确定性, 殊不知不确定性是现代性的有机构成部分, 人类社会最大的不确定性源自个体动机和行为的极端复杂性、动态性和多变性。城市及其基础设施是人类建立的最复杂的系统结构, 一旦同样复杂的信息处理系统与其相互交织, 就会成倍增加城市治理的风险性和不确定性。绝对的控制就是绝对的无趣, 要想诞生出新的、出乎意料的、真正不同的东西, 就必须放弃和改造权力中心主宰一切的格局。混沌理论认为, 在复杂系统中, 即使是一个变量的微小变化都会产生难以预测的巨大负效应, 它们随后会演变为对整个系统的重大冲击, [21]这适应于解释在极其复杂、不断变化的网络中演变的城市治理系统存在的各种不确定性。为了提高人类社会生活的确定性, 人们发明各种繁复的制度以应对城市治理中的各种不确定性, 这在城市精细化治理的实践中屡见不鲜。但过密化的制度丛集导致制度的复杂性机能障碍 (dysfunctional complexity) , 具体包括四个特征:1.密集化, 制度要调控大量细节, 且常常以指令性方式来调节;2.技术化, 规则无法被普通公民理解,只有职业专家才能解释和应用它们;3.不统一, 在不同的法律体系之间存在相互重叠和互相冲突之处;4.不确定, 存在许多有条件规则(conditional rules) , 没有任何单一的审查可以决定法律后果。[22]传统中国城市的发展和治理, 多受制于生态环境、地理交通、市场网络以及经济地位等诸多因素及条件, 城市空间和文化多是自然形成的, 并无一个“总体规划”或全国统一模式, 各城市呈现出其结构面貌、经济功能、地方管理、生活方式、风俗习惯等方面的复杂性, 形成了丰富多彩的地方文化。晚清以降, 现代化潮流冲击整个中国, 随之而来的城市改良运动则是按照一个统一的模式来改造城市, 强化政治以推动国家控制。但令人惊奇的是, 地方文化仍然能够坚持到最终胜利。[23]因此, 忽视城市社会的多样性和内生性, 单纯强调清晰性和简单性的精细化治理战略很难奏效。针对复杂社会的城市治理, 我们必须增强城市治理体系的开放性和包容性, 视不确定性为必然状态, 打破对确定性的偏执型迷恋, 为城市发展和治理拓展更为广阔的空间和可能性。
再次, 推重数据治国和指标治理, 城市治理容易陷入数据崇拜的迷思。在城市精细化治理的实践中, 绝大部分城市政府官员均迷信现代信息技术的监控能力, 均相信耗费巨大的人力资源搜集的基层基层信息对于优化城市治理的魔力。确实, 以真实准确的客观数据为基础的社会治理信息可以成为优化城市治理的坚实支撑, 根据城市公共事务发展规律编制的科学合理的治理指标可以成为衡量城市治理绩效的有效标杆。但是, 任何一个数据要产生作用, 都需要特定的适用条件, 并满足某种“函数关系”, 更要考虑数据形成背后的复杂动因。过度热衷于数据本身而脱离现实思考, 很可能在观念上形成一种“数据崇拜”。在城市精细化治理过程中, 数据往往决定着指标, 而对于指标的运用, 则直接影响决策的制订、推行和评估。从数据到指标、从指标到政策, 构成了一个逻辑闭环, 其间或也经过了严密的推理。而治理之难恰恰难在人性之复杂, 现实之变数, 社会之动态。一旦数据失灵、指标失真, 治理就会面临阴差阳错甚至南辕北辙的尴尬。[24]新世纪以来, 数字化管理在国家治理领域越来越兴盛, 重视量化的倾向成为城市治理现代化的集中表征。由于量化便于横向比较, 而质化则难于外显。在城市治理的实际过程中, 往往以数字指标作为考核、评价的核心要件, 作为城市治理精细化的首要特征。城市精细化治理往往重量轻质, 甚至以量代质。问题在于, 如果数字技术缺乏必要的信度与效度, 则数字技术越发达, 城市治理就越有可能陷入“内卷化”陷阱:政策设计者不断严密数字技术的指标体系和操作程序, 而这种过密化的技术发展只会增加数字技术的形式合理性, 增加治理成本, 而不能增加数字的实质合理性, 也不能对治理绩效做出更多的边际优化。[25]总之, 社会不是一大堆数据的简单堆砌, 而是一个复杂的有机系统。没有人愿意把命运交给机器, 或者由一堆数字来决定自己的命运。治理理性必须兼具形式与实质;否则, 徒具形式而缺乏实质的数字不仅不能增进治理绩效, 反而会损害治理绩效, 从而阻碍社会治理现代化的进程。因此, 要实现对城市公共事务的精准施策、精准治理, 首先还是要从线性思维中跳出来, 摆脱对数据和指标的过度崇拜和依赖, 以系统性、整体性和综合性视角来观察和分析城市, 实现城市精细化治理战略部署的转型升级。
最后, 工具理性甚嚣尘上而价值理性黯然失色, 城市治理容易陷入技术决定论的癫狂状态。精细化治理只是工具, 服务于构建美好城市生活的宏伟愿景, 但包含特定的自我强化的内在逻辑。使用者无论自觉或不自觉, 都会被这个强大的工具逻辑所影响, 甚至彻底改变自己的生活和思考方式。我国城市精细化治理的实践, 更多强调和迷信作为治理工具的现代信息技术的巨大潜能, 而对其如何更好地服务于城市居民自由全面的发展关注不多, 容易在丧失价值理性的观照下陷入技术决定论的乖张状态。人类社会发展的历史表明, 虽然新技术激发了人类巨大的创造性潜能, 缔造了全新的现代社会生活方式, 通过技术方案解决复杂的社会、经济和环境问题的前景也很诱人, 但技术在具有巨大潜力的同时也有其严重的局限性。当把技术轻率地用于解决复杂问题时, 其结果往往不尽如人意。事实上, 每个城市巨大的应变能力和创新能力更多源自于草根阶层, 我们需要把政府的发展规划和未来蓝图与城市普通老百姓的日常生活联系起来, 重新反思城市、信息和通信技术的联系和互动机制。技术很少能独自驱动伟大变革。相反, 技术要得到有效应用, 需要组织调整、政策变革与技术创新的紧密结合与良性互动。同时, 推动创新也需要保护基本的个人价值观和社会价值观。[26]只有通过新技术、组织调整、政策改革互动协调形成合力, 才能有效推动城市精细化治理。三者缺少其一, 均无法成功实现社会变革或城市治理创新。在城市精细化治理的具体实践中, 城市官员们更愿意利用新技术来强化现有的工作安排, 强化政府的社会监控能力, 而不是把新技术视作转变工作角色和改善业务流程的利器, 以及推进体制变革和机制创新的良好契机, 极大地限制了城市治理体系的转型潜能。现有以“技术—服务”为框架的城市治理精细化方案, 过于强调工具理性和治理技术的主导作用, 忽视了在特定治理场域中多元治理主体有效参与机制的构建, 在实践中容易走向偏移和异化。
复杂性是有效治理的最大天敌。城市及其基础设施是人类建立的最复杂的系统结构, 一旦同样复杂的信息处理系统与它们交织在一起, 只会成倍增加产生漏洞的概率以及不可预知的相互作用。在多元素组成的高度复杂的系统中, 意外是难以避免的。因此, 城市精细化治理对于秩序和确定性的偏爱与渴求, 对数据治国和指标治理的迷信, 容易陷入秩序唯美主义和技术决定论的窠臼, 不符合城市治理现代化的时代潮流, 我们需要高度警惕城市精细化治理所蕴含的内在风险。
基本结论
随着新型城镇化进程的不断推进, 我国城市治理面临的问题更加错综复杂, 治理难度明显增强。精细化治理作为城市治理现代化的主导战略, 具有广阔的发展空间和诱人的发展前景。但是, 城市精细化治理应该服务于更为高远的战略目标, 我们也应该更多关注其实施过程中面临的主要困境, 以及实施精细化治理可能蕴含的内在风险。通过对城市精细化治理双重困境和内在风险的分析,我们需要重新反思构建美好城市的根本原则, 不断夯实城市治理的政治基础。
美好城市必须是高效的, 但也要为自发性、偶然性和社交性保留空间。如果排除所有的随机性因素, 那么就会将它们由丰富多彩的生物体变成沉闷的机械自动装置。美好城市必须是安全的, 但又不能变成冰冷的监控室。更重要的是, 美好城市必须是开放而高参与性的, 能为缺乏自我组织能力的城市提供足够的结构支撑。城市要成为诗意的栖居地, 就需要所有市民共同努力以创造一种新公民秩序。新公民秩序将市民的需求置于首位, 让市民充分参与城市治理与发展的全过程。构建以人为中心、极具包容性且富有弹性的城市治理模式, 要把城市掌控权从政治精英、专家和技术工程师的手中收回, 让市民和社区决定城市前进的方向。城市精细化治理的关键不是对人的管控, 而是通过有效提供个性化、精准化、智慧化的基本公共服务, 不断提升人的安全感、尊严感和幸福感, 最终服务于实现人的自由全面发展。
本期编辑：执金吾
本文来源：《探索与争鸣》 2017年第9期