俞可平 | 从统治走向治理，是人类政治发展的普遍趋势（文末福利）

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作者简介： 俞可平，现任北京大学讲席教授、政府管理学院院长兼北京大学中国政治学研究中心主任、北京大学城市治理研究院院长。 

原标题为：法治是国家治理现代化的关键环节

1.国家治理现代化是我国第五个现代化

国家治理体系的现代化也是政治现代化的重要内容。党的十八届三中全会提出国家治理现代化就是把政治现代化提上了议事日程。为什么这么说? 因为按照中央的权威解释，所谓的国家治理体系就是国家制度体系。按照马克思主义经典作家的基本观点，国家制度属于政治上层建筑。由此不难理解，国家治理体系的现代化就是政治现代化。

进一步说，国家治理现代化，是对马克思主义国家理论的重要创新，表明了我们党执政理念的与时俱进。国家治理现代化，也体现了党执政方式的重大变化，坚持民主执政、依法执政、科学执政，不仅是我们党治国理政的基本方略，也是推进国家治理现代化的基本方略。国家治理的现代化，首先是制度的现代化，这就要求我们全面推进社会政治体制改革，建立和完善民主的、科学的现代化国家治理体系。

国家治理现代化，其实就是继工业、农业、科技和国防“四个现代化”之后的第五个现代化。当然，这个现代化的难度更大，因为政治事关重大利益的权威性分配，政治改革涉及社会利益格局的调整。另一方面，政治的进步和现代化，也是最深刻的社会进步。因为它以制度的形式，将人类文明的成果加以固定下来。政治现代化既是经济现代化的必然结果，也是社会政治进步的必然要求。从世界现代化的历史经验来看，不断地从以“官员的权力本位”为表征的传统政治，走向以“公民的权利本位”为表征的现代政治，是社会现代化不可或缺的重要内容。

从统治走向治理，是人类政治发展的普遍趋势。“多一些治理，少一些统治”，这个口号最先确实是从西方国家提出来的。但是不能因此把它简单说成西方的东西，现代国家治理中有很多东西是人类文明的共同成果。我们不能因为发达国家率先进行了“少一些统治，多一些治理”的政治变革，并且对治理问题率先进行了研究，发展起了各种治理学说，就认定这只是西方的理论或实践。一种理论或实践，只要反映了人类社会的共同规律，无论最初在哪个国家或哪个地区出现，它们都最终会在其他国家和地区发生作用。今天我们已经须臾不可离开的民主、自由、人权、法治、现代化、工业化、全球化等，莫不如此。

随着人类政治的进步，必然是统治的成分越来越少，治理的成分越来越多。其实列宁就说过，一个国家的管理有两种方式，一种叫同意的方式，一种是暴力的方式。社会越进步，政治中同意的成分便越来越多，暴力的成分则越来越少。

统治和治理有实质性的区别。统治是一个价值性的概念，主要维护阶级的利益；治理则是一个工具性的概念，主要维护社会的公共利益。两者主要有五个方面的区别：一是权威主体不同，统治的主体是单一的，即国家公共权力机关，治理的主体是多元的；二是权威的性质不同，统治是强制性的，治理则是以同意和自愿为主的；三是权威来源不同，统治的权威源于国家的法律，治理除了国家法律以外大量的是来自于社会的各种契约，如社会组织的自治章程、村规民约等；四是权力运行向度不同，统治的权威是自上而下的、命令型的，治理除了自上而下的以外更多的是横向的，大家相互协商；五是作用范围不同，治理的范围大于统治的范围。

2.切实推进国家治理现代化

从大的方面说，主要应做到以下六点：第一，必须进一步解放思想，努力冲破不合时宜的旧观念的束缚。推进国家治理现代化，必须有利于两个“百年目标”的实现，有利于中华民族的伟大复兴，有利于党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一。第二，既要继承发扬我国传统治国理政的历史经验，也要学习借鉴国外政府治理和社会治理的有益经验。第三，加强顶层设计，从战略上谋划国家治理体系的现代化。第四，总结地方治理改革创新经验，及时将地方治理创新的好做法、好经验上升为国家制度。浙江有很多很好的改革创新经验，应当及时总结推广。第五，坚决破除阻碍社会进步的体制机制，建立和完善与中国特色社会主义现代化要求相适应的现代国家治理体制。第六，破除官本位观念，消除官本主义流毒。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，十八届四中全会《决定》的这一论断，切中了国家治理的要害。国家治理现代化的基本依托，就是现代的国家法治体系。与国家治理现代化的要求相适应，现代的国家法治体系必须具备以下四个要素。

其一，法律是人民意志的集中体现，其根本功能是保障人民的主体地位。国家的法律体系必须最大限度地体现和反映民意，这是现代国家法治体系的合法性基础。其二，国家必须拥有完备的法律体系，各类组织、各个群体和全体公民的经济行为、政治行为和社会行为均有基本的法律规范可遵循。特别是公共权力必须有法律的授权，法无授权不可为。其三，国家的法律体系不仅具有正当性和合法性，还必须具有合理性和科学性。换言之，国家的法律必须是良法，而非恶法，能够反映社会的客观需要，体现公平正义的根本原则，有效保障公民的正当权益。其四，宪法和法律是公共治理的最高权威。任何组织和个人必须在宪法和法律范围内活动，都不得有超越宪法和法律的权威。这也是法治的本质意义，是法治区别于人治的实质所在。

国家治理现代化的一种理想状态，就是实现国家和社会的善治，即公共利益最大化的治理活动和治理过程。任何公共治理都有四种可能的效果。其一是利益相关方都从中获益，而没有任何损失，即全赢的局面，或所谓的“帕累托最优”。其二是多数利益相关者获益，而少数人的利益受损，即多赢少输的局面。其三是少数相关者获益而多数人的利益受损，即多输少赢的局面。其四是相关者的利益均不同程度受损，即全输的局面。善治就是公共利益最大化的最优治理，它有许多要素，包括公正、参与、稳定、责任、回应、廉洁等。其中法治就是善治不可或缺的要素，离开法治，善治的其他所有要素就会失去其应有的积极意义。

总之，只有推进国家治理体系和治理能力现代化，才能发展和完善中国特色社会主义制度。只有沿着民主法治的道路，才能真正实现国家治理的现代化，而国家治理的现代化进程，在很大程度上反映社会现代化的程度。

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本文来源： 《中国期待一个怎样的未来》，红旗出版社