曹静晖 黄嘉文 吕行 | 社会公平与政治信任——基于“中国乡镇民主与治理调查”的实证研究

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作者简介：

曹静晖，华南理工大学公共管理学院副教授，从事地方政府治理研究；

黄嘉文，华南理工大学公共管理学院讲师，从事社会心态研究；

吕行，中南财经政法大学刑事司法学院本科生，从事侦查学，刑法学研究

一、问题的提出

      20世纪60年代以来，政治信任在全球范围内的持续下滑，使之备受关注并日益成为一个专门的研究领域。政治信任指民众对政府或政治系统抱有的信念或信心，是民众政治态度、情感等心理因素的主观综合，反映了一个国家的政府得到民众的认可程度，进而体现政府执政的合法性和政治系统的正当性。那些政治信任度较高的政府意味着民众更多的支持，所推行的法律和政策更容易得到民众的自觉遵守和执行，政治系统的运作更加有效。反之，政治信任度低的政府则会带来能力不足和政策失效，不利于政治秩序的稳定。

　　改革开放以来，我国以经济发展为中心的发展模式取得了巨大的经济成就，国民福利不断改善，同时也带来了社会结构和利益分配格局的深刻变化，贫富分化、司法不公、基本公共服务不均等社会不平等问题日益严重。公平正义是社会主义的本质要求，政府的公共性决定了它负有维护社会公平的主要责任，社会中83.9％的人也认为，政府应当承担维护社会公平的基本责任[1]。维护和实现社会公平不仅关系到民众对政府的信任，更关系到社会主义的基本价值和社会的全面进步[2]。众多经验事实也表明，社会公平与政治信任密切相关[3]。例如，民众的公平感影响着他们的经济和政治认同[4]，成为政治信任的重要来源[5]。在转型中国的背景下，城乡二元结构和户籍制度的区隔，导致大多数农村居民难以享有与城市居民同等的权利与待遇，因此，他们感到的不满和不公，将左右其对政府的信任水平。

　　从理论视角来看，当前对社会公平与政治信任的关系研究主要集中于制度和文化两种理论视角。制度视角以理性选择理论为基础，从政府或政治系统的输出或者政治程序是否完善上阐发政治信任的来源。它强调内在的政府治理结果或制度绩效，如果政府或政治系统规范有序地运转，不断满足人们的各种诉求，那么，政治信任必然生成并持续增加，是一种“公平导向”的政治信任来源说。文化视角以社会资本理论为基础，侧重于社会化经历、文化、价值观和社会资本对政治信任的影响，强调政治系统外在的社会、政治文化和社会化过程，政治系统政治信任的获取是一个社会长期秉持的价值信仰和交往方式使然。大量研究表明，制度绩效和政治文化都是影响政治信任的重要因素，但是二者发挥作用的强度和对象是不一样的，在控制其他因素的情况下，政府治理绩效要比传统文化对政治信任的提升有更重要的作用[6]。然而，本研究认为，两种理论视角虽指出了政治信任的不同来源及影响差异，但并未对社会公平的概念进行清晰界定，文化视角尽管强调社会化过程，但迄今尚未形成系统的政治信任来源的“公正导向”。制度视角虽以公平为导向，却更多地将焦点放在政府绩效是政治信任的来源上，仅以笼统的“公平”与狭义的“公平”来分析其对政治信任的影响可能有失偏颇。基于此，本研究在以往相关研究的基础上，通过回顾经典的社会公平理论，重新澄清社会公平的概念，并以“中国乡镇民主与治理调查”数据为基础，从“程序”与“实质”两个维度出发，基于个人主观评价的角度，将民众的社会公平感划分成程序公正感知和结果公平感知，探讨在中国情景下社会公平对农村居民基层政治信任的影响效应。

二、文献回顾与研究假设

　　自20世纪60年代，西方学术界开始关注社会正义在组织、管理和司法等学科领域的发展与运用。社会正义聚焦于社会资源分配的合理性与正当性问题，包括形式正义和实质正义两个重要构成部分[7]。形式正义也称程序正义，指社会成员认为应该采取哪种方法、机制和程序决定资源分配的方式，侧重于分配过程的合理性，其作用在于确保社会成员享有参与资源分配的平等机会，受到公正的对待[8]513-518。实质正义倾向于人们在资源和利益分配的相互关系上是否符合某种实质性原则或标准，侧重于分配结果的合理性[9]。由于民众对社会(不)平等状况的主观感受，反映了现代社会人们对社会正义问题的感知状况。所以，社会公平的概念内涵也应包含“程序”与“实质”两个维度，前者强调人们是否平等地享受权利和机会，后者侧重于资源分配结果的公平性。在测量层面，基于个人主观评价的角度，将民众的社会公平感划分成程序公正感知和结果公平感知两个维度。有研究表明，微观个体对这两个公平维度的主观感受可能存在明显差异，例如，以“‘物质主义’和‘后物质主义’为简单的二元标准”[10]，农村居民对经济领域的结果公平显然具有一定程度的“物质主义”属性，而对执法和司法领域的程序公正则具有更加突显的“后物质主义”属性。

　　从“程序”的角度来看，民众对程序公正的感知程度有利于提高政治信任水平[11]。在司法领域，司法程序的公正性影响人们对警察的支持度[8]513-518。科恩则将程序公正延伸到政府的立法与执法部门，他认为，若法律法规能做到程序公正，执法部门能限制偏袒和不公等行为，都有助于提升居民对政府的信任感[12]。罗斯坦[13]指出政治系统输出端的制度公正、平等，更容易取得民众的支持。像瑞典这样社会保障较好、福利制度公正平等的国家，人们对政府的公共医疗、警察和社会服务等机构的满意度高于对政党、议会等政治机构的满意度。而对公共医疗和社会服务机构更满意的人不仅信任政府的程度更高，而且对整个社会的信任程度也高。马得勇和王正诸指出制度公正是影响政治合法性的一个重要因素，制度不公正会使政府丧失威信和合法性[14]。怀默霆对中国民众看待社会不平等态度的研究发现，近年来激发农村抗议的主要不是分配不公正，而是程序不公正[15]。盛智明的实证研究发现，如果政府能够为居民提供向上流动的机会，带来改善生活的希望，就会增加他们的政治信任[16]。反之，如果公众不能得到均等的教育、就业等机会，政府制定的规则有失公平，政策有失公允，政府与公众在法律面前是不平等的，那么，公众就会产生“公正失衡”心理，进而对政治信任的内在逻辑产生显著影响[17]。可见，公众对程序公正的切身感受与政治信任密切相关，维护社会公平，将有助于提高人们的满意度和对政府的信任程度。基于此，本研究从政府决策、执法领域和司法领域提出：

　　假设1：民众对“程序公正”的感知程度与政治信任有显著的正向关系。

　　假设1a：民众对政府在决策过程中尊重民意的感知程度越高，其政治信任也越高。

　　假设1b：民众对警察执法公平的感知程度越高，其政治信任也越高。

　　假设1c：民众对法院审理公平的感知程度越高，其政治信任也越高。

　　从“实质”的角度来看，学者们从经验事实出发，根据人们对资源分配结果的总体感受来研究它对政治信任的影响[18]。大量实证研究表明，经济地位和社会财富的公平分配状况作为衡量政府绩效的关键指标，与政治信任高度相关。赫瑟林顿强调：“政治信任受国民经济和公众对经济评估的影响，对经济的负面评价将加剧政府的不信任感，而对经济状况评价的改善则有助于促进人们对政府的信任。”[19]791-808不仅宏观经济绩效影响政治信任，微观个体基于理性计算的经济收入水平和利益得失也影响人们对政府绩效的评价，进而左右公众的政治信任水平[19]791-808。埃里克·尤斯拉纳[20]的研究指出，“收入不平等的恶化会导致政治信任水平下降，而财富的公平分配则能提升政治信任水平，也可以缩小不同群体之间的社会距离”。利普塞特[21]的研究亦表明，国民收入低和经济迅速发展时期的社会分化和社会对立是政治信任陷入危机的社会根源。信任“在一个阶级严重对立与分化的社会环境下难以形成”[22]，“在具有等级文化中无法生根”[23]。韩国民众对财富平均分配的看法，显著地影响他们的政治态度，个体如果受到不公平的对待，就可能对政治体制持否定态度[24]。此外，基本公共服务的供给作为缩小贫富差距的重要手段，也是讨论收入分配结果公平对民众政治信任的焦点话题。卢春龙和张华[25]的研究发现，公共服务绩效是提升基层政府政治信任最为重要的因素，政府应致力于提供范围更广、质量更高的公共产品。基于此，本研究提出：

　　假设2：民众对“结果公平”的感知程度与政治信任有显著的正向关系。

　　假设2a：民众感觉社会贫富差距越大，其政治信任也越低。

　　假设2b：民众对政府公共服务绩效的评价越高，其政治信任也越高。

　三、研究设计　

　　(一)数据来源

　　本研究的数据来源于马得勇教授、王正绪研究员共同主持的“中国乡镇民主与治理调查”①(简称CRDGS)。该调查持续近3年时间(2008年7月到2011年4月)，覆盖全国10个省份(直辖市)24个乡镇，内容包括乡镇政府体制改革、公共服务供给、社会福利与社会保障等诸多议题，较为全面地反映了转型期中国基层民主发展与治理的现状。本研究以农村居民为研究对象，经过数据处理后得到1753份分析样本。

　　(二)变量选取与操作化

　　1.因变量：政治信任。本研究的因变量为基层政府的政治信任。一般而言，我国基层政府是指乡镇一级的权力机构。然而，乡镇一级没有法院、检察院等部门机构，缺乏完整的权力构成体系；财政能力薄弱，需要依附县级相关部门[26]。架构缺陷与财力不足均给乡镇政府的执政能力与执政效果带来负面的影响。考虑到中国的现实情况，本研究将基层政府定义为县级和乡镇两级政府。基层政府的政治信任具体操作化为“您对县级党委和政府的信任程度”和“您对本地乡镇党委和政府的信任程度”，回答选项为1=完全不信任，2=不太信任，3=比较信任，4=非常信任。在纳入模型时，本研究将因变量(政治信任)的回答选项合并为二分类别变量，并赋值为1=信任，0=不信任。

　　诸多研究表明，中国居民对政府的信任具有层次性，民众对高层政府的信任程度普遍高于基层政府[27]。所以，本研究将选择中央和省级政府作为对照组，从纵向比较的角度验证“差序政府信任”的观点。从广义上来说，政府机构除了包括行政和官僚机关外，还涵盖立法和司法机构。不同机构在职能划分、权力行使、行为表现等方面均有所差异，可能导致民众的信任程度产生分化。因此，本研究将立法和司法机构纳为对照组，从横向比较的角度考察民众对同一层级不同政府机构的政治信任情况。

　　2.自变量。社会公平的概念内涵包含“程序”与“实质”两个维度，前者强调人们是否平等地享受权利和机会，后者侧重于资源分配结果的公平性。考虑到调查数据以及概念操作化，基于被访者主观角度，本研究运用民众对贫富差距的感知、对公共服务绩效评价作为衡量结果公平感知的两个变量。具体而言，民众对贫富差距的感知通过被访者对当地收入分化评价来测量；民众对公共服务绩效评价，则运用被访者对当地基础设施、社会救助、医疗卫生、义务教育、环境保护的主观评价来测量，并通过主成分分析法提取公因子以便统计分析。在程序公正方面，从广义来说，它是指所有国家权力部门严格按照既定的程序办事，以确保社会成员能享有同等的权利；从狭义来说，它主要是指司法过程的程序公正。这说明程序公正体现的是多个层面的有机体系。因此，本研究从政府决策、执法领域和司法领域等三个方面来衡量民众对程序公正的感知，操作化变量为民众对政府尊重民意的程度、民众对警察执法的公平性感知、民众对法院审理的公平性感知。

　　3.控制变量。在制度视角方面，经济绩效和政治绩效是被学术界讨论最多的变量。据此，本研究将经济磨展评价、政治现状评价和对官员腐败感知作为衡量制度视角的三大变量。具体而言，经济发展评价运用被访者对我国经济发展的满意度来测量；政治现状评价运用被访者对我国政治现状的满意度来测量；对官员腐败感知操作化为被访者对中央政府、省级政府、县级政府、乡镇政府与村委会的腐败状况评价，并通过主成分分析法提取公因子，以便统计分析。

　　在文化视角方面，本研究结合学界的争论以及中国情景的特殊性，将社会信任和威权主义价值观纳入模型进行讨论。社会信任操作化为被访者对社会上大多数人的信任程度，威权主义价值观运用被访者对下列说法的同意程度来测量：“国家就像一台大机器，个人就像机器里的螺丝钉，没有独立性”“政府的领导就像大家庭的家长，任何人都应该服从他们的决定”“我相信政府领导所做的决定总是正确的”“只要领导人的品德高尚，任何事情都可以交给他去做”。在此基础上，本研究运用主成分分析法提取威权主义价值观的公因子，纳入统计模型的分析中。

　　此外，考虑到政治信任受制于若干人口社会特征变量，本研究将性别、年龄、教育程度、经济地位、政治身份作为控制变量纳入统计模型。

四、实证分析结果

　　(一)政治信任的横向与纵向比较

　　从纵向比较的角度来看，如图1所示，超过80％的农村居民对党中央和中央政府、省级党委和政府表示信任，相比较而言，对县级党委和政府、乡镇党委和政府表示信任的比例分别为76.10％和67.46％。也就是说，农村居民的信任程度随着党委和政府的层级升高而增强，呈现“差序政府信任”的格局。研究结果与国内诸多学者相一致。

　　图1农村居民对不同层级政府的信任程度

　　从横向比较的角度来看，如图2所示，在县级层面，农村居民对不同政府机构的信任差异性不大，对党委和政府、公安局警察和本地法院表示信任的比例基本保持在75％。类似的趋势同样显现在乡镇层面，图3的结果表明，农村居民对党委政府、本地警察表示信任的比例约为67％，略低于对人大代表的信任程度(71.86％)。

　　由此不难看出，农村居民对县级政府不同机构的信任程度具有较强的一致性，但对于不同层级政府信任程度则有较大差异。总体而言，农村居民对基层政府的信任程度明显弱于其他层级政府。究其根源，许多学者从“中央与地方政府在制度规范、管理体制的差异性”[28]，或立足于社会变迁角度，“从阶层利益分化、民众信任结构转变等方面”[29]加以说明。除此以外，本研究认为，中央政府与地方政府“差异化”的形象塑造结果同样是不可忽视的重要原因。

　　图2县级政府不同机构的信任程度

　　图3乡镇政府不同机构的信任程度

　　政府形象是社会公众通过传播媒介或其他接触的过程中形成的。基层政府作为政策的执行者，服务群众的“便民窗口”，频繁与民众发生接触与互动。由于部分基层政府缺乏“民本”意识，官僚作风盛行，运用手中权力给办事民众设置路障。长此以往，基层民众难免对政府产生“门难进、脸难看、事难办”的负面印象。而且随着网络技术的发展，诸多关于基层政府贪污、腐败、徇私、枉法不作为等负面事件得以曝光与传播，进一步强化了民众对基层政府的负面印象。与此形成鲜明对比，转型时期的中央政府是各种政策变革、制度创新的掌舵手，较为容易塑造“改革先锋”的形象。此外，由于民众与中央政府直接接触的机会较少，其对中央政府的印象主要通过主流媒体的“正面宣传”塑造，自然会赋予中央政府“遥远良好”的积极形象。

　　(二)社会公平对政治信任的影响

　　在描述与对比农村居民政治信任的现状后，本研究运用BinaryLogit模型分析社会公平对农村居民政治信任的影响。表1的统计结果显示，在程序公正感知方面，与不尊重民意的基层政府相比，若基层政府在决策过程中能立足民众利益，广泛征询民众意见，农村居民的政治信任程度就会越高。数据结果验证与支持了假设1a。党的十八大明确提出“全面推进依法治国”的建设法治中国的总体目标。要达成“依法治国”的目标，除了在制度层面构建公平正义的法律体系外，还需要落实法治建设的实施过程。数据结果表明，警察和法院在处理案件时越秉持公平的原则，农村居民对基层政府的政治信任就越高。也就是说，政府主动维护法律权威，秉持公平正义的原则，严格按照法律程序行使职权，就可以不断提高自身公信力。数据结果验证与支持了假设1b和1c。因此，假设1是成立的。

　　在结果公平感知方面，无论对于乡镇政府或县级政府，作为缩小贫富差距的重要手段，民众对公共服务绩效的评价与农村居民政治信任有显著的正向关系。基层政府越重视社会保障、公共医疗和公共教育等领域的发展，提高社会事业和民生保障水平，就越能增强民众的政治信任程度。研究结果验证与支持了假设2b。与此形成鲜明对比的是，民众对贫富差距的感知与农村居民对乡镇政府的政治信任并无显著关系，同样的结果也出现在县级政府的模型中。研究结果不能验证与支持假设2a。本研究认为，这可能源于“贫富差距对社会福祉的影响是非线性的”。适度的收入分化有利于调动人们的积极性，建立激励性的报酬分配体系，提升民众对政府的信任程度；当贫富差距过度分化，则将加剧个体与个体、群体与群体间的利益摩擦和关系紧张，侵蚀民众的人际信任和政治信任。因此，假设2只获得数据的部分验证与支持。

　　(三)不同理论视角对政治信任的解释力

　　本研究加入以往解释政治信任的若干核心变量，考察在控制它们的影响效应之下社会公平变量的解释力。如表2所示，在加入其他控制变量的情况下，社会公平仍然对农村居民基层政治信任具有较高的解释力。政府决策尊重民意、警察执法的公平性、法院审理的公平性和对公共服务绩效评价，均有利于提高农村居民的政治信任。统计结果基本与表1相同。假设1a、1b、1c和2b均获得数据的验证与支持。

　　若在基准模型(仅包括性别、年龄、教育程度、经济地位、政治身份等五个人口社会特征变量)的基础上，纳入经济发展评价、政治现状评价、对官员腐败感知、威权主义价值观、社会信任等五个变量，除经济发展评价外，其他变量均对农村居民政治信任有显著影响。然而，加入社会公平变量后，仅有对官员腐败的感知、社会信任两个变量仍对农村居民的政治信任有显著影响。可见，社会公平是构成当前转型中国农村居民政治信任的重要来源。长期以来，“效率优先”的发展战略造就了中国经济的发展奇迹，也构成了政府公信力的重要来源。然而，忽视“公平正义”的价值标杆，已导致转型中国诸多社会问题的出现，并降低了民众对政府的信任程度。在这种情况下，政府能否秉持“公平正义”的原则，重构合理有效的发展模式，营造和谐稳定的社会环境，对于提高民众的政治信任就显得尤为重要。所以，社会公平是影响民众政治信任不可或缺的关键因素。

　　2.限于文章篇幅，本研究在此不列出控制变量的具体统计结果。

五、结论与讨论

　　本研究以农村居民为研究对象，通过“中国乡镇民主与治理调查”数据，基于“程序”与“实质”两个维度，将民众的社会公平感分为程序公正感知和结果公平感知，考察它们对中国基层政治信任的影响。研究结果及有待进一步讨论的问题可归纳为以下三个方面：

　　第一，农村居民对基层政府的信任程度明显弱于高层政府，但对同一层级不同机构的信任程度则差异较小。以往学者一般从制度规范、管理体制和社会变迁的角度对此加以解释。本研究认为，不同层级政府在角色定位、与民众互动机会的差异，以及网络传播技术的兴起，导致中央政府与地方政府在民众心中形成差异化印象，并对其政治信任产生重要影响。

　　第二，社会公平已构成农村居民基层政治信任的重要来源。这与转型中国的特殊背景密切相关。长期以来，“效率优先”的发展战略造就了中国经济的发展奇迹，也构成政府公信力的重要来源。与此同时，经济转轨和社会转型打破了原有均等化的利益分配格局，使社会结构逐渐“阶层化”。而且，新旧制度的过渡与重构与“公平正义”的价值导向发生偏离，容易使社会陷入“失范”状态，最终不利于国家的和谐稳定和良性发展，腐蚀民众对政府的信任程度。所以，“公平重于效率”已成为转型中国影响民众政治信任的核心特征。提升民众信任程度的路径除了需要遵循“做大蛋糕”的效率逻辑，还应慎重考虑“分配蛋糕”的公平逻辑。政府能否秉持“公平正义”原则，建立合理有效的发展模式，对于提高自身执政力和公信力显得尤为重要。

　　第三，在社会公平的两个构成维度中，程序公正对农村居民政治信任的影响强于结果公平效应。按照马斯洛需求理论，只有较低层次的需求获得实现后，才会启动高层次的需求满足。改革开放以来，中国的经济腾飞使得人们生活水平发生翻天覆地的变化。当物质需求获得一定程度的满足时，个体逐渐摆脱“生存经济”的基本诉求转而追求非物质层次的满足。在持续经济繁荣的环境下，民众转而关注公民权利、政治参与、社会公平等与民生息息相关的重要议题，“呈现后物质主义”的价值观念[30]。因此，在全面深化改革和推进依法治国的过程中，构建以“分配正义”为核心的社会制度，不局限于经济领域，使每位社会成员在不同领域享有平等权利，并最大限度地惠及弱势群体的利益，有利于提升政府的公信力和民众的信任程度。

文章来源：《理论探讨》2017年3期

本期编辑：Amy   审校：莫志敏