脱贫攻坚与基层治理 | 圆桌论坛 第022期
“
回归生活的政治·圆桌论坛
第二十二期
脱贫攻坚与基层治理
”
问题发布
当前，脱贫攻坚已经成为基层政府的首要抓手。从实施精准扶贫以来，中国县、乡两级基层政府承担了大量的工作，这项攻坚战带来的不仅是大量贫困人口的脱贫，也是对基层治理格局的再次形塑和重构。在本期圆桌论坛中我们试图跳出就扶贫谈扶贫的传统思维和研究路径，而是从扶贫来看治理，探讨脱贫攻坚过程中所实施的一系列政策对于当前乃至今后基层治理的影响，从而更为科学的理解二者之间的关系。
嘉宾介绍
主持人：
李博
西安建筑科技大学
公共管理学院讲师
公共管理学博士
参与嘉宾：
曾小溪
中国人民大学
公共管理学博士后
刘欣
北京师范大学
社会学博士
理论经济学博士后
王春池
清华大学
哲学博士研究生
点评嘉宾：
许汉泽
南京航空航天大学
公共管理事业系讲师
公共管理学博士
田丰韶
河南大学
哲学与公共管理学院
副教授
社会学博士
观点阐释
曾小溪
脱贫攻坚资源分配离不开基层县、乡、村三级，其中最重要的是县、村两级。我们看重县、村两级基层治理，通过项目等方式将扶贫资金逐级下拨到县村的重要原因是：一是县域、村级经济发展能够为穷人提供发展机会，更好地带动穷人致富；二是县具有比较完整的行政区划和组织结构，村构成比较完整的社区，传递扶贫政策、组织扶贫开发、调配扶贫资源、实施和监管扶贫项目成本相对比较低；三是在没有足够多的财政资金“广撒网”扶持的时候，选择贫困程度相对较深的贫困县、贫困村进行扶持是比较好的选择。
这种确定贫困县、贫困村的方法好处很多，但也有可能出现基层治理的走样。比如，贫困县、贫困村政策涉及资源优惠分配，也就不难看到一些地方争当“闻着臭、吃着香”的“贫困”帽子。
由于贫困县的调整涉及复杂的利益关系，很长一段时期无法立刻取消贫困县，只能通过适当的省际之间和省内名额“进退”来进行调整，而贫困村的调整相对来说容易一些。这一轮的脱贫攻坚，我们国家推进精准扶贫、精准脱贫，并下大力气要将贫困县绝对数量减少，最终实现全部贫困县脱贫摘帽。对于基层来说，今后的许多精力可以不用花在资源的争取上，在扶贫项目和脱贫方式的选择上将会具有更大自主权，因此对推动基层治理的精细化具有重要意义。
刘欣
脱贫攻坚在本质上可视为一项由中央、省、市、县（区）、乡镇政府等共同建构的政策行动。在此过程中，基层乡镇政府及其村庄权力延伸的村民自治组织，构成政策执行终端最直接的行动主体，负责执行国家脱贫攻坚的具体工作任务，直接与分散的农民个体进行面对面的接触和互动，其选择和行动提供了政策实际执行的意义，也直接决定着政策执行的结果、国家治理目标的实现以及民众对政府的评价态度。
一方面，脱贫攻坚无疑密切了基层干部与农民之间的关系。在精准识别、帮扶、退出等一系列政策执行过程中，基层干部与农民特别是贫困户面对面的、直接的互动关系不断加强，一定程度上增加了基层治理过程中农民的参与度。
另一方面，脱贫攻坚也改变了农村基层治理的结构和运作形式。通过派驻帮扶工作队，重建村支两委等，不仅形成了新的治理结构，也通过帮扶干部的介入影响了治理结构；同时，扶贫工作标准化、规范化要求也使得基层治理形式发生变化。如一些村庄新建了办公场所，配备办公设备，提高村干部待遇，在延续以往乡土社会自治形式的同时也引入了干部值班、档案整理、会议记录等现代科层组织的运作形式和规范，基层治理渐趋科层制的制度化和规范化。
而值得关注的是，这种治理结构、治理形式的适应性和可持续性。特别是贫困村脱贫摘帽以后，我们看到一些村庄在帮扶干部离开后，制度建设如同新建的村委会大院一样，逐渐趋于荒废，回到原来的治理形式。脱贫攻坚对于基层治理特别是村级治理的影响，犹待进一步的观察研究。
王春池
所谓的“扶贫”就是帮扶陷入贫困状态之人走出困境。从社会正义（社会基本结构）角度，政治系统应当有一个统一的基准原则来指导扶贫政策的实施，以便合乎“最少受惠者的最大利益”。通过这种调配，努力使得一个社会的所有成员都处于一种平等的地位。
扶贫所施行的就是一种资源的调配功能，但这一政策是否有一个综合性的理论前提为其辩护是值得思考的。否则很容易演变成一种根基不稳，随意性很高的应急之“策”，一日三变。“扶贫”也好，“精准扶贫”也罢，根本目的是要将“资源”分配到陷入困境的人手中。谈论基层治理与扶贫二者之间的“关系”，无非是在探讨分配资源这一过程中“权力”的重新分配。没有资源调配权的转变（或增或减），就没有治理模式改变这一说，倘若这一权力配置的转变只是随意性的、政策性的，那就谈不上所谓的“治理”变化。毕竟这种权力仍然是可以随时收回的，谈论治理（还不如说“管理”）未免贻笑大方。基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度，以前这一“自治”之路坎坷不已，现如今根据“扶贫”政策下的资源调配权的转变，极有可能使得基层更加依赖享有资源调配权的一方，这种依赖性的存在，是否破坏所谓的治理的独立性不得而知。强调“扶贫”这一政策于社会基层人民的帮助无可厚非（是否在权利的逻辑上也有如此裨益？），但非要和所谓的基层治理强行联姻，不知会有什么后果，且拭目以待吧。
观察团质询
To曾小溪：
贫困县村有资金和政策作为支撑，基层经济发展在制造就业创业的机会时就能得到相应地增加，同时在树立模范典型和带动穷人致富增收方面也能有更好的体现。如果基层不再花费更多精力在资源争取上，那么基层可以通过什么主要手段来推进各项扶贫工作的开展呢？基层在扶贫项目和脱贫方式的选择上的自主权，是指跳出内部转向外部寻求发展途径以增加基层治理的活力和推动基层治理多样化吗？
To刘欣：
刘欣老师对扶贫的本质、运作过程、结果、作用和影响等做了分析，最后对扶贫的可持续性提出了疑问。这让我想起了强人政治和历史周期律：“人存政举，人亡政息”以及“其兴也勃焉，其亡也忽焉”，怎么解决可持续性这个问题？
To王春池：
1、在实际调研过程中，我们发现，由于现有制度和民众文化水平等各种原因，政府的扶贫工作往往被一些民众理解为政府对民众的馈赠，因而造成了民众与政府心理上的不对等。究其根源，是否是由于基层自治组织的功能未得到有效发挥，该如何扭转这一局势？
2、您在发言中谈及了政府扶贫政策和基层治理强行联姻的问题。政府扶贫工作与村民需求的对接，有时候会因为上级政府在决策上的"一刀切"，造成低效率、无效率。扶贫就是治理的一方面，脱贫是为了更好的治理，只有基层经济上进步了，政治上也会相对更加积极，只是脱贫的方式要灵活多变，尤其是帮扶那些贫困且不符合“精准扶贫”标准的人员。那么，在扶贫攻坚中，如何尽可能做到"保证最受益者的最大利益"和"维护最不受益者的最小利益"两者的平衡，从而增进社会正义呢？
回应质询
曾小溪
感谢质询团的建设性评论。基层实际承担的工作任务既反映了基层职能的现状，也呈现了农村社会治理结构的变化特征。精准扶贫要求在规定时间内完成精准脱贫的目标任务，使得贫困地区基层干部面临按章办事和村民不满情绪的多重压力中，并将大部分时间和精力放在这件政治性任务上。随着贫困县、贫困村的取消，加上相应的财税体制、机构改革，基层干部的精力将更多地从“执行压力型政策”、“谋求资源与利益”转向“提供公共服务”，推动基层治理向服务型政府、服务型社区转化。通过科学合理的财政扶贫预算，公开透明的扶贫资金分配方式，使基层干部在处理利益分配矛盾与调节干群关系时更游刃有余。这样能够改变基层治理的重点方向，让基层在扶贫项目和脱贫方式的选择上有更大的自主权，并将更多的精力放在土地确权与流转、环境卫生整治、乡风文明建设等公共物品和公共服务的供给上，以更好地改变弱势群体的不利地位，促进社会公平正义。
刘欣
感谢质询团发人深省的提问，这也是我本人关心思考的问题。当前脱贫攻坚的确也会存在“人存政举，人亡政息”的现实隐忧，大到一个地区的扶贫政策，小到一个村庄的产业选择，其稳定性和连续性都会影响到地区和村庄的脱贫攻坚。当然我们也看到，国家在脱贫攻坚过程中提出了诸多举措，如要求贫困县党政主要领导“不脱贫不调整、不摘帽不调离”；帮扶干部不脱贫不脱钩；贫困户“脱贫不脱政策，扶上马还要送一程”等等，从组织领导、扶贫政策等方面确保脱贫攻坚进程的稳定性和连续性，并取得了一定的成效。然而最根本的仍在于农村本身，农民才是脱贫攻坚以及农村发展的主体。在当前轰轰烈烈的脱贫攻坚进程中，农村资源的单向流出日益引起人们的重视，大量青壮年劳动力外出务工以及城乡发展不平衡过程中越来越多农民为追求更好的教育、医疗、等而出现的新移民潮，农村发展面临严重的“空心化”问题，出现了扶贫项目无人参与、无力参与的尴尬局面。与仰赖改革、政策的稳定性相比，培育新型现代农民、激发农村内生动力更为重要，而这又不能寄希望于文人骚客“留住乡愁”般浪漫主义的奔走呼号，而应期盼国家尽快解决城乡发展的不平衡问题，将脱贫攻坚纳入农村经济社会发展的全局考虑，真正落实好乡村振兴战略，提升农村基础设施、教育、医疗、卫生、环境、社会保障等条件和水平，真正使得农村留得住人、留的下人；同时也要创新完善农村实用技术培训和继续教育制度，不仅培养造就懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，也要培育真正懂农业、爱农业的新型现代农民，让农村、农业、农民真正有希望、能致富、有尊严、有体面。
王春池
很感谢质询团的质询。对于第一个问题，我没有调查过，对这一心理现象不是特别了解。基层自治组织的功能有没有发挥，这个是有肯定答案的。但如何扭转，这个问题太大，这一问题等同于：如何使得基层群众自治组织的功能得到有效发挥。对于第二个问题，首先，一般没有“保证最受益者的最大利益”、“维护最不受益者的最小利益”这种说法，可能是手误了。其次，治理（governance）在词源上是控制、管理和统治。1989年世行首次使用这概念也是在描述非洲的“治理危机”（crisis in governance）时出现（原文件讨论的是非洲的“治理危机”导致了撒哈拉以南地区的经济衰退，结果就是民众陷入贫困生活，工业停滞等），以后演变为对政治发展状况的一种描述。也即是，从词源上看，治理的危机会导致贫困，但和扶贫没有任何联系（这一点我和许老师观点不同）。
其次我们谈治理，其核心在于主体的多元，其主体不仅有公共机构也有非公共机构（私人团体、个人、行业协会等），各方面为了一个共同的目标（公共利益）而实施的管理活动（也是一个动态的过程）。这一活动过程并不是必须依赖于行政权力的发号施令及引导，也可以是没有被“授权”的主体发挥其权力引导。我们现在之所以谈论治理，核心也在于治理更加符合市场经济下公民经济水平增长后的参与自我管理的吁求，而不再一味强调上级主导，转而寻求社会力量的参与。从这个角度来说，治理所追求的是公民参与（治理模式的转变也是和公民社会的形成息息相关）。
那么我们现在来看扶贫，首先脱贫在某种意义上就是提升生活水平，物质水平的增长是否导致政治管理机制的变革，不是绝对的。“只有基层经济上进步了，政治上也会相对更加积极”这一渐进式观点我也认可，但回过头来，改革开放40年，经济水平的增长更明显，政治上也更加积极，基层群众自治是否实现了（基层管理倒是早就实现了）？我们吁求的“治理”模式的转变是否完成？在最核心的基层群众自治上我们都不敢说已经实现了，如何肯定扶贫就和治理有必然的联系呢（多主体局面不曾出现，治理丧失了基本前提，也便没有可能），更不能说“扶贫是治理的一方面”。即便出现了真正的基层自治的火星，有了自主的选择先例，得到了全国的关注，最终也可能只是过眼云烟。治理不是一种管理，不是一种家长式引导，而是多主体的能动参与，一种赋权式的参与，一种公民社会下自主网络的形成。可以谈论扶贫对社会的正面影响，对全面小康的意义，对中华民族的伟大复兴的贡献。但扶贫和治理之间没必要强行联系，且不可“削”治理的“足”“适”当下的“履”。不能因为“治理”这个词不具有“管理”的二元对立紧张性，看起来更“文明”，就动辄为一些管理模式的转变冠名为“治理”的创新。治理是有其内涵与条件的。如果动辄一个政策就引起了治理创新、治理模式转变，改革开放四十年来治理模式的转变也早已完成，也无需我们在这里心心念念，吁求连连。（这方面的话题不是我的本行，我也是想到什么说什么，还望各位海涵。以上有关治理概念的内容可参见《治理与善治》与世行报告《撒哈拉以南的非洲:从危机到可持续增长》）。
学人点评
田丰韶
“脱贫攻坚与基层治理”是很好的选题，特别有价值与意义。破解这一选题，有两个角度：（1）因果关系，基层治理与脱贫攻坚的互为因果；（2）功能关系：脱贫攻坚的治理功能效应；细读嘉宾的发言可以发现其中内在的逻辑差异。小溪在上述两个问题都有陈述，侧重于脱贫攻坚的基层治理依赖和脱贫攻坚的基层治理效应。而刘欣则在功能关系方面做了深刻的阐述，功能指向的客体则是乡村基层社会治理体系；而王春池关于脱贫攻坚的功能关系则偏重于贫困人群层面，即帮扶贫困状态之人，甚至认为扶贫和治理之间没必要强行联系。观察团的质询巧妙地找到了三位嘉宾逻辑漏洞，特别有趣，特别深刻。
那我们一起回到两个原问题：（1）“脱贫攻坚”是什么？从社会学范畴应该对贫困问题的缓解，对贫困人群的“拯救”（帮扶与救助），应该是贫困治理。那么破解这一选题，从社会学角度则是基层社会如何开展贫困问题治理的，或者国家如何帮助基层完成贫困问题治理的？（2）“治理”的对象是什么？一个参与基层治理的主体，如乡镇政府、村庄社区、合作组织与农户，另外一个则是“贫困”这个社会问题。王春池破题的点在于关于“脱贫攻坚”的第一个层面，“治理”的第二个层面，从这个角度来讲，可能是“过眼云烟”般的治理危机，刘欣和小溪对此也有所担心。
本期圆桌论坛从发布的问题来看，属于脱贫攻坚的治理功能效应。“以党建促扶贫 以扶贫强党建”和包括大扶贫格局的构建则强有力的说明脱贫攻坚行动对于治理主体的行动能力提升与合作关系的形成具有重要意义。从经验层面，脱贫攻坚行动的实施，确实搭建了多元主体共同参与减贫与发展的治理体系、规则与协作机制。反过来讲如果没有好的多元主体协同机制，相对于贫困村和贫困人群拥有强大资源禀赋的外界主体如政府、企业、社会组织等强力介入会加剧贫困地区与人群的资源依赖，“等要靠”更加严重。目前，发展援助主体（援助方如国家、企业和社会组织等）协作机制基本完成，但贫困村与贫困人群的权利保障相对较弱。两个缺陷：（1）党和政府的强大权力使得外界主体的协作机制带有一定的脆弱性，发展主体缺乏一定的自主性；脱贫奔小康就属于脱贫发展，需要贫困人群的自主发展。当今，贫困地区与贫困人群缺少脱贫致富所必要的资金、机会、平台、科技文化等各种要素，需要外界给予强大的帮扶。习近平总书记也强调，基层党委政府是脱贫攻坚责任人，而驻村干部属于帮扶主体，（2）对于扶贫效果评估大于对脱贫攻坚功能效应评估，使得治理功能是无心插柳柳成荫“意外后果”。同样另外一个议题值得关注，那就是治理体系完善、治理职能与脱贫攻坚效果之间的关系研究。
许汉泽
李博老师在前面提出了一个很好的问题，小溪、刘欣、春池老师也都各自发表了独到的见解，各位嘉宾的观点和思考也都十分深刻，读了之后对我有很大的启发。点评谈不上，我只能向各位汇报一些不成熟的学习体会：
在2020年全面建成小康社会，现行标准下贫困人口实现脱贫，消除绝对贫困的压力之下，脱贫攻坚迅速上升成为很多地方政府的中心任务，地方政府（尤其是县一级）整合各个部门的力量投入到脱贫攻坚的运动中来。与以往的扶贫行动不同的是，肇始于2014年并在之后在全国所推行的精准扶贫战略从某种程度上来讲已经超越了单一经济维度对于贫困群体的援助，而是一种综合性的治理模式。精准扶贫的目标也不仅仅是对于贫困人口本身的帮扶使其脱贫，还包括“建强基层组织、为民办事服务、提升治理水平”等其他目标，尤其是现在又要承担起与乡村振兴相衔接的任务。
扶贫与治理二者之间有着本质上的内在关联，如果我们从知识考古的角度来看，“治理”（governance）这一概念被世界银行提出，其最早来自于世行对外援助减贫领域的实践，之后才从扶贫场域拓展到其他各个领域。所以从扶贫实践来看对治理的影响恰巧也回到了治理概念的本源上来。我们暂且抛开治理背后所暗含的新自由主义政治假设不谈，就仅针对目前中国的扶贫情况来看，作为一项混合了行政任务与政治任务的精准扶贫政策的实施对于基层治理结构和治理方式的影响是全方面的，从扶贫治理的过程之中我们可以窥视出基层治理的很多变化，脱贫攻坚带来的不仅仅是自上而下干预加强、干部下乡精英下沉与基层任务加重、行政强化这么简单，以上所述的这些现象背后还有更加复杂的政治逻辑。在最近我与明强兄合作的一篇文章中就有详细的阐述，我们将基层治理结构的近期变化概括为“村落复权、政党拓展与耦合调整”，即从垂直角度来看，不断出现自然村落层面的村民自治形式创新；在水平结构来看，在行政村层面党组织的政治权威得到强化、职能拓展；并且在自然村落层面实现了自治单元和党建单元双重下沉的耦合性调整的趋势。而精准扶贫、脱贫攻坚不仅是观察基层治理发生变迁的绝佳窗口，其政策实施本身也正在有力的推动着基层治理不断发生改变。另外，从精准扶贫实施过程之中所逐渐形成的工作机制与治理模式（督查机制、攻坚模式）也逐渐在其他领域所推行，其影响的范围必将超越扶贫领域本身，具有长远而深刻的意义。
嘉宾回应
曾小溪
感谢丰韶、汉泽老师的精彩点评，谢谢圆桌论坛平台提供的机会。脱贫攻坚要求帮扶济困要到村、到户、到人，主要职责在地方政府，是纷繁复杂的基层治理事务中很小的一块。脱贫攻坚阶段性任务完成后，基层治理问题会囊括在“乡村振兴”的大主题下，不少地方也提出“基层社会治理现代化水平显著提升”等目标，新时代基层治理法治化、智能化、专业化水平会提高，政府主导的、市场运作的、社会自发的、专家参与(外部介入)的等治理实践将会不断涌现，“共治+自治”的基层社会治理格局有可能形成。
刘欣
看到诸位老师和同辈的精彩发言，受益良多。从减贫历史来看，无论是强调经济意义的收入增长，还是社会意义的公平正义，亦或是政治意义的国家责任，当前世界各国都将减贫或反贫困作为必须解决的一项议题，减贫也经历了从属经济政策到社会政策的转变。与此同时，其研究话语也产生了诸如“减贫”（Poverty reduction）、“反贫困”（Anti-poverty）、“贫困治理”（Poverty governance）等不同表述形式。中国习惯上用“扶贫开发”（Poverty alleviation and development）来表示这一进程，更加凸显出政府主导的意义。如果将减贫视为一种国家主导的资源配置行动，中国的脱贫攻坚不仅包括了经济、政策等资源的配置，也包括了人力资源乃至政治资源的配置。从行动的主体来看，它借助自上而下的科层组织体系以实现“帮扶”贫困群体的目标，无疑要对基层治理的主体（基层干部及村庄自治组织）以及治理的对象（村民特别是贫困人口）产生影响，也必然会影响到基层治理的格局与秩序。从行动的内容来看，在绝对贫困向相对贫困转变过程中，扶贫脱贫不再仅仅意味着收入的增长，而是包含了健康、教育、住房、就业、社会保障、社会参与等多重福利的提升和改善，更加具有多主体参与、综合性政策的色彩。如同几位老师或同辈的观点，脱贫攻坚对于基层治理的影响可能是政策意旨，也可能是溢出效应；可能产生正向功能，也可能制造负向结果。同时，扶贫也不等同于治理，二者不具有正向或负向的相关关系。但基于理论假设和事实经验，我们还是希望通过当前这一具有运动式的治理行动形成或构建新的治理结构，能够将一些有利于基层治理的形式或措施常态化、制度化，同时希望脱贫攻坚乃至乡村振兴战略能够达致真正的治理行动而非短期的政治行动，从而动员起更多力量尤其是村庄本身的力量参与到农村的经济社会发展和公共性重建的过程中来。
王春池
谢谢两位老师的点评。我个人基本认可田老师分析与大致观点。在田老师的划分上，我只是表达了对于“扶贫”的概念层面解读，至于实际操作置而不论。在治理问题上，我并不强调治理对象，而是关注治理主体，因为我认为治理主体是决定治理是否存在的关键。所以，我并不纠结于“脱贫攻坚”（扶贫）的实际效用问题（直接效果是有目共睹的）以及如何扶贫问题。而是无法认可治理层面上的说法。无论从各位同学还是老师那里，我没有找到能对“治理”这一问题的可信说明，也没能找到治理得以成论的因子。无论从学理上，还是从（历史）实践上，都无法说明在“扶贫”局面下出现了新的“治理”主体。（那是否说明存在了萌芽？潜力？这样说就打太极了，搞历史的还有些将中国资本主义的萌芽追溯到宋朝，与此说法“异曲同工”）最后，借助田老师提出的破题思路上，我重述自己的观点，认为二者（脱贫与治理）之间没有任何因果关系，即便有可能出现促进性的因子，也是田老师所说的“无心插柳”。无需也无必要掷地有声联系二者，“治理”虽好，可不要自我“贪杯”。
主持人点评
李博
在当前脱贫攻坚的最关键时期，我们来讨论脱贫攻坚与基层治理的关系显得尤为重要，以上参与嘉宾和点评嘉宾分别从不同角度对此话题展开了激烈的讨论。从各位老师的发言来看主要集中在两个方面：一是脱贫攻坚中资源在基层的传递逻辑；二是脱贫攻坚对于基层治理的功能效应。各位老师的讨论为我们提供了另外一种窥视贫困治理的视角，即跳出扶贫来谈扶贫，也就是通过扶贫这场攻坚战来看对其基层治理的形塑和重构。脱贫攻坚所带来的溢出效应和对基层治理结构的影响是当前学术界亟待讨论的问题。脱贫攻坚虽然是一场运动式的治理，但是在此过程中所摸索和总结出来的基层治理的新样态在一定程度上具备相应的可持续性，而这种新样态从某种程度上是从价值理性中所探索出来的工具理性的创新，对今后的乡村振兴以及农村社会的繁荣与发展都具有一定的指导价值。将脱贫攻坚与基层治理相结合来讨论，其目的是在国家治理体系和治理能力现代化的大背景下透视国家的制度和政策干预对基层治理现代化所产生的一系列影响。再次感谢各位嘉宾的参与，仅以此期圆桌，供读者批评参考。
圆桌论坛集锦：“生育风波”背后的论争|“指向弱者”的暴力|高考状元|国家与个人|人才新政|LGBT|高校X骚扰|知识付费|学生会|地域黑|网络审判|“江歌案”|女士优先车厢|全部文章
感谢本期主持人与嘉宾参与此次讨论。圆桌论坛为政治学人推出的系列活动，以上为本次论坛全部线上活动纪实，文章为原创作品，任何纸质或网络媒体转载请联系授权（微信号：zzxrbjtd）。
欢迎点击右侧超链接报名参与讨论：政治学人圆桌论坛 期待有观点的人~
组长：江馨竹
编辑：黄韦萍
审校：谌 瑾