对话新作《人民政治：基层信访治理的演绎与阐释》

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编者按：本期推荐的是重庆大学田先红研究员的新著《人民政治：基层信访治理的演绎与阐释》（中国社会科学出版社2017年11月出版）。该书在对公民政治理论视角下的信访研究进行梳理和检视的基础上，提出在信访研究中找回“群众”的主张。该书基于群众路线的视角，以国家、官僚制与群众之间关系为理论框架，综合运用政治学、社会学等多学科的理论和方法，通过对我国信访制度的演变历史及其在当下的实践逻辑进行研究，尝试在国家治理转型的时空中，探讨党和国家与群众关系模式的变迁，进而揭示中国现代国家建构的基本逻辑。

本书作者：田先红，江西赣州人，博士，现任重庆大学研究员、博士生导师，长期从事信访问题、基层治理与政治社会学研究。出版有《治理基层中国：桥镇信访博弈的叙事》、《华中村治研究2017年第1期——信访研究：国家治理的视角》等。其独著《治理基层中国》曾被评为社会科学文献出版社2012年度“十大好书”和“优秀原创学术著作”。

政治学人：本书向读者传达了哪些主要观点?

田先红:本书首先梳理了群众路线与信访制度之间关系的历史演变过程，比较了“群众”逻辑与“公民”逻辑在信访制度中所扮演的角色及其变化，进而以我们在全国多地的田野调查资料为基础对当前群众信访行为以及信访制度在基层的实践逻辑展开实证研究。

研究发现，在改革开放之前，“群众”的逻辑在信访制度中占据着主导地位。改革开放以来，“公民”的逻辑逐渐在信访制度中占据上风，但执政党并未放弃用“群众”理念指导信访治理工作和信访制度改革。尤其是近年来，执政党正在信访治理工作和信访制度改革中重拾群众路线。“群众”逻辑与“公民”逻辑构成了信访制度中的一对矛盾体，两者的互相角力和此消彼长深刻影响着信访制度的改革走向。

在从“群众”逻辑迈向“公民”逻辑的过程中，信访的科层化特性不断增强，信访部门在科层体制中的地位不断强化。它从建国前的一项非正式制度演变为建国初期的一种辅助性制度设置，到改革开放后（尤其是近年来）则被强化为国家治理体系中的一项重要制度安排。在信访制度的发展过程中，它呈现出与群众路线之间的内在张力和紧张。党和国家必须在践行群众路线与推动信访部门科层化之间保持一定的平衡。

与之同时，国家的信访分类治理体系也在经历转型。改革开放前，我国信访分类治理深受执政党群众分类方法的影响。对信访主体的分类是当时人民（群众）信访观的核心内容。改革开放后，随着公民信访观的崛起，群众分类方法逐渐被抛弃，国家越来越淡化对信访权利主体的分类。信访分类治理的重心逐渐转移到形式分类上面（例如个体访和集体访、逐级上访和越级上访等等）。信访分类治理体系的变革未能有效缓解信访困局。

由于群众路线的式微及信访分类治理体系的失效，既有的诸多信访问题未能得到妥善解决，新的社会矛盾又不断涌现，给信访系统带来沉重压力。尤其是在社会分化加剧的时代背景下，群众利益诉求更加多元化、复杂化。群众路线的社会基础发生重要变化。不同阶层群众之间的差距迅速扩大，广大普通群众的利益未能得到妥当顾及。资源分配严重不公引发底层群众的强烈不满。基层干群、党群关系变得日益疏远及紧张。尤其是在发达地区农村，村庄社会资源分配秩序被以村干部为首的上层精英掌控。广大底层村民难以参与村务决策和村庄利益分配。不少底层村民通过上访来与上层精英抗争。这不仅给信访制度平添了诸多挑战，而且拷问着既有的利益分配秩序，侵蚀着执政党的群众基础。

与之相对的是，市场经济的渗透带来个人权利和利益意识的崛起。中国社会呈现出日益鲜明的个体化趋势。在信访工作中，公民权被过度强调的趋势开始呈现，国家治理被悬置，社会的公共性丧失。信访制度承担着越来越繁重的社会治理功能。

近年来，为有效解决信访问题，党和国家正试图在信访工作中重拾群众路线的优良传统。这典型地体现在两个方面：一是自2008年开始在全国大力推动县委书记大接访活动，并力图使这一活动常态化、制度化；二是提出用群众工作统揽信访信访工作的理念，并逐步在全国推广群众工作部制度改革。

尽管党和国家在信访工作中重拾群众路线的政策措施在实践过程中难免遭遇一些困境，但群众工作部改革、群众路线教育实践活动以及在信访工作中屡屡强调干部接访和下访等等，都是中共“群众”路线理念在信访领域的生动体现。同时，执政党仍然秉持发展为了人民的政治理念。2015年10月，中共十八届五中全会再次强调：“坚持人民主体地位，……坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”这表明，在新时期，执政党并未抛弃群众路线传统，也没有放弃其人民政治的理想。

可以预见的是，在信访制度改革的道路上，“公民”逻辑与“群众”逻辑的抵牾将长期存在。两者的此消彼长将共同形塑着信访制度的演变轨迹。纵使“公民”政治理想要成为信访制度的最终归宿，我们也不能忘却“群众”逻辑在信访制度中已经并将继续扮演的角色和发挥的作用。在这个意义上，完善我国信访制度不仅需要顶层设计，而且更需要切切实实地践行群众路线，特别是要平衡不同阶层群众之间的利益关系。在运用“公民”理念改革信访制度的同时，如何充分发掘群众路线的优良传统，克服群众路线实施过程中的某些不足，仍然是值得党和国家高度重视的问题。唯如此，人民政治的理想愿景方能得到真正实现！

政治学人：作者是如何完成这项研究的？

田先红:   在某种意义上，任何科学研究发现都是一种意外。本项研究也是如此。自2008年以后，笔者一直持续关注信访问题。触发笔者对这一问题进行关注的最初因素，则是笔者2008年在湖北省G县某镇进行田野调查时所观察到的基层信访治理乱象。随后在全国其它地区农村进行的田野调查更是激发了我对这一问题的浓厚兴趣。

可以说，这么多年来萦绕在我脑海中的一个主要困惑就是：原本，信访制度是执政党群众路线的重要体现，是群众进行利益表达、干部密切与群众联系的制度通道。但是，信访制度在基层的实践过程中却发生了很大变化，出现了诸多让人费解之怪现状。例如，为何有些访民的正当利益诉求难以得到满足而某些明显是不合理上访的访民却能屡屡通过缠访闹访获利？在应对上访时，地方政府为何时而使用一些不恰当的甚至是暴力手段对付访民群众，时而又表现出极为软弱的面向，以致于“花钱买平安”、“人民内部矛盾用人民币解决”成为基层信访治理的常态？

对于上述悖论问题，学界已有不少富有启迪的理论解释。多年前，受西方国家理论尤其是“找回国家派”的启发，拙著《治理基层中国：桥镇信访博弈的叙事（1995-2009）》（社会科学文献出版社2012年版）提倡在中国信访研究中“找回国家”，将国家置于信访研究的中心位置。该书试图从现代国家政权建设的视角出发，运用英国社会学家迈克尔·曼（Michael Mann）的国家基础权力理论框架来探讨当前的基层信访治理困局，进而揭示中国现代国家建构的基本逻辑。该书算是笔者对上述困惑的一个初步探索。

多年来，虽然笔者研究的问题意识和关注重心发生了较大变化，但这些后续研究莫不与上述问题有着密切关联。

大约在2012年初，笔者在阅读文献时偶然发现学界竟然对毛泽东同志的信访思想缺乏系统研究。毛泽东思想是国内马克思主义学科研究的一个主阵地。学界关于毛泽东各个方面思想的研究文献可谓汗牛充栋。但是，有关毛泽东信访思想的研究文献却寥寥无几。虽然有少量文献涉及这一问题，但系统性、学理性均显不足。于是，笔者又去找出毛泽东的相关著述来阅读。在研读过程中，笔者感觉到毛泽东关于信访问题的许多论述都与他的群众观点和群众路线主张紧密相关。恰好当时我的同窗吕德文副教授也在从事群众路线方面的研究。尽管我们关注的领域和视角颇为不同，但他的研究给我很大启发。

随后，我再次找出一些有关信访问题的文献重新阅读，发现学界虽然有一些学者讨论了群众路线与信访制度之间的关系，但他们大多仅稍微触及这一问题，缺乏系统的专门研究。且这些研究多为历史文献梳理，对群众路线与信访制度在当下基层社会的实践过程缺乏关注。

而且，对“群众”逻辑与“公民”逻辑在中国信访制度和现代国家建构过程中的消长演变问题的探讨，恰好可以延续笔者之前在信访研究中“找回国家”、“将国家置于信访研究中心”的论题（在这个意义上，在信访研究中‘找回群众’，其实也是为了‘找回国家’）。

此外，前几年党和国家在信访工作领域的一些重大政策变革也构成了我关注这一课题的时代背景。其中最重要的是不少地方都推行了群众工作部的改革措施。党和国家也适时提出了“用群众工作统揽信访工作”的政策方针。我觉得这不仅仅是一个政治口号或者一种意识形态宣传，而是我们党和国家应对信访治理困局的一项重要制度安排，表明党和国家在信访工作领域的理念和政策发生了重大转向。在某种意义上，它甚至可谓国家政治生活变动的一个风向标。

所以，我感觉到从群众路线的视角去研究信访问题是一个很有潜力、有待挖掘的重要领域，并决定持续关注这一问题。

说来也巧，2013年初，中共中央就决定在全国范围内部署开展群众路线教育活动。当时，曾有一些同仁劝说笔者趁这阵“东风”赶紧写文章，以便于发表。但笔者深知，学术研究绝不是赶集凑热闹。且当时笔者深感在相关领域的理论知识储备不足，恐难以写出令人满意的作品。虽然追逐社会热点有利于发表几篇文章，但这样的研究往往是热闹之后随即烟消云散，很快被学界浩如烟海的文献所淹没。

纵观社会科学发展史，真正能够流传千古、被学界普遍推崇的经典，往往是那些历经长年累月孤独探索而成的作品。“吾虽不能至，然心向往之”。笔者坚信“磨刀不误砍柴工”之理，一边积累相关领域的理论知识，一边继续在全国多地城乡基层社会展开田野调研。

掐指一算，从2012年初启动这一领域的研究工作至今，前后历时大约五年，笔者方才初步完成这项研究工作。笔者深知，由于理论积累、时间精力等多方面原因，本书仍然存在诸多不足，尚有待于日后继续改进。

本期编辑：吉先生

本文来源：田先红《人民政治：基层信访治理的演绎与阐释》 中国社会科学出版社