任剑涛 | 从管理民主到行政民主再到政权民主
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作者简介：
任剑涛，清华大学政治学系教授、教育部“长江学者”特聘教授。
近期，中国政治学界对西方民主政治弊端的描述与分析似成热点。针对民主政治的缺失做文章，大有必要，但是否因此就有理由走向反现代民主政治的一端，恐怕就需要论者审慎以对了。民主政治并不是哪个现代政治先行民族的主观臆造，而是古典专制政治转型为现代政治的一种趋同性模式。这对任何试图成为现代民族的政治尝试来说，概莫例外。因此，在指出西方民主政治的缺陷之余，如何更好地筹划中国民主政治的发展，便成为中国政治学界必须耗费精力认真应对的研究课题。
一、推进中国民主政治的总体思路
民主政治是现代政治的基本形式和中国政治的发展方向，但其国别特点应予以高度肯定。当前，中国民主政治的发展是远远不够的，已严重脱离与市场经济发展相吻合的政治形势需要，明显拖了经济向前发展的后腿，表现出来的阻碍作用也越来越明显和系统。因此，推进中国民主政治进程刻不容缓。但推进中国民主政治的发展，不是一件轻松快意的事情，必须慎重以对。从总体上讲，可以采取从管理民主到行政民主再到政权民主的推进路线。
中国人期待的民主推进之最后落定的目标，肯定是在政权民主。但对中国这样发展如此不平衡的大国来讲，仅在政权民主的意义上谈论、推进民主，也有问题。这些问题，呈现为我们常常担忧的权力紊乱、经济失序、社会动荡等问题。对此，人们自然可以提问：在民主尚未实施之际，担忧这些是否多余？是否杞人忧天？按照迈克尔 • 曼和杰克 • 斯奈德的研究，这类担忧有其世界范围内的广泛依据。因此，推进中国民主政治，可以采取改革开放以来实施的渐进及改良的总体方略——从管理民主这一改革开放40年来促使中国取得最伟大成就的方面入手，逐渐切入中国民主政治的核心问题。从中国民主政治推进的当前阶段来看，现阶段民主推进进程在安排上的重头戏应该是行政民主。如果说管理民主主要解决的是微观管理事务的民主化的话，政权民主则是一种倚重普遍选举制度保证国家权力和平诞生、运转与交替的机制。相比而言，旨在保证国家日常权力民主运作的行政民主，是一种连接微观管理民主与宏观政权民主的中间民主形式。
中国在改革开放初期有效实行了管理民主，因此搞活了企业机制，取得了引人瞩目的经济增长绩效。随着政府与市场关系的深度调节，政府自身对市场需要的适应性改变显得不足了，关乎政府自身的民主诉求愈来愈强烈。在这方面，中国已经积累了一定经验——深圳曾做过行政决策、执行和监督权力三分的改革，惜乎设计粗放、动力不足，令人遗憾地夭折了。但它的经验告诉我们，行政权的决策、执行和监督三个环节可以相对清晰地划分开来。这就为行政民主提示了出路：行政民主的实施，为的是让行政部门的权力习惯于竞争性、选优性决断，进而使大众养成公共参与和民主习性。借此使行政国家形成官民互动定势，从根本上保证行政决策的正确性、实行的有效性和纠错的及时性。如果行政民主缺乏，行政权力决断的合理性就没有保证，最让社会负担不了的后果是纠错机制始终很难启动，负面后果代价过高。从这个意义上来说，行政民主是在不触及政权机制、保障政治制度稳定性的情况下，从微观管理上的民主形式转移到政权民主的桥梁性民主形态。最终，通过一段时间的行政民主实践，逐渐走上政权民主的轨道。因为如果不为民主夯实管理与行政民主的基础，提前强行推进政权民主，将导致迈克尔 • 曼和杰克 • 斯奈德所言的民主乱局。
从递进关系上讲，推进中国民主政治的总体思路所涉及的三种民主形态，在定位上，政权民主形态是最后形态，在当下中国已经局部启动——党内竞争民主分步实施，扎实推进；行政民主已经坐实权力分割、相互制衡的现代民主准则；管理民主已经有效实施，体现于中国的经济跃升过程之中。在递进关系上，管理民主自身会引导出行政民主需求，而行政民主一定要推进到政权民主层次。这不仅是由民主具体实施形态的递进设计之由易到难所决定的，也是中国当代民主政治发展之自然呈现的递进状态。可以说，不以西方竞争性的既定民主形态来筹划中国的民主政治推进过程和总体安排，而在中国政治发展的自身逻辑中寻找民主政治的前路，完全是必要的和可能的。
二、推进中国民主政治的重点
在推进中国民主政治总体思路确定的情况下，进而敲定推进中国民主政治的当下事务，主要有两个方面的重点工作可做：
第一，激活确定有效的中国特色民主手段，启动现有体制中的积极因素，推进民主从初级形式向高级形式发展。简而言之，主要有以下四种途径：一是需要激活中国政党政治中的民主积极因素。从中国政治现状看，中国的民主前景取决于中国共产党。中国共产党在其历史上正是以确定的党内民主因素，如民主集中制中的民主性，强化其政党力量，赢得全国政权的。在政治理论上，评价民主集中制，固可见仁见智。但不得不承认，在实际政治操作中，这一制度安排，有着从成员民主到权力集中的演进，民主之搜集不同意见，让人充分表达竞争性想法，对有效决策功不可没；集中是通过种种党内程序，使得借助民主形式而呈现出来的党内智慧在决策时得到尊重。权利与权力的积极互动模式，由此生成。这种模式，在中国共产党争夺全国政权的时候，发挥过决定性作用；在改革开放初期，再次被激活。众所周知，像莫干山会议那种自由发表意见、高层领导高度尊重、对最后决策发挥关键作用，就是党内原来非常活泼的民主生活方式的当下再现。循此思路，当下中国民主政治实践，首先就是要激活这些体制内的积极因素，尤其是执政党党内的民主传统，并由此走上现代民主之路。
二是需要激活党政体制内的民主活力。当下，中国的权力结构是五种权力形式共存，应该对政党、人大、政协、政府、纪委的体制能量和体制功能进行分工安排，促使其各自发挥出不同权力形式的政治功能。其中，必须思考的关键问题是，政党领袖要不要直接发挥国家领导作用。我们现在已经有一个既有的分工体制即俗称的“五套班子”，它们各自功能的清晰界定是很重要的。我们经常说，“东南西北中，党是领导一切的”，但关于“党怎么去领导”这个问题的研究，一般都落在党的领导原则上，而对其领导方式却甚少涉及。建立中国特色民主制度的关键是要重新理清各种权力形式的分工，重新界定并激活其各自的国家功能。党的首长要不要直接站到国家前台发挥作用，这是中国式权力民主必须研究的问题。政权民主涉及基本政治秩序安排问题，权力民主涉及既有权力运作的民主问题，这是有严格界限的。党在保证政治领导、思想领导和组织领导之外，如何发挥引导政府的作用，确保政府这一国家行政机构执行政党意志，就成了重中之重。这中间存在一个如何处理执政党与政府关系的问题，处理好这一关系，可以从两个视角审视：从政党民主角度看，处理好这一关系，要求在党内民主的基础上建构执政党对政府的关系。从权力民主的思路看，会有不同的组合方式：一种是由政党派出的干部执行国家意志，另一种是由政党干部直接执行政党意志，这两者显然是不一样的。从特定意义上讲，由政党派出干部执行国家意志更有利于政党意志的社会贯彻，因为这样能更好处理号召组织成员与动员社会公众的差异性问题。在现行体制内，如果党要发挥直接的国家领导作用，国家主席应实职化，总理可以内阁化，以充分体现中国共产党的国家领导权。与此相关的另一种思路可以是，理清政党权力与国家权力，二者之间完全不挂钩，从而让国家主席、总理的行政权力的虚实之分更加清晰明白。
三是需要激活国家权力的执掌体系。五套班子的权力关系，重在党政关系，但涉及复杂交错的结构问题。如果说在行政民主层次首先要处理好党政关系的话，那么在国家基本权力层次上，就必须理顺执政党与人大的关系。如果想激活现有体制中党与人大的权力民主功能，又不触动现行体制的结构稳定，可以考虑由党的总书记直接掌管立法机构，兼任人大首长，以党对立法权的直接控制，来有效掌管国家权力。在现有的体制中，党的决定要变成国家行动，还要经历一个党的意志转变成国家意志的过程，需要从组织动员转变成社会动员，其中的法律动员、公众动员，远比执政党的组织动员要复杂、缓慢和低效。这一动员，涉及十几亿公民，常常会有各种动员障碍。因此，执政党领袖掌管人大，既可以降低权力行使风险，又可以保证执政党政治意志的国家化效果。
四是需要激活政协的政治功能。政协的命名本身就表明，它本是政治协商机构。可衡诸实际状态，它却是事务协商机构，并没有发挥原初的政治功能。如果说在国家权力形式之间的关系调适上，不走执政党领袖掌握国家立法机构的前述路线，可以考虑执政党领袖担任政协首长以直接聚集政治资源的方案，让人民政协重新发挥第一届政协的高效民主政治功能。政协的最初定位就是中国共产党作为大党来统合国家的民主政治力量的机构，后来因为召开了人大，政协的民主政治功能就失去了法律规定和政治定位，变成一个单纯的事务性议事机构。这样其实浪费了极为宝贵的政协民主政治资源。政协委员的来源与英国的上议院相似，基本上是社会政治精英和经济社会名流。从某种程度上讲，这些组成成员比直接或间接选举出来的代表具有更高的社会影响力、公共责任心和政策执行力。因此，可以把政协跟执政党的关系结构加以调适，在不伤筋动骨的情况下，聚合强大的民主政治资源。
综上所述，在保持执政党权力结构的前提条件下，在权力结构的既定机制中，推进中国民主政治改革仍然有三条路可走：一是党的领袖直接控制国家行政权，实行内阁制；二是党的首长兼任人大领导，掌管立法权；三是通过党魁掌管政协以吸纳更多的社会民主政治资源。概括而言，总体的思路就是，党不要挺在国家权力机制的第一线，而以执掌某一形式的国家权力实现其政党意志。这样才是真正加强党的国家领导权之正途。因为党挺在第一线，所有第一线的事务都得由党处理，所有的利固然归于党，但所有的弊也都会归咎于党，得失对冲，正负相抵，势必会削弱政党的政治权威感和社会信任度。
第二，在激活现有体制机制功能的情况下，寻求真正具有中国特色的民主体制安排，在涉及国家权力运作的决策、执行与评估的三大环节上，所有环节都要有人民出场、人民主导、人民参与和人民评价。为此，可以主要考虑以下三个方面的问题：
一是决策时尽力反映人民的政治意志。分散的人民是无法集中反映其政治意志的。因此，人民代表就成为反映人民意志的最佳载体。人大代表、政协委员作为反映人民意志的制度载体，他们如何能够真正地将触角伸向全社会，使民主决策的人民意志或者说社会公众意志真正上达，就成为人民代表制度设计及改进的重心所在。为此，改变当下“人民意志”基本是抽象的、道义的说法的状况，成为相应的代表机制落地的观念前提。同时，代表机制的落地还取决于中国人大代表和政协委员的数量。从乡镇到省级层面，人数以数百万计，国家层面以数千人计，一旦他们的代表作用能够充分发挥出来，就会比掌握实际权力的人用非民主的行政手段传递公众意见，即在民主信息的真实反映上要可靠很多。至于使用各种媒体反映人民意志，则是一个政治权力体制之外的社会途径，在此存而不论。
二是制定决策的过程中尽力反映人民诉求。在现有的体制下，决策过程常常是行政机关拟定法制文件，征求专家意见，随后付诸立法程序，最后交付行政机关实际执行。在这个过程中，人民基本上是缺席的，至少说是隐匿的。中国应建立使人民在政策决策全过程即从立法、行政到司法诸环节能够顺利出场的体制，即立法应直接征求人民意见，至少征求相关施治或潜在施治对象的意见，然后才由专家设计并改进，以民主即“开门”的方式解决立法、行政与司法诸环节的重大制度安排。这就需要解决民主和法治的关联性问题。解决这一问题，必须走出要法治就没民主、要民主就颠覆法治的怪圈，建立起二者的相互支撑关系，而不是简单地断言哪个更为优先，将二者置于对峙的位置。
三是政策评估时全力保障人民的参与和决定权。目前的情况是：一方面，低层级的民主太泛滥，如本来应该交付专业评价即依靠群体中专家成员内部认可的行规决定的事情，却采用泛民主的成员表决手段。尤其是在选择行业专家时，过分使用了组织内成员对专家成员进行表决的方式。在民主实践中，这种成员大呼隆式的表决，常常不能准确选择所需的专家成员。这是以泛民主的手段消解专家角色与功能。这种民主评价，当然有其作用，但使用上不能泛滥。另一方面，高层级的民主又明显短缺。一些重大决策，应当由人民出场来进行民主决断的事务，人民常常无法登台。比如，党领导下的公民民主自治，这是中国社会处在转型关键期的底层民主最需要的东西，因为它是社会镇静剂。但因为政治忧虑，人民竟然未能成为自我治理的主体出场。当下的中国社会太焦躁，原因之一就是人民缺少普遍参与的机会，表达诉求的空间太少、太小，以至于造成民众的自我压抑，久而久之，便生成了普遍的、反民主的暴力倾向。权力民主应该把权力形式与功能划分清楚，使权利民主的主体即人民有反映其政治意志和合理诉求的合法渠道，并准确作出相关评价，从而让权力与权利积极互动。而我们长期将权力统纳在一个“为人民服务”的原则下，高位的道德规则很正确，但低位的参与途径与评价引导则付诸阙如。因此，有必要疏通人民出场的民主渠道，逐渐有序地开放所谓下情上达的制度机制，防止权力与权利之间的扭曲性信息传递：下面的官情可以上达到上面的官情，下面的民情却无法上达到上面的官情。此前，执政党曾明确提出“公民有序参与”的原则，但实际的秩序设计明显不到位，导致人民与权力互动的有效渠道稀缺。重归这一定位，配备相关制度机制，完全有望解决参与的相关难题。
三、推进中国民主政治的具体路径
推进中国民主政治的具体路径，因为民主形式的不同而具有明显差异。在管理民主的层次上，针对具体事务的做法，需要着重把专业管理和民主管理的界线划分清楚。在民主管理的总体安排上，尽力营造一种民主是一切管理行动导向的运行机制。因此，在考虑一切管理问题时，都应当秉持一种一切有利于民主实施的基本原则，从而使民主的做法具有切实起点，不把民主扼杀在初始状态。在行政民主的层次上，针对权力形式的差异，以权力分工原则为指引，设计相对独立的运行机制，将各种权力形式的规则化、程序化运转作为绩效导向的行政管理的民主归宿，让人民得以了解各种权力形式的行政运行机制，从而具备参与能力并保障参与功效。在政权民主的层次上，逐渐培育权力的公众承受力和公众的政治行动力，让一个受控的权力与自治的社会有效互动起来，从而为民主政治的高层实践准备条件。由此，既能有效防止急进民主让权力与权利双方不知所措，引发民主冲突；又能有力防止因民主推进不足，导致社会政治矛盾在不断遮掩之后的瞬时爆发，从而陷入不可收拾的政治局面。至于当下中国如何为民主进行实际谋划的问题，则可以从以下三个方面着力：
第一，开启民主实践的选点试行制度。这是从区域视角观察问题的路径。在宏观布局上，确立尝试中国民主政治总体方案的区域试行进路。这是一种政治风险可控的进路，也是一旦作出相关决定就可立即实施的进路。例如，可以在深圳实践政权民主形式，在海南实践行政民主形式，在其余地区普遍推行管理民主形式。区域的民主梯度实践，既可以保证民主政治不至于因为同时、全幅推进而引发难以驾驭的困局，又可以保证民主政治实践的先行地区对后发地区的有效示范，从而在一个相对可期的时限内，扎实保证民主政治的落地。这是对中国经济体制改革成功经验的政治挪移，完全可以预期其良好的政治发展结果。
就目前来看，深圳是政权民主最好的试点地区。深圳的情况，除了发达，它的现代化程度也最高，现代城市特质也最凸显，而且有“小而强政府”对“大而活社会”进行高效民主管理的成功记忆。中国的其他城市都不具备这样的品质。需要强调的是，国家早已决定在全国实行市场经济，深圳已经丧失了其作为“经济特区”的意义。其新的城市意义在于设立政治特区，推进政治改革，改善党的领导，激发中国的民主意愿，推动中国的民主进程。这是时代赋予深圳的新的改革使命。为此，需要让深圳回到建设特区最初十年的那种民主管理体制，确立国家权力小而有效的格局，同时松绑或释放社会。既将权力有效约束起来，又将权利积极性激发出来，更让权力与权利积极互动、相互促进，促成一个像经济蓬勃发展一样的政治活跃局面。深圳的政权民主建设，应当从党内选举、党际监督、普遍选举诸方面一条龙地推进。让深圳用十年左右的时间积累政权民主的经验，进而示范其余地区。
相比而言，海南是着重推进行政民主的有利地区。海南和其他省的行政管理体制不一样，在纵向结构上，海南实行的是省管县体制，精兵简政的行政民主据此有了体制条件；在横向权力结构上，海南缺乏相应的机制体制创新，但由于它的历史包袱不重，完全可以迅速推进大部制一类的行政改制，从而确立起精干高效的行政民主之效率导向的体制。就此而言，海南发挥的也可以说是政治特区的功能。但其重要意义不像深圳是在政权民主上的崭新实践，而在于行政民主层面的新颖做派。
由于市场经济的推进，管理民主在中国已经是遍地开花了。但管理民主不能泛化，因此它还存在广泛的改进余地。如果说当今中国有什么泛化的民主的话，那就一定是管理民主太泛。专业管理从来不能放置到管理民主范围对待，否则效率与平等的冲突就会突兀地呈现在人们面前。行政民主的导向，既在精简中国的纵向权力层级，也在简化横向部门的复杂交叠，更在提升不同权力形式的行政绩效。中国权力形式繁多，行政层级过于复杂，财政供养的人口数目庞大，导致日常行政管理的资源短缺，极大限制了有限行政资源满足人民需要的能力。海南推行行政民主，可以发挥跟深圳不同的作用。深圳的政权民主实践必须小心行事，因为深圳涉及的利益太过庞大，几万亿的GDP，且牵涉香港的稳定，民主实施不好将会引发政治风险；而海南的GDP 体量较小，关注度较低，影响也比较小，民主实施的风险较小，收益也会相对显著。因此，如果觉得在深圳推进政权民主的风险太大，那么可以在海南先行推进行政民主改革。总之，推进民主一定要审慎从事、理性以对，但推进态度一定要坚决。
第二，按领域区分权力形态，寻找能够迅速落地的民主改革举措。中国的民主政治，从低端到高端都有很多可改革的地方。在进路选择上，可选择一些风险不大的行政部门权力，在行政民主和管理民主的边际界线上着力。一方面，让行政权力瘦身，达到精兵简政的体制改革目的；另一方面，让行政权力更好地发挥应有的行政民主功能，而不是非民主的控制功能；再一方面，则以此重塑权利对权力的认知，提升国家权力的公众认受性和评价肯定度。
在推进民主的进程中，一些特别敏感的领域不好触动，但可以分领域、选择一些风险不大的领域与权力形式先期进行改革。比如，当下执政党内推进权力民主已刻不容缓，但这个领域太敏感，改革难度太大，一时不好触及。不过，五种权力形式的次级行政权即其运转机制是好下手改革的。如国家民政部的公益慈善基金管理最近出现严重问题，那么能不能让公益慈善基金的行政控制走向民主公开管理？又如红十字会的危机也是民主改革最好下手之处。再如社会组织如何进行真正的的改革？这些问题都是针对次级行政权，也就是五种权力形式的行政运转权能够实施的低风险改革。
眼光向下，即使是社会组织的行政权力，也存在巨大的改革空间。当前，国家权力强控社会各领域的自主发展，一个不自主的社会，势必缺乏自律，很容易走向极端化、情绪化与暴力化。可以按领域把这些已经高度行政化的社会组织，从行政权属中切割出来。由此，既为国家行政权的轻装上阵提供保障，也为社会组织的行政自主与自律提供制度出路。长期以来，行政权力把应该由管理民主支配的社会组织民主给吞噬了，应该通过行政民主的低向度改革，首先给社会组织让渡管理民主权力。做法上很简单，就是让协会的归协会，学会的归学会，还事业单位于事业单位，需要政府购买的就购买，不需要购买的通过提供组织的社会服务寻求生存。总之，一定要还原社会组织的组织特性，不要扰乱不同组织之间的界限；否则，权力与权利的各种组织的社会性就得不到呈现，其功能也得不到实现和保障。
可以借鉴发达国家的做法，让国家的所有成员都有组织归宿：从事不同职业的官员们，可以从初级、中级到高级组成相应协会，等于在权属行政层级之外有自己的社会组织。一旦他们以协会的名义组织起来，可以有效培养其组织性和自律性。协会不要伪装成学会，因为学术研究为了能激发相关专家成员的想象力需要专业化的管理，但协会必须组织化，它是养成官员们民主习性的地方。像国家权力中枢机构启动相关改革的难度很大，容易造成民主混乱，但国家权力的非中枢机构可以相对从容地进行相关改革。譬如，现在医患关系高度紧张，其中一个重要原因就是因为既没有自主、自治、自律的医生组织，导致医生缺乏行业协会的自律；也没有相应的患者社会组织，导致他们也严重缺乏自主、自治与自律的行为规范。一旦双方都按照民主原则建立起社会组织，遇事有商有量，医患冲突的可能性就会明显下降，这是对管理民主的政治品质进行提升。现在的管理民主还是经济利益导向的民主形式，只要GDP的实际效果，应该转向自治导向的管理民主。民主的管理需要自律的行为主体，只有通过民主改革将这样的行为主体塑造出来，才有真正可靠的管理民主，也才能为更高的民主形式奠定可靠基础。
第三，要制定有序推进民主的规划，不要只是陈述原则，把民主意识形态化。在做法上，需要避免陷入一放就乱、一收就死的尴尬状态。长期以来，人们对中国的民主推进只是大致陈述原则，这就很容易把民主意识形态化。但在意识形态化的民主归类之外，有必要将民主的现代属性凸显出来。为此，需要把西方民主和中国民主共享的“民主”特性说清楚，由此才能刻画出推进民主的时间表和路线图，并真正有效地推动中国的民主发展。从技术上讲，推进中国民主的时间不能太短促，不能从单方面的权力意愿来建构民主进程的时间表和路线图。或许，需要制定十年、二十年、三十年、五十年不断递进的民主规划，然后渐次、务实地加以推进。同时，在民主的层级上升安排上，需要夯实村治民主，真正调适村委会和村支部两委关系，进而在城市的基层民主上扎实着力，寻求城市居民的民主自治，最后腾出手来，解决国家的高层民主难题。
当前，中国的民主政治建设路线图过于原则。中国推进民主的当务之急，其实不是解决党国高层民主改革的措施，马上进行全国范围的竞争选举。而是在推行这类举措之前，至少需要先期解决三个问题，给民众以民主愿景和政治盼头。一是驱动民主的多元化做法。各个行业、各个领域都应有一系列民主做法，让大家感到舒心，以民主的舒心来缓解社会的紧张，以民主手段拯救社会秩序。二是民主应建立在实惠的基础上。不能把民主当成道德理想来追求，或总是用气势恢宏的布局来寻求快速跃迁。毕竟国家的资源总是有限的，实行民主政治，应该想方设法给民众更多实惠，真正还富于民、还政于民、还权于民，使民众具有国家主人的感觉。民主应该从低端的获得性改革出发，而不应从高端的付出性改革出发，因为那样会让民主政治建设缺乏社会基础。这也是为什么改革开放初期邓小平能够获得巨大支持，而苏联的相似改革却步履维艰的原因。三是要在管理民主的低端上保护社会良性竞争，从而为管理民主、行政民主到政权民主的递进发展提供良性的社会土壤。中国当下的社会土壤是不利于民主发展的——民众间相互不信任，甚至相互怀疑、对峙、敌视，对立思维在全社会蔓延。对外的对立情绪相当明显，对内的对立情绪渐趋强烈，民主最重要的妥协品质，在中国明显缺乏相应的精神积累。在此现实下，应尽一切努力积累相应的社会资源，为民主夯实社会根基，绝对不能用缓不济急一类托词对之轻率以待。须知，在推动中国民主政治进程中，既不必把民主想象得太高尚，道义上设想得太伟大，因为它其实就是一套保护良性竞争的社会观念、社会风气和社会氛围；也不必把民主的功效神奇化，因为它不过是缓解社会紧张，让大家停止对峙，趋向于合作的有效做法。由此，中国民主的健康成长就实在可期了。
文献来源：中央社会主义学院学报2017年04期，编辑时有删减。
本期编辑：张 强