杨慧许欢 | 大数据技术优化政治生态发展路径研究 | 自由微信

杨慧许欢 | 大数据技术优化政治生态发展路径研究

政治学人 2021-04-25

作者简介

杨慧，清华大学公共管理学院博士后，政府管理与创新研究；

许欢，清华大学公共管理学院博士后，政府管理创新及廉政建设。

生态系统的基本规律是系统内各种生命优胜劣汰，共生共荣，物种之间既有竞争也有依附与合作。从生态学的角度看，一种正常的自然生态平衡被打破，必然是由于某些外在因素发生了激烈的变化，政治生态亦是如此。人们在利益的驱动下不惜破坏政治生态环境以牟取个人私利，造成政治生态体系功能的紊乱，政治生态功能作为支撑权力延续并保障政策效果的力量，又影响着政治体制和政治环境的质量。从一定意义上讲，这就是党的十九大报告明确提出：“全面净化党内政治生态，坚决纠正各种不正之风，以零容忍态度惩治腐败，营造风清气正的良好政治生态”的主要原因。那么，我们应当设计什么样的制度工具来保障政治生态体系的良性有序运转，维护其与经济社会的协同发展？信息技术正以前所未有的广度和深度影响着政治生态系统，寻找最有效的技术方式维护政治生态系统的良性发展是本文研究的出发点和落脚点。

政治生态的系统发展逻辑

政治生态学以社会生态的政治问题及其影响为研究对象，通过结合社会政治和生态学理论，形成交叉学科，探讨社会生态系统与社会政治系统之间所产生的互动关系和发展规律。《布莱克维尔政治学百科全书》将政治生态学定义为“是研究政治行为环境的一系列方法”。政治生态学通过研究如何依靠政府力量和治理手段，解决社会发展中出现的日益严重的各种生态问题，包括自然生态、社会生态、教育生态等。

政治生态理论是以生态系统法则、生态环境理论、整体观方法论和矛盾法则为其方法论基础的。美国政治学家戴维·伊斯顿认为，“把政治生活看作一个行为系统，它处于一个环境之中，本身受到这种环境的影响，又对这种环境产生反作用”。与政治系统相互作用的环境，其内涵非常丰富，既包括生物环境、自然环境，又涵盖社会环境、心理环境，政治系统在这个环境中逐渐确立自身价值。正如德国生态哲学学者萨克塞所说：“机体不是被动地继承形式，如同蜡烛接受浇注模型的形状那样，而是在个体和环境交界处按照环境条件来塑造自己。”因此，一个健康的政治系统，应该与外部环境进行充分的交互并营造适宜的政治环境，应该从整体的角度看待社会政治现象并选择同样的方法论进行研究，需要正确对待社会矛盾并运用生态学方法化解这些矛盾，政治系统要保持一个平衡、动态和开放的状态。

任何一个政治生态体系都是由无数的独立细胞—政治角色所构成的。这些政治角色根据其所在的政治系统中的不同政治地位而具有不同的政治行为模式，其行为模式既高度符合政治角色的政治地位，又会演绎出政治角色的内在诉求。一个政治生态体系，要获得满意、为社会公众所认可的运作效果，必须有相应的、有效维护体系正常运转的政治角色做支撑。合格、良好的政治角色并非天成，它不仅依靠政治体系有意识的培养、训练和造就，还需要一个风清气正、廉洁务实的政治生态环境。2018年3月10日，习近平总书记在参加重庆代表团审议时着重提及“政治生态”，并强调：“政治生态同自然生态一样，稍不注意就容易受到污染，一旦出现问题再想恢复就要付出很大代价。”

因此，政治生态体系自身的洁净度是保障整个体系有效运转与政治角色行为正确的前提。政治生态体系在坚持外部强制性的同时，保持内部政治角色的自我限制，是构建可持续的廉洁型社会的基础。

政治生态系统的紊乱与腐败的衍生

中国自改革开放以来社会经济快速发展，其政治生态也产生一系列变化，对传统的政治治理提出挑战。人们的政治观念和政治行为逐渐改变，形成新的政治视角和价值思考模式，构建起新的政治体系，政治生态在政治体系和权力体系中面临严峻的考验。良好的政治生态系统，是一个不断螺旋上升的稳定发展状态，系统内部各个子系统之间，与政治环境之间形成良好互动，维持政治体系的正常运行和发展。然而中国的政治生态系统在经济快速发展的过程中由于缺乏足够的成长性，政治角色在循环系统中出现发展与适应的错位，政治生态平衡被打破，政治生态系统中部分功能丧失，紊乱便不可避免。

（一）政治生态系统紊乱的衍生物—腐败

腐败作为出现在中国政治体系内并蔓延到整个中国社会的病毒，严重侵害中国政治生态系统的正常运转。腐败的本质并无二致，都是以利用职权谋取不正当利益为目的，但不同的政治生态和社会环境会产生不同的腐败形态，客观条件不同，腐败的表现形式也不同。党的十八大以前中国所遭遇到的腐败现象，是政治生态系统紊乱的产物，有其独特性。

实际上，任何事物的存在和变化都对外在环境有较强的倚重。改革开放以来，传统的计划经济管理体制逐步让位于现代市场经济体制，国家与社会的关系、政府与市场的关系、官员与民众的关系，进入重构与重新磨合时期。社会改革的渐进性和复杂性使政治生态也面临一个体制矛盾的双轨格局，新旧政治管理体制的更迭和重构使得政治生态体系出现某些功能的丧失，权力腐败便在这狭小的空间中疯狂滋长、逐渐蔓延。

（二）腐败的不同形态

政治生态体系紊乱所造成的腐败主要有四种形态：一是民主形式掩护下的公贿与贪污。在改革开放初期，大量公有制性质的国有经济的股份改制，使原本属于公共所有的财产顷刻私有化，社会成员和公共财产的联系产生断裂，公贿、贪污和监守自盗以更加“民主”（在股东代表大会和监事会等民主形式的掩护下）和隐蔽的方式大量发生，政治领域的职务腐败案件不断挑战公众的忍受极限。二是在市场经济快速发展时期，政府对市场的干涉和管控依然过多，造成权力膨胀，政治生态链无法承载过度膨胀的权力，于是腐败便从膨胀的裂口处滋生蔓延。三是“集体共犯”式腐败。“集体共犯”既有体制性原因，又有其社会心理基础。面对市场经济的冲击，官员的政治素养经受巨大挑战，政治生态的心理层面断裂，“共同腐败”成为部分官员的心理共识和行为选择。四是干部提拔机制的弊端造成的“人事腐败”。近些年，政治制度不断优化，但人事制度并未做根本性的改革，政治生态中的“一把手”现象长期存在，造成干部选任的独断专行，“买官卖官”必然造成基层和群众的不满，政治生态的信任功能受到损害。

基于政治生态理论视角来分析权力腐败的发生机制，可以清晰地看到，由于权力运行体系受到干扰，产生功能缺陷，进而破坏权力的良性运行，这是政治生态系统功能紊乱的产物。政治生态理论认为，良好的政治权力运作是以完整的政治生态体系和该体系所形成的全系统的有效衔接，系统的各个功能，如权力输入、权力行使、权力输出和权力运行结果反馈等都必须完备并且运行通畅，任何一个功能出现阻滞，权力运作的生态环境都会出现恶化，权力腐败必会发生。而民主体制是迄今为止人类最为文明与周延的生态化政治体制，其科学之处在于：既能够调动大多数人的政治参与积极性和主动性，又能够形成对政治体系运作及各个功能运行的有效监管。

大数据净化政治生态系统环境

党的十九大报告提出要“建设网络强国、数字中国、智慧社会，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合”。2017年12月9日，习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时强调，要运用大数据提升国家治理现代化水平，要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。由此可见，大数据技术及其广泛的应用正在重塑各领域的运行规则和发展方式，对于政治生态系统，其所具有的多向度的时间数轴、多维度的空间范畴、多层次的物理信息，为政治主体提供更强的决策力、洞察力和流程优化能力，也为政治生态的现状和走向提供客观图谱，成为政治生态系统加强自净功能的有效手段。大数据以其流动传输、耦合聚成、深度分析、可视化呈现等特有的方式，为政治生态系统的自我洁净提供足够的技术支撑，为保障政治生态系统风清气正提供科学、全面、实时和精准的监控与预警。

（一）大数据成为清廉政治生态的理性工具

2012年，联合国发布《大数据促发展：挑战与机遇》白皮书，大数据进入公共政策领域，全球各国逐渐将大数据技术作为反腐利器。而这一时期，恰逢中国“网络反腐”喧嚣尘上，大数据技术的及时出现，为政府加强网络执政、证据辨识和信息发布等提供了更为有效的方法，其核心价值，随着数据反腐的纵深研究和发展逐渐呈现在公众眼前。大数据为政治生态的平衡、动态和开放等政治特性提供了绝佳的实施路径，成为外部环境与政治生态系统进行交互沟通的介质，为政府全面、客观、科学、及时地分析判断社会政治生态的现状和社会生活矛盾提供了有效手段，为防止政治生态污染、腐败肆虐提供了系统化的治理方式。

大数据能够成为廉洁政治生态的理性工具，究其核心，主要有四点：一是大数据能够客观呈现政治生态“画像”，更加客观地描述政治生态现状，通过多个维度和多个数据库的数据交叉比对和分析，刻画出政治生态的总体概貌，摒弃主观意识和偏好，避免恶意混淆和篡改，为政府及执政者了解政治生态现状提供极具写实的“画像”。二是大数据可以实时监测政治生态“曲线”，通过曲线的走势了解政治生态的发展趋势。大数据的计算和分析能力同步增长使得利用数据进行实时监测成为可能，GPS 的定位和围栏技术能够对所有场所进行定位分析，在叠加政治角色的个人数据之后，政治生态系统中各个角色的实时行为“曲线”便一目了然，对行为出现偏差的识别度极高，监测可覆盖政治生态链条的各个环节和层级。三是大数据可以有效修复政治生态“环境”，大数据对权力运行过程的分析，对行为偏差人群的监测，对腐败发生机制的洞察，对政治生态“环境”恶化的追溯，使其能够根据数据分析结果提供一个较为客观的修复方案，并伴随政治生态修复的进程不断更迭数据，以观测修复效果、优化技术设计，推动政治生态功能健康发展。四是大数据能够提前预警政治生态“腐化”，大数据在巨大的数据资源中建立了关联分析，能够预判事物发展的趋势，为反腐的提前干预提供靶向，特别是在官员出现某些行为偏差时，能够及时实施有效的预警预防预控，将腐败心理和行为遏制于萌芽时期。通过分析官员的需求偏好为其提供个性化的廉政教育，精准地清除政治微生物和灰尘，保障权力运行中政治角色的清廉和政治生态的洁净。

（二）大数据实现清廉政治生态的公共诉求

大数据反腐实现清廉政治生态是政府、社会、公众的公共诉求。这样的诉求驱动大数据以党的建设为核心目标，结合政治生态系统中权力运行的路径，修复完善监督功能和技术反腐功能，提升政府治理能力、创新公共服务模式、推动政务流程优化，从根本上解决政治生态系统曾出现的局部沙化和功能紊乱，重新修复生态自净功能，形成具有良性发展态势的政治生态环境。如政府通过多维数据建立国际追逃追赃的“天网”，从金融大数据中挖掘异常的大额资金流动，锁定可能的外逃人员，通过手机信息数据提前布控，目前“天网”的百名红色通缉令人员中已有半数落网，部分国家财产得以追回；政府借助交通大数据和公车GPS定位系统，筛查公车私用及公职人员违反“四风”前往高档会所、KTV等场所的行为；借助增值税数据系统及网络舆情系统，筛查公职人员公款吃喝和不合理采购的行为；借助金融数据和公职人员信息数据，筛查公职人员及直系亲属的不合理经济来源；借助公共事件的社会舆情数据，筛查是否存在政府管理或服务失职、不作为、乱作为的现象以及事件背后是否存在权力腐化的情况，等等。

通过大数据进行反腐，可以为廉洁党的政治生态系统，为打击、遏制腐败提供全方位的保障，有利于建立清廉政治生态的长效路径，创新体系内的自我监察和预警机制，让权力运行更加透明、公正。

（三）大数据修复清廉政治生态的制度功能

大数据通过构建覆盖城市建设、经济运行、市场监管、社会治理、公共服务等在内的权力体系的数据功能，依靠数据图层标准化和数据代码标准化实现权力数据化，能够进行数据的汇集和挖掘分析，查找出权力风险点和管控点，并对已经产生偏差的数据进行分析和上报，形成以权力运行和权力制约的信息化、数据化、自流程化和融合化为核心的自组织系统，构建“数据铁笼”，能够有效地修复政治生态的制度功能。2017年5月，贵州省率先推出覆盖全省的“数据铁笼”。作为其试点的贵阳市，实行办理各审批事项都需要经过大数据融合平台这一“数据铁笼”，由平台对相关数据进行整合和办理，在标准化操作过程中出现异常数据会即时报警，如无自查，数据将自动传送至上级主管进行核查，这样的全流程数据化能让行政权力得到有效的监控，同时提升了行政效能和服务质量。

“数据铁笼”依托“1+2+N”的架构来实施对政府权力运行的监控。“1”指建立一个统一的城市大数据融合分析平台，在平台当中搭建多种大数据分析模型，形成“数据铁笼”的“笼顶”，全面覆盖市政权力运行过程。“2”指建立云计算平台和GIS地理信息系统，云计算平台能够实现大数据的快速运算，实现实时分析并可视化；GIS地理信息系统实现城市空间位置信息的构建，与云计算平台共同构成“数据铁笼”的“笼底”。“N”指行政审批、综合执法、城市管理、公共服务等不同业务的数据板块，形成各自的分析系统，并实现各个数据板块的数据交互和流通，构成“数据铁笼”的“笼条”。通过数据铁笼的构建，形成“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的政府权力运行的新功能。所有的权力在运行过程中都将被记录、被保存、可追朔、可查询，为政治生态提供了良好的发展环境。

清廉政治生态可持续发展的路径建设

党的十八大以来，我国的政治生态进入一个廉洁拐点，习近平总书记提出的全面反腐取得了显著成效，中国正迎来风清气正的政治生态，并开启一段治理变革加速期。可持续发展理论揭示，政治社会持续发展的诉求及其根源在理论和实践上要达成的办法，首先依靠先进的科学技术。大数据技术的嵌入，为清廉政治生态的发展提供了最佳路径。在实现清廉政治生态的过程中，大数据技术为政治生态系统曾经出现功能紊乱和腐败泛化提供了修复的手段，实现一个持续性的政治、法治和改革进程。在分析复杂的政治生态问题时，能够使用数据进行“描述性分析”，客观表达已经发生的事情；在寻找政治生态腐败问题的根源时，能够通过“诊断性分析”来解释某一腐败现象出现的根本原因，并预判潜在的演化趋势；在评估政治生态未来面临的困难时预测性分析”使用机器学习和算法预测接下来极有可能发生的腐败；在探讨政治生态问题解决方案时，“规范性分析”则提出应该采取怎样的具体行动来促使廉洁或阻止腐败。

用生态学的观点看，实现可持续的清廉政治环境，必须由政治体系主动修复它与社会环境的生态平衡关系，以社会整体利益为核心，禁锢政治系统中个体或小团体的利益牟取，实现可持续的发展平衡。大数据反腐，能够在技术的范畴下有效地维护政治生态的清廉和可持续发展，在政府的主导下，由企业、专家和公众共同努力不断优化这一技术手段和制度框架，形成新的价值思考方式和清廉的政治生态环境，保障廉洁公共产品的有效供给，维护政治体系和权力体系的有效运转。建立大数据技术与政治生态系统、政治权力运行相结合的生态价值链，能够实现生态和权力的和谐发展。

（一）优化数据质量和覆盖范畴

大数据的强大分析能力来源于可靠的数据和广泛的数据源，这是实现数据洞见真相的基础。当前，关于数据反腐的讨论更多地倾向于开放数据来增加公共监督的数据使用权限，而忽略了数据质量的优化，最终是很难获得大数据反腐成效的。政府要增强数据采集的意识，从最基层保障数据抓取的质量，在生成、收集和传播相关数据时，建立完善的即时数据管理登记系统，防止数据的篡改、删减或者毁灭。

在覆盖范畴上，数据的广度、维度和深度将决定反腐这个“数据铁笼”能够罩到权力的程度。目前，我国基本的政务网络已经相当完善，数据可达程度非常高，因此，“数据铁笼”可覆盖的范围在理论上是足够广、足够深，能够网住不同领域各个阶层的腐败问题。但在实际研究中，往往发现基本设施已具备，但数据架构没建好，甚至有些政府领域根本没有建立数据的采集，就更妄谈数据维度、数据粒度的质量。因此，政府需要认真梳理现有的数据采集路径和采集范围，努力扩大各个维度的数据底层架构建设，形成有效的数据覆盖网络，才能实现大数据反腐的实际应用效果。当然，如果在足够的覆盖范围的基础上，加强数据的开放性，那么反腐的效用将有更大的提升，这样的操作前提是数据所涉及的个人隐私及国家安全得到足够的保护，在这里不做进一步阐述。

（二）培养政府分析数据的能力

要有效发挥大数据反腐的潜力，政府必须提升自我数据分析的能力，以产生洞见并将其融入政治生态建设的政策和具体的实施过程中。政府所具有的技术能力将对清廉政治生态的可持续发展产生重要作用。由于政务网站及相关的信息化建设项目主要依靠信息技术服务商提供，相关的大数据算法和分析围绕公共服务和治理进行，因此，如何改革并完善政府自身对于反腐的数据分析策略尤为关键。特别是开发相关的数据分析平台和培养专业的反腐数据分析师，既是建设“数据铁笼”的核心要素，也是清廉政治生态系统的核心资源。

对于廉政调查组织和纪检监察机构，其数据分析能力还存在很大的提升空间，可以通过建立反腐数据实验平台来打通能力壁垒。如将干部报告个人事项信息库的数据和干部的行为数据、岗位绩效数据等进行叠加，不仅能够实现对权力运行和腐败行为的监控，还能分析干部的工作和心理状态，是否存在为官不为或消极应对等；对金融大数据和央企国企的财务数据、高管的收入数据进行多维比对，能够预防金融犯罪、监督合规管理、监控财政数据；对网上“网闹”“吐槽”“围观”等碎片化信息的大数据分析，可以挖掘情绪背后的腐败线索或政府治理和服务的不规范。

一个时段一个区域的数据往往不具备规律性，但是当数据的来源多了、地域宽了、时间长了，累积的数据便成为隐匿各种关联信息的黑匣子。大数据技术将黑匣子中具有稳定的、关联的腐败信息抽取出来，分析其内在逻辑关系和发展规律，揭示腐败现象背后的诸多原因。政府只有掌握这样的新技术，才能在复杂的社会经济发展中牢牢把握政治生态的发展脉搏，维护风清气正的良好风尚。

（三）扩大数据开放及使用范围

任何需要高度专业技能的工具都面临只有少数人掌握的风险，大数据也不例外。未来有可能面临极少数人掌握反腐的数据算法，那么如何保障算法的合理性和科学性，计算的假设前提的有效、腐败的风险点的权重及危险的阙值的设定等，这就需要开放数据，让更多的专业人员参与，并接受核查监督，避免数据分析产生或存在偏见。

当然，开放数据本身并不能推动反腐工作。但是，开放数据能够有效地凝结更多的愿意为此参与监督的行业人才，同时也将得到更广泛的监督，多元主体的广泛参与将改善政治生态的外部环境。大数据的反腐行动在开放的数据环境下，也将获得更高的可信度和公众的认可度，数据的开放为公民提供有效的信息和工具去发现各种腐败迹象，为他们提供对公共服务进行投诉或谴责不当行为的渠道，这种全面的监督能够有效地维护清廉政治生态的良好发展态势。

结语

大数据技术在维护政治生态清廉方面有着很大的潜力，但仍存在诸多挑战。反腐的数据分析必须以高质量的数据采集为基础，通过技术手段来匹配“数据铁笼”的战略制度框架；开放数据的措施和数据反腐的技术不仅要用于揭露腐败，更重要的是要分析腐败发生的深层次原因，分析政策存在的漏洞和政治生态变化的本质，以改善这些问题，避免腐败的再度发生；数据分析用于改善国家治理和公共制度，让它产生长期的影响力，为清廉政治生态构建通畅的可持续发展路径。随着2018年十九届中央第一轮巡视利剑出鞘，新的五年《中央巡视工作规划（2018—2022年）》将深化政治巡视，围绕党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设和夺取反腐败斗争压倒性胜利开展监督检查，对破坏党内政治生态的行为严厉查处，对出现政治生态局部沙化、政治“贫血”甚至造成政治生态系统功能紊乱的官员严肃追责，政治生态的风清气正在这个阶段将得到有力的加强、巩固和发展。

责任编辑：胡莹

文章来源：《行政论坛》，2018年第4期。

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