方堃 杨欣 | 少数民族流动人口跨区域服务管理协作机制研究——基于整体性治理视角
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作者简介：
方堃，中南民族大学公共管理学院副教授，硕士生导师，主要从事城市民族事务治理研究。
杨欣，女，中南民族大学行政管理专业硕士研究生。
一、少数民族流动人口服务管理研究现状
交通、市场和网络技术的发达，资本和人口的快速流动，引领人类社会从“稳固现代性”向“流动现代性”嬗变，当今时代已经迈入了流动的现代性时代[1]。信息网络化、利益多元化、社会结构多样化、社会成员流动化、风险加剧化共同构成新时代的总体特征。
改革开放以来，随着我国经济快速发展，城镇化率不断提高，各民族人口流动更加频繁，城市少数民族人数大幅增加，我国进入了各民族跨区域大流动的活跃期。由于宗教信仰、文化、风俗习惯等差异，少数民族流动人口融入城市原本不易，加之有些部门和人员在执行民族政策的过程中存在偏差，采取关门主义或放任自流的简单、粗放式态度，导致流入地、流出地及流经地之间政策难协同、平台难对接、信息难沟通，这种服务管理体制和机制的碎片化问题增加了城市民族事务治理的敏感性和复杂性。
有学者认为，由于传统与现代、城市与乡村、同质与异质的文化交汇及冲突，少数民族在适应城市社会各方面遭遇的难题较之汉族流动人口更多、更复杂，因而必须克服少数民族社会交往的“内卷化”和居住空间的“孤岛化”，以促进族际间的融合[2]；有学者指出，政府因其自上而下组织结构性的制约，提供符合需求偏好的公共服务能力羸弱，相反，社区组织以其行政强制力不具备的软约束力，则对少数民族流动人口具有社会整合方面的优势[3]；还有学者认为不同地域的公共部门可以结合流动人口的职业分布规律、行业特征，分工协作、分类指导，使服务随少数民族的流动而流动[4]。
综观前述，尽管目前学界对少数民族流动人口服务管理的研究取得了一定进展，然而已有研究偏重于对少数民族流动人口文化适应性及流入地单方管理问题的探讨，而对服务管理的协同性问题关注不够。少数民族流动人口是一个特殊群体，处理涉及他们的问题是一项政治性、政策性很强的工作，既要摸清底数，加强管理，又要落实民族政策，提供优质的公共服务，切实维护他们的合法权益。当前，城市民族工作呈现区域性、被动性、静态性等不足，这很难适应各民族跨区域大流动所带来的新变化。正如2014年中央民族工作会议所指出的，做好少数民族流动人口服务管理工作，关键要抓住流入地和流出地的两头对接。着眼历史与现实，迫切需要通过对碎片化问题的深层次原因进行分析，从理论上构建少数民族流动人口服务管理的整体性治理模型，为跨区域协作治理该问题提供新的思路。
二、碎片化问题倒逼城市民族事务整体性治理
长久以来，学者们对我国少数民族流动人口服务管理的研究，通常是从人口学、社会学中借用相关理论，将城市流动少数民族群体视为外来移民，探讨其迁徙轨迹及其城市社会融入问题。回顾文献后发现，当前研究视野与方法的局限使大多数成果仍停留在现状性的描述和问题的提出上，缺乏社会治理体制和机制等深层次的原因剖析。因少数民族流动人口数量增大和流动性增强而引发的城市社会治理问题本质上属于碎片化问题。无论是从地理空间层面、政府系统内外部，还是社会治理的环境超系统来看，民族成分、文化、习俗、宗教信仰等差异都不同程度地强化了这种碎片化程度，从而倒逼整体性治理在少数民族流动人口服务管理中发挥功效。
具体来说，流入地、流出地以及流经地少数民族服务管理体系的不对接表现在如下几个方面：东中部城市与民族地区在公共服务方面的政策兼容性较差，不同层级和区域的政府部门责任主体不明晰，缺少必要的沟通与协作；由于距离遥远、设备物质条件有限等原因，流入地与流出地的数据无法实现共享，信息不对称、信息孤岛等都困扰着各级政府管理部门。就目前城市管理的过程与效果看，少数民族流动人口服务管理工作不仅比普通流动人口难度更大，而且依赖传统自上而下的政府管理，主体单一、理念落后、方式简单，难以适应市场经济条件下少数民族进城务工经商的新需求、新特点和新动向。为此，引入整体性治理视角对于瞄准少数民族流动人口服务管理协同性缺失的症结，破解碎片化问题具有较强的理论契合性和现实观照性。
整体性治理（Holistic Governance）作为一种公共治理的理论范式，兴起于20世纪90年代中后期，它是西方国家对传统公共行政的批判以及对新公共管理运动中造成的严重碎片化问题的战略性回应[5]。该理论的创立者佩里·希克斯（Perry Hicks）、帕却克·登力维（Patrick Dunleavy）等人点准了新公共管理的“死穴”，即政府部门各自为政、治理体系碎裂、离散化，从而提出重构组织机构之间的关系，将政府横向部门结构与纵向层级结构有机地网络化，采取“纵向到底、横向到边”的无缝隙管理，实现由“分散”走向“整合”，有效应对当今社会普遍存在的跨区域治理的问题。他们还主张借助现代网络技术推倒组织之间的壁垒，赋予政府及其合作伙伴多种政策工具，最终实现跨越政府与社会、市场等不同组织的边界，实行多中心治理[6]。不可否认，整体性治理理论是一个舶来品，不同国家特定时期的碎片化变量组合的情况也差异较大，这决定了碎片化问题具有历史性和国别性。我国计划经济体制下形成的科层组织结构及其条块分割的管理模式、僵化的行政运行体制机制、弱势的政治与行政监督制度等特殊因素，导致出现了与其他国家不尽相同的中国式碎片化治理形态。但是，在全球化时代背景下透视治理的一般涵义，不难发现，碎片化问题的背后潜藏着诸多共性，特别是经过近些年学界持续的关注和研究，整体性治理的对象和概念在我国语境下不断拓展其外延，逐渐成为一种分析各种跨界治理难题的理论工具。其中，针对城市公共危机治理、跨流域环境污染治理、城市群府际关系协调等城市跨界性社会治理问题，整体性治理进行了有效的回应，且提供了新的治理模式与策略。
为此笔者借鉴整体性治理理论的原理，结合我国少数民族流动人口服务管理的现状与特点，从跨地域、跨功能和跨部门三个维度构建了少数民族流动人口整体性治理的模型（见图1）。
在城市化快速发展的背景下，大量少数民族流动人口进入城市，人口与户籍所在地分离的常态化以及流出地与流入地空间距离遥远，造成流入地与流出地服务管理相脱节，形象地说，流出地“鞭长莫及”而流入地则“爱莫难助”。从理论上讲，组织形态以及内部结构的设计不仅是政府提供公共服务的目标和工具，也是落实治理理念并与之相适应和在组织结构上的支撑。但在现实中，流入地与流出地政府的功能存在差异，即流出地政府关注的是劳动力向外输出及其对民族地区经济发展的带动、牵引作用；流入地政府要负责吸纳充分就业、容纳住房空间、综治维稳、提供基本公共服务等，承担了繁重的属地化管理任务。如此欲实现地方政府之间的目标统一，其难度可想而知。流入城市后的少数民族群体是一种流动人口和少数民族的复合体，这种双重身份的特殊性使城市管理部门之间沟通与协作非常困难。就普通流动人口的管理来看，城管、公安、工商、税务、教育、人社、卫计等多个部门都应当分别承担少数民族流动人口服务管理的对应职责，但从民族成分的角度看，民族事务又归属于民委部门来管理。这种行政体制的条块分割、组织的部门化、公共服务的裂解性、任务重叠与职能交叉等因素汇集在一起，自然而然地就消解了治理的系统性、整体性和协同性。近年来，少数民族跨区域流动所引发的群体性事件和社会矛盾有增多之势，其主要原因是这些矛盾和纠纷潜藏或游离于碎片化体制的间隙内，成为地方政府之间、城市管理部门之间“都应管”又“都难管”的复杂而棘手问题。
整体性治理模式下的少数民族流动人口服务管理，是在跨地域、跨功能、跨部门协作的张力下形成的，以协同为组织形态特征、以社会化服务为导向、以整合为运行机制的核心，在价值取向上更加注重整体利益，围绕民族事务治理体系和治理能力现代化目标展开合作共治。基于主体与客体、时间与空间、国家与社会、政府与市场高度整合的立方锥式治理结构、功能及其关联的新模式，将从整体性治理理论的各个维度协同发力，不断化解跨地域政策的阻隔，使自上而下与自下而上的纵向层级和横向部门之间保持贯通，通过加强多中心治理主体的互动合作，推动少数民族流动人口跨地域服务管理由碎片化、游离态向协调性、有序状迈进。这种新模式要求中央与 39 34935 39 13778 0 0 8591 0 0:00:04 0:00:01 0:00:03 8589方、流入地与流出地逐步开展空间一体化，实现流动人口服务管理政策协同，形成互联、互动、互利共赢的格局；大数据、网格化管理以及网络化治理等信息技术优势将有效作用于地域、府际、政社和政企等主体之间的沟通与合作过程中；民族事务治理重心下沉到基层社区，拓展社会化治理的范围，将政府职能转变同社会组织的有效参与统一起来，发挥多元主体共同治理城市民族事务的整体合力。
三、少数民族流动人口跨区域服务管理协作机制构建
（一）以社区为重点，构建流入、流出及流经地跨地域联动机制。
1.加快政社分开，将社区组织从纵向上下级隶属关系的序列中解脱出来，建立跨越层级节制和条块分割的社区互嵌型治理机制。目前在实践中，有的城市正积极探索一些跨地域治理的新举措，比如流入地与流出地政府通过签订合作协议等。这些做法为流入地与流出地在民族团结、社会稳定、经济发展、抵御境外宗教势力渗透等方面开展合作提供了前提。但在操作中由于地域阻隔、行政隶属关系不同，合作措施执行起来仍然存在一些难度，其效果并不理想。而社区作为基层社会治理单元，它既是少数民族流出的起点也是流入的终点，即使他们流经某地，也是以社区为栖息地居住和生活。因此，流入地和流出地的两头对接，应当将对接点放在社区，建立相互嵌入的社会结构和社区环境。目前，流动少数民族人口登记、公共服务供给、各种矛盾纠纷排查、研判和化解等大量繁重的工作都下压到社区来完成，社区的“准行政化”倾向明显，长期下去将不利于跨地域协作治理。城市政府部门要在工作重心下移的同时，有效激活社区组织的社会化功能，鼓励流入地、流出地及流经地的社区组织之间实现信息的互联与共享，打通少数民族流动人口信息传递的动脉和支脉。
2.激发社区吸纳性社会整合的功能，增加其文化的包容性，帮助少数民族流动人口突破传统嵌入性约束，从流出地脱嵌出来，重新嵌入新的城市社会。少数民族流动人口的文化需求从公民权的解释中获得了合法性基础，保障他们享有和城市居民同等的文化权利是实现各民族文化互嵌和少数民族流动人口市民化的前提。从文化权利的角度考量，社区被赋予更强的吸纳与整合的包容性治理的功能。以常住地街、区行政为主导，社区为平台，协同各类社会组织广泛参与，是城市少数民族流动人口公共文化服务均等化的制度设计和安排。针对少数民族特殊精神文化需求，作为流入地的城市要大力扶持民族文化社团建设，在社区公共文化活动设计、电视节目编排、图书音像制品发售等方面，更多地融入民族文化元素，以促进民族团结和文化的交流，增强少数民族流动人口对城市的归属感和认同感。
3.通过政府购买公共服务，将部分行政审批、社会管理和公共服务权限下放，由社区面向少数民族群众提供“服务包”。建议以需求为导向，按照“条包块管、以块为主”的原则对社区岗位进行重组，再造服务供给流程。将政策宣传、申请与受理、入户调查、资格审查、信息录入与上报、补贴发放等事项集成起来，实行“一岗多职”“一专多能”的工作模式，由过去的“专科医生”向“全科医生”转变，通过一站式服务大厅、联合小组、一条龙工作小组、人口信息数据库、上门服务、定期政策交流会、能力培训、组织内部协调等方式为少数民族流动人口提供趋于整体性的公共服务。[7]城市政府还要合理区分一般性需求和特殊需求，增加与少数民族特殊需求相关的社区公共服务项目，如清真食品、特殊丧葬习俗服务等。在政府提供支持和引导下，以社区为主体开展与周边企业、高校、科研机构、宗教团体、非营利组织、志愿者之间的合作，为少数民族流动人口提供“面对面”服务，帮助他们更快更好地适应和融入城市社会。
4.实行以常住地为主的属地管理，强化流入地、流出地及流经地之间的利益分配、优势互补和政策联动。流入地政府作为属地管理的责任主体，要将少数民族流动人口服务管理工作纳入地方政府绩效考核体系。要完善与调整各项政策内容，使之更加兼容流出地的各项政策，并主动地包容少数民族流动人口，保障其均等地享有城市的基本公共服务，如义务教育、医疗、就业、住房等，形成“人在服务在，人走服务随”的动态治理机制。大多数少数民族流动人口都希望在城市中获得更好的发展机会，积累更多的物质财富。但由于种种原因，现实中给予他们的机会却十分有限。所以，流出地、流经地也不能做“甩手掌柜”，要强化对流出人口服务管理责任，通过农村剩余劳动力定向转移、产业对接、精准扶贫、社区共建等多样化的途径积极参与跨地域协作治理，促进信息共享、同步联动、政策兼容和互利共赢。
（二）以网络为枢纽，构建线上与线下跨功能对接机制。
长期以来，我国城市少数民族流动人口服务管理的统筹调度与协同配合不够，各部门重分工、轻合作，政府部门之间职责权限较为模糊的状况，固化了“各扫门前雪”的部门化意识，使得一些综合性的问题被分成条条块块，导致在少数民族流动人口矛盾纠纷的应对方面反应迟缓、效率低下，有时难免错过了危机处置的最佳时机，甚至出现事态波及范围不断扩大的不良后果。实行整体性治理要求整合不同部门、不同利益主体的目标，实现无缝隙治理。这种综合的而不是分散的无缝隙治理通过清除内部壁垒，组建资源共享的合作团队，为公众提供一步到位的信息和服务，将支离破碎的工作内容重新整合成一个整体，进而推倒政府机构内部的藩篱。
1.基于大数据、网格化、网络化等数字治理的理念，建立少数民族流动人口在线服务管理平台。为避免以往部门信息平台建设的各自为政，明确市级政府作为社区信息化网络平台建设的主导部门；将社区划分为不同的责任单元或网格，通过统一的在线平台整合各职能部门的业务和少数民族群众的需求，沟通与协调各利益主体之间的关系，实行跨部门“全天候”式的服务管理；实时掌握少数民族流动人口动态，通过网格定位，一旦发现问题或矛盾苗头，网络系统能精准定位、迅速反馈，自动联系各相关职能部门应急处置，从流程再造的角度破解部门推诿和扯皮等问题。
2.线上数字化的虚拟治理模式要以实体合作为支撑，尤其需要各部门集中精干人员组成少数民族流动人口服务管理站点，形成横向各部门与纵向各层级行政系统协同办公的线下工作平台，确保线上向线下有序转移、转化和输出。如果少数民族流动人口的服务管理工作只依靠网络，就势必会陷入对数据的过分依赖，各个部门都变成了“二传手”，优质高效的公共服务就无从谈起。因此，必须加强少数民族流动人口服务管理的队伍建设，在公安、城管、民宗、卫计等部门和医院、学校等公共服务机构中配备一定比例既懂政策法规、又通晓少数民族语言和文化习俗的干部。例如，可以通过委托培养或定向招收的方式，将少数民族优秀大学毕业生充实到城市管理的一线。解决流动性的问题，需要流动性的治理模式，因而要建立跨部门维稳工作小组，采取流动的方式深入城市社区，主动上门化解矛盾，从源头上消除基层矛盾纠纷隐患，达到以动制静的效果。
3.建设以线上和线下双向互动为特点的部门间合作机制。目前，边远民族地区乡镇“人悬浮”“财贫弱”“物不足”，农村“空心化”现象严重，一些少数民族农牧区的网络设施条件相当滞后[8]。所以，线上数字治理的重心还是应当放在城市，以市级为单位，面向流出地辐射、覆盖，把社区一站式服务中心打造成少数民族流动人口服务管理跨地域互联对接的枢纽，形成城乡、流入地和流出地的互联互通的网络整体。建议加快城市少数民族服务管理的立法进度，着力完善政策法规，将包括部门职责勘定、信息共享范围与条件等内容通过制度化形式固化下来，做到有法可依、有章可循，依照流程和标准开展协作。以此为基础，运用网络信息手段创新联系渠道，加强部门之间的沟通与协调，联动解决矛盾纠纷。比如建立视频联席会议、民委兼职委员等制度。此外，还要切实保证编制、经费、设施、技术和软件逐步落实，为基层网络管理人员和服务管理人员提供必要的物资保障。
（三）以协同为导向，构建政府、市场和社会之间跨部门合作机制。
当前，身处城市民族工作第一线的市、区两级民宗部门的组织机构、人员编制呈倒金字塔形状，普遍存在力量薄弱、经费有限、执法主体缺失等问题，难以适应城市少数民族流动人口服务管理工作日益繁重的新形势。在不断加强民族工作部门自身建设的同时，也应当看到，少数民族流动人口服务管理是一项跨地域、跨功能、跨部门的综合性、复杂性的公共事务，仅靠政府部门进行管理显然已不能满足少数民族流动人口服务的多样化诉求，必须动员社会各方力量积极参与其中，形成以政府为主导、市场和社会互动合作的多中心协同治理格局。
1.加强政府与社会的合作，通过制度化整合的方式吸纳社会力量参与少数民族流动人口服务管理。在国家与社会关系不断更新发展中，政治制度化发展的重要任务就是通过规范的方式把各种多元、异质的社会元素整合为一个有机整体，这种制度化的政治整合并不是以消融多样性为代价，而是以承认和尊重多样性为前提[9]。民族联谊会、宗教团体、志愿者组织、公益社团等社会组织一般都制定有相对完备的制度，政府可以进一步挖掘、规范和利用社会组织的非正式制度，促进少数民族流动人口自我管理和服务。重视发挥少数民族中的代表人士、关键人物，以及少数民族联谊组织、行业协会等社会组织的凝聚作用，调动社会资源参与少数民族流动人口服务管理。加强与清真寺寺管会、阿訇等教职人员的联系和沟通，通过他们更好地宣传政策法规，以点带面地服务少数民族信教群众；在教堂、寺庙、集市等场所中设立少数民族流动人口服务站点，利用开斋节、古尔邦节、圣纪节以及每周的主麻日等民族节日和宗教活动时流动人口较为集中的场合提供服务管理。比如，广州满族历史文化研究会主动联系满族流动人员，帮助他们解决生活中的实际困难；武汉法律援助中心“零门槛”引导少数民族群众依法维权；等等。这些地方通过社会组织搭建起覆盖外来少数民族个体户和经营单位的社会化服务管理的网络，有利于增强城市民族事务治理社会化的实效性。
2.运用市场化方式吸纳相关企业与政府合作，为少数民族流动人口提供优质高效的公共服务。在传统单一中心治理的局面下，流入地不仅要保证有足够的精力从事城市经济建设和改善民生等工作，还要投入大量人力、物力、财力为少数民族流动人口提供各种服务，因此城市政府承担着跨地域治理的重任。以协同为导向，鼓励和吸引用工单位、私营业主等市场主体参与少数民族流动人口服务管理，不仅有助于摆脱政府治理成本不断攀升的困境，更重要的是还有助于适应市场经济发展规律，变事后为事前、变被动为主动、变盲目为有序，构建流入地、流出地政企合作的新模式。建议政府通过定向招工、技能委培等方式与企业签订协议，给予流入地用工单位更多的政策优惠，将就业、养老、医疗、住房等政府公共服务的成本分摊到市场化运作的过程中，实现事权与财权、治权相匹配。在条件成熟的情况下，可以鼓励沿海及内地城市中实力较强的企业到民族地区投资兴业，帮助少数民族群众就地就业，以增强流出地自身的造血功能，进一步带动交通、旅游、能源等相关产业链形成，通过这种经济上的互嵌，促进流入地与流出地资源互补、市场对接、政府合作。
3.政社合力化解少数民族流动人口矛盾纠纷。当前，我国各项改革进入了深水区，新旧观念、新旧矛盾、新旧体制交织在一起，各种社会问题累积增多。特别是少数民族流动人口服务管理工作机制尚不健全，手段还不完善，矛盾纠纷还不断出现。如果处置不当，还可能引起各种矛盾的集中爆发。解决这些矛盾和纠纷，仅靠党政机关的力量是不够的，还需要通过社会化方式，紧紧依靠群众，群防群治、联防联动，形成社会治理的合力。一方面，政府部门要依法加强城市少数民族流动人口的管理，坚决贯彻国家民族政策，尊重他们的风俗习惯和宗教信仰，尤其是在处理和解决涉及少数民族流动人口的矛盾纠纷过程中，做到一视同仁，法律面前人人平等。教育和引导少数民族流动人员了解城市法律法规，不断增强其法律意识和法制观念。这也是全面依法治国在城市民族事务治理中的体现和具体要求。另一方面，要发挥社会团体、高等院校、科研机构、社区组织、志愿者团队等社会力量以及少数民族代表人士的积极作用，对涉及少数民族流动人口的矛盾和纠纷进行综合性、系统化的治理。例如，组织法律协会或相关社团为不通晓汉语汉文的少数民族诉讼参与人提供法律咨询、矛盾调解、法律文书等各类诉讼援助；借助民族院校少数民族大学生志愿者的优势，组建民族语言志愿服务队参与城市少数民族流动人口服务管理，消除执法者与少数民族经营者之间的语言障碍，促进双方的沟通与交流；发挥少数民族代表人士“特殊身份”的作用，协助化解和处置矛盾，使其成为联系少数民族群众的桥梁、解决矛盾纠纷的助手、推进民族团结进步的表率，在实践中提升影响力，彰显作用力。
本期编辑：吉先生
本文来源：《中南民族大学学报》（人文社会科学版）2017年第4期