贺雪峰 | 论乡村治理视域下的农村基层中坚干部

作者简介

贺雪峰，教授，博士生导师，武汉大学社会学系系主任，武汉大学中国乡村治理研究中心主任，教育部长江学者特聘教授,。

取消农业税前，乡镇干部最为重要的工作就是进村入户，向农民收取税费和完成计划生育工作。为了完成工作任务，乡镇干部不得不接触群众，了解群众的需求，满足他们基本的意愿。这个意义上讲，取消农业税前，乡镇干部与农民群众是打成一片的。这个打成一片就使得乡镇干部熟悉农村情况、了解农民需求，懂得如何做群众工作。这些经历过取消农业税前农村工作的乡镇干部，现在仍然是农村基层工作中的中坚力量，成为农村基层的“中坚干部”。某种意义上讲，正是“中坚干部”继续在农村基层工作中发挥作用，使得当前基层治理仍然可以做到“大事不出乡镇，矛盾化解在基层”。

01

中坚农民与中坚干部

笔者曾提出“中坚农民”这一概念，主要指那些不愿或不能进城务工经商的青壮年农民通过扩大农业经营规模、开办小作坊商店、当农村经纪人、提供农机服务等等，在不离开农村的情况下可以获得不低于外出务工的收入水平。在当前农村几乎所有青壮年劳动力都进城务工经商的背景下，留守农村、年富力强、家庭生活完整、收入不低于外出务工经商水平的青壮年农民，就成为了当前农村最为重要的中坚力量。尤其重要的是，因为村干部是不脱产干部，没有工资只有误工补贴，在一般农户家庭缺少进城务工机会而只有农业收入的上个世纪，村干部因为不脱产，他们不仅有农业收入，而且还有当村干部的误工补贴，村干部家庭收入要略高于一般农户家庭。进入新世纪，城市为农民提供了几乎无限的进城务工经商机会，一般农户家庭中老年父母留村务农，年轻子女进城务工，农户家庭可以同时获得务工和务农收入。相对来讲，村干部虽然是不脱产干部，他们却不可能进城务工经商去，而必须留在农村。如果缺少自家承包地以外的收入，相比一般农户，村干部家庭就可能只有农业收入而没有务工收入，村干部家庭收入水平在全村排到靠后位置，结果就是家庭收入低，人情往来无力参加，说话办事自然也没有威信，村干部也就当不下去了。换句话说，当前中国农村，村干部要能当得下去，他们必须在农村获得自家承包地以外的收入机会，力争将自己变成农村的“中农”。村干部“中坚农民”化，或由“中坚农民”来担任村干部，是当前中西部农业型农村地区的普遍现实。

这个意义上，笔者提出“中坚农民”这个概念，就是试图理解当前中国农业型农村地区保持生产生活秩序的社会结构方面的原因。正是当前农业型农村地区仍然存在的这个占比大约10% 的“中坚农民”，成为了当前中国农村社会的中坚力量，成为了农村不脱产村干部的主要来源。

村干部“中坚农民”化，或由“中坚农民”来当村干部，却并非本文拟讨论的农村“中坚干部”，因为村干部本身并非干部而是农民，村干部既无工资更无体制内的养老保险，且他们不是终身制的，而只是由村民选举产生、不脱产、拿误工补贴、任期有限的村干部。所以村干部的身份是农民而不是干部。

本文拟讨论的农村基层“中坚干部”，主要是指拿国家工资的脱产专职基层干部，主要指乡镇干部。依据笔者调查，当前乡镇干部可以划分为三种类型：一种是“领导干部”，主要是指乡镇领导班子成员，乡镇党委、政府、人大的正副职领导。二是长期在农村工作具有丰富基层工作经验的“中坚干部”，当然，这些“中坚干部”也可能因为缺少升迁希望、临近退休而在工作中表现消极，他们却是当前农村工作中最有工作能力、最了解情况、最能与群众打交道且实际上也大多继续冲在农村工作第一线的群体。三是乡镇年轻干部，这些年轻干部在取消农业以后来到乡镇工作，基本上都是从大学校门到政府部门，通过公务员考试来到乡镇工作，或作为大学生村官被借调到乡镇工作。这些大学毕业的年轻乡镇干部缺少与群众打交道的经验，主要从事办公室工作。因为取消农业税之后，国家限制乡镇公务员和事业编人员规模，最近10 多年乡镇政府新增干部很少，十分有限的大学毕业后考来或作为大学生村官借调来的年轻干部就更是被留在办公室打杂从事文字材料写作与报送工作，缺少与群众直接打交道的机会与能力。

下面我们讨论农村基层“中坚干部”的特征与形成过程，在此基础上讨论当前不同类型乡镇干部的结构及中坚干部的重要结构位置。最后简单讨论因为中坚干部的不可复制性所可能造成的乡村治理的危机。

 中坚干部的特征与形成过程

02

当前在乡镇一级有大量年龄在50 岁左右、工作经验丰富、基本上失去了向上升迁机会、仍然处在乡镇站所中心主任层次（股级干部）的中年干部，这批干部的重要特点是长期在当地工作，熟悉当地群众，也熟悉当地工作规范与工作方式，具有很强工作能力。这些干部是乡镇工作的主要依托，是处理一线工作的好手，是解决农村矛盾的主要力量。无论是信访维稳、低保优护、精准扶贫，还是农村财务管理、农村技术服务、农村水利建设以及各种运动式的中心工作，他们都是最可以依靠的组织者与实施者。

2018 年4 月到武汉市W 镇调研，重点访谈了长期在W 镇工作的中层干部，发现他们对当地情况极为了解，也有很强的预判与解决突发事件的能力。W 镇是一个大镇，有10 万人口，53 个村居，全镇只有42 个公务员和事业编干部，160 名以钱养事人员。W镇不仅能保持基本治理秩序而且能有效地完成上级布置的各种运动式的中心任务，比如农村土地确权和正在进行的村庄环境整治。从乡镇这一级来看，那些长期在本地农村工作、具有丰富工作经验、既熟悉当地人员又懂得地方规范、还具有方法手段的中层干部是乡镇做好工作的关键。乡镇一级长期在本地工作，人熟、情况熟、方法手段熟，在当地具有广泛人情关系网络的中层干部就成为乡镇一级的“中坚干部”。

举几个例子。民政办主任A，50 岁，过去一直在计生办工作，2016 年调到民政办当主任。参加工作有30 年了，其中近一半工作时间是在管理区（总支）。他对全镇低保情况十分掌握，对涉及民政的各项事务也都十分熟悉。比如，优抚工作属民政管，A主任对全镇1700 名退伍军人都有了解，对其中困难退伍军人都可以提供帮助，对于军人上访也可以做到了解情况以配合乡镇维稳。W 镇分管维稳的政法委书记B 同样对所有上访群体十分了解。上访群体中，民办教师上访是一个很难解决的问题，一是没有政策依据，二是缺少基本的证明，这些历史遗留问题变成了特定时期的利益博弈。民办老师（涉教群体）上访群体涉及60 人，其中有些人上访特别积极，是维稳的重点，B 书记对这个群体极为熟悉，也在能解决问题的政策范围内尽可能解决问题，实在不能解决的就进行安抚、分化。每年节庆都要到一些关键人群中走访安抚，有时还要召开座谈会。B 书记几乎对全镇所有信访群体以及他们的结构都十分熟悉，与这些群体中的积极分子都有私人关系，对这些群体中的特别困难户进行帮扶。有政策依据能解决问题的立即解决，没有政策依据的充分解释，有困难的进行帮扶，从而将问题解决在基层，矛盾化解在基层。B 书记说，每年教师节都会请上访民办老师中的十几个人来开一个座谈会，安抚一下，发点实物，比如板粟特产，吃一顿饭。K 总支书C，51 岁，以前是农技站的农艺师，被聘用担任K 总支的总支书记，这个总支下面有15 个村，2017 年仅应对当地15 个村在武汉开出租车司机上访，就占到他一半时间，他对K 总支104 名在武汉开出租车司机的情况都十分了解，一年有数十次从W 镇来武汉城区做信访维稳工作。民政办主任说，他现在每周至少3 天下到村里摸情况。因为过去工作中积累下来人际关系，对群众和对情况都很熟悉，做任何工作都可以很快熟悉上手，乡镇任何一个岗位都拿得起做得好。经管站站长D 是1991 年参加工作的，2002 年当经管站站长至今，对全镇村级财务极为了解。2016 年全镇土地确权也主要依托经管站。D 站长对上级政策吃得透，对农村情况很了解。土地确权中产生大量纠纷，大部分就是在经管站解决的。D 站长讲，W 镇比较骨干的中层干部也就20 人左右，年龄在50 岁上下，今后这批干部退休了，乡镇工作如何接触群众将会成为问题。这批50 岁左右的骨干是在过去收取税费、计划生育工作中与群众“打成一片”成长起来的。现在很难再产生这样的干部了，因为与群众面对面的路线与工作任务减少了。前面讲到的K 总支书记今年也是50 岁，他每周七天，几乎天天在村庄中，几年时间骑坏了两辆摩托。

正是因为乡镇存在着这样一群熟悉农村情况、具有很强与群众打交道能力和政策执行力的中坚干部，在转型时期，自上而下的政策和治理诉求就可以较好完成，就可能真正做到“小事不出村、大事不出乡镇，矛盾化解在基层”，其中“小事不出村”也有中坚干部的功劳，因为中坚干部往往是包村干部，协助或指导村干部处理村庄事务。在各种自上而下运动治理要求下，他们也能冲在第一线完成上级安排的任务，并有能力保持农村的矛盾不被激化。“矛盾化解在基层”，整个中国才有一个稳定和谐一心一意搞建设的社会政治条件。

当前农村一个时期的运动式的中心工作，比如土地确权、农村环境整治、低保清理、精准扶贫、上访维稳（这一项最难做）、正开始进行的乡村振兴、浙江等地方进行的美丽乡村建设（其中难度最大的是“三改一拆”）以及城市郊区农村的征地拆迁，之所以都可以比较好地应对与完成，其中一个重要原因是对农村情况熟悉、对当地群众熟悉、工作能力强的“中坚干部”在其中起到了巨大作用。“中坚干部”起作用的办法，一是乡镇最难的工作部门往往安排最得力的“中坚干部”去应对，比如信访维稳办公室主任一定是工作能力特别强的中坚干部。二是通过包村形式让中坚干部指导村干部开展工作，浙江在“三改一拆”中甚至下派得力乡镇“中坚干部”驻村工作，称为联村干部，正是联村干部的有力工作使浙江省可以顺利完成难度极大的“三改一拆”工作。武汉新洲区则通过在乡镇下面重新设立总支，由总支指导管理范围内的行政村共同开展工作。一个总支有3~4 个工作经验丰富的中坚干部，这些中坚干部调动起管理范围若干行政村的村干部力量，就足以集中力量应对农村可能出现的各种紧急情况、各种阶段性工作以及完成上级安排的各种特殊任务。

乡镇中坚干部的优势是对当地农村情况熟悉，对农民群众熟悉，对农村工作方法（情理法力）熟悉，农村工作经验丰富，工作能力强，解决问题能力强。他们也有缺点，最大的缺点就是因为年龄相对比较大，已经失去向上升迁的机会，而可能会比较消极，表现“有点油”，工作责任心可能不是太强。

之所以农村“中坚干部”会有以上特点，是与农村“中坚干部”来历有关的。乡镇一级，领导干部往往是调动比较频繁的，尤其是当前农村，很少乡镇领导干部长期在一个地方工作。与领导干部不同，乡镇“中坚干部”一般都长期在一个乡镇工作，绝大多数“中坚干部”都只在一个乡镇工作过。长期在一个地方工作，当然就对这个地方的情况熟悉，群众也很熟悉。

更重要的是，当前乡镇中坚干部基本上都是在上个世纪八、九十年代参加工作的，众所周知，到了上个世纪九十年代，“三农问题”十分严重了，无论是向农民取消税费还是计划生育，这些“要钱要命”的工作都难度极大，可谓天下第一难的工作。乡镇干部完成“收粮派款、刮宫引产”任务，当然不能只是坐在办公室给村干部安排任务，全国农村普遍是通过乡镇干部包村来完成任务，大多数地区在乡镇与村之间还设立有管理区，包村干部同时也是管理区干部，管理区干部既各有包村任务，又随时可以联合起来集中应付中心工作。因此，乡镇干部就与村干部有着极为密切的联系，关键时期几乎天天在一起研究工作。为了完成这些天下第一难的工作，乡村干部就必须要挨家挨户做工作，与农民群体“打成一片”，做群众思想工作，听农民提供诉求。有的时候就真正是打在一起了。

正是长期冲在收取税费、计划生育工作的第一线，农闲还组织农民兴修水利，乡村干部就有了足够多的与农民群众接触的机会，就必须要向农民解释政策，回应农民提出的诉求，应对农民的不满情绪，处理各种突发事件，乡村干部很快就在实践中熟悉了农村与农民，提高了做群众工作的能力，掌握了进行农村工作的方法。

进入新世纪，农村进行税费改革，取消了农业税以及各种专门面向农民的收费。乡镇干部不再有收粮派款的任务，也就不再有必须进村入户挨家挨户做工作收粮派款的压力。几乎与取消农业税同时，因为农民生育观念转变和计划生育工作强制性的降低（计划生育十不准之类），农村计划生育工作难度也大幅度降低。一时间，乡镇干部再进村入户就变得没有必要了。因此，取消农业税后很长一个时期，国家在农村快速收缩，乡镇干部也基本上不下乡了。不仅如此，取消农业税后，因为地方财政收入的减少，国家进行乡村体制配套改革，主要有撤乡并镇、合村并组、减少乡村干部、取消村民组长，湖北省还率先在全省推动乡镇事业单位“以钱养业”改革，将乡镇“七站八所”改为民办非企业，之前事业单位吃财政饭的站所工作人员变成了“社会人”。在乡镇和村之间常设的管理区也大多撤销，包村干部因为不再有收取税费任务，也大多数名存实亡。总之，取消农业税后，国家快速退出农村，乡镇政权成为“悬浮型”政权。一般干部很少再有下乡入户与群众接触的经历。

取消农业税以后，国家不仅不再向农民收取税费，而且开始向农村进行大规模资源转移。国家向农村转移资源就涉及到两个问题：一是资源转移是否合理，二是资源转移进行的项目建设能否落地。前者如农村低保是否真正分到了低保户，后者国家资源为农民提供基础设施建设项目落地时农民是支持还是反对或揩油。所有这些国家向农村转移资源过程中都可能产生出各种复杂的矛盾，因此一方面国家开始借资源输入要求乡村治理规范化，典型就是河南邓州发明的“4+2 工作法”，以及当前农村精准扶贫中的复杂表格填报以及数据库管理。另一方面则是资源输入引发的各种矛盾需要解决。

资源输入引发的矛盾与单家独户无力解决的共同生产事务的强烈需求，很快就变成了农民上访。同时，取消农业税后，之前放弃了承包地的农户要地，而正在种地的农户不愿让出土地，引发全国农地承包权的冲突。城市化加速，征地拆迁也引发了大量利益博弈，这种利益博弈不仅以群体性事件、恶性事件的形式表现出来，而且汇集到上访渠道上了。这样一来，在取消农业税后不久，农村信访工作突然变得形势严峻起来。

与取消农业税前乡村干部进村挨家挨户做“收粮派款、刮宫引产”工作不同，取消农业税后，乡镇干部不再找农民“要钱要命”，农民群众却主动找上门来。找到乡镇的农民，大都是胆子比较大、想法比较多、具有一定势力的“刁民”，一旦地方政府满足“刁民”的诉求，就会对一般村民产生激励，就会有更多农民“刁民化”，因此，取消农业税之后的农村工作往往变成了基层政权与少数“刁民”的斗智斗勇，这与取消农业税前的农村工作有了本质的不同。

最近几年农村情况又有不同，最重要的表现是国家试图更加积极地改变农村面貌，包括低保清理与精准扶贫、土地确权、美丽乡村建设、村庄环境整治，这些工作加上一直作为农村重头工作的信访维稳，主要工作力量是经过取消农业税前完成天下第一难工作训练出来的“中坚干部”，后来的乡镇干部却基本上不再有全面锻炼工作能力的机会。

03

 农村基层干部的结构与中坚干部的重要性

当前乡镇干部包括公务员和事业单位人员，都是专职的国家正式干部。一般一个中等规模农业型乡镇公务员20~30 人，七站八所乡镇事业单位事业编制40~50 人不等。2006 年湖北省进行乡镇事业单位“以钱养事”改革，取消了乡镇事业编，“七站八所”工作人员被称作“社会人”。

取消农业税后，国家对乡镇吃财政饭的人员进行严格限制，采取只出不进的政策。很多乡镇一级政府有十多年没有新进公务员，主要进入渠道是上级安排下来锻炼的选调生和招聘的大学生村官。

如前所述，当前乡镇干部主要有三个层次：第一个层次是领导干部，主要是党委政府人大的正副职，党委委员。党委书记、乡镇长、人大主席是正职，其他副职还有10人左右。领导干部一般都有公务员身份。第二层次是取消农业税前通过招考或招聘或分配（大中专）或转业而来的乡镇干部。这些乡镇干部长期在基层工作，具有丰富的基层工作经验。最重要的是，他们几乎都在取消农业税前有过包村经历，有过与农民打交道的经验。其中一部分干部成为了七站八所或乡镇内设机构负责人，独立应对处理一个方面的工作。还有一部分人因为不再有主动与农民打交道的需要而变成办公室坐班人员，事情不多，做事积极性也不高。这一部分乡镇干部中能力强、积极性高又担任乡镇中层干部的，就是我们前面所称的乡镇“中坚干部”。第三个层次则是招聘来的大学生，无论是以公务员身份还是以大学生村官名义招聘到乡镇工作，这些从校门到乡镇政府工作的大学生缺少与农民群众打成一片的机会与经历，他们的优势是能写材料，懂电脑，他们因此成为坐公室整理报表、办理乡镇常规事务的乡镇干部。缺少到一线工作的机会，也就缺少真正做群众工作的能力。

乡镇领导干部的特点是流动性强，尤其是乡镇书记、镇长两个一把手，以及镇委副书记、纪委书记大都需要异地任职，绝大多数都是从外地空降而来，尤其来自上级权力部门，比如党委政府办公室、纪委组织部宣传部、共青团，其中相当一部分人主要是做文字工作，给县市主要领导当秘书出身，缺少对农村工作的了解。

乡镇主要领导从上级空降，调动频繁，外来，对农村情况不熟悉不了解，以及在强调年轻化背景下乡镇主要领导在乡镇干部队伍中大都偏年轻，就使他们缺少对当地农村工作的了解，开展工作就比较困难，开展工作时也容易花拳绣腿。好处是，因为外来，与当地无利益纠葛，敢于开展工作。

乡镇主要领导要开展工作，需要依靠的一是副职领导，二是“中坚干部”。

副职领导本应大多是从本地普通干部升任上来，近年来，因为乡镇公务员队伍长期“只出不进”，乡镇一级往往缺少合适的副职领导干部，乡镇副职领导干部也越来越从上面空降而来。乡镇副职虽然都是副科级，不同副职地位差异却是很大的，由副科级到正科级往往要经历长久奋斗。担任党委委员、副镇长、排名靠前的副镇长，再到副书记，才有希望进到正科，比如政协联络组长、乡镇人大主席或乡镇长，只有担任了乡镇长才有资格担任乡镇党委书记。

从开始担任乡镇副职，一直向上升，直到乡镇正职，最大好处是通过分管农村工作逐步熟悉农村各方面情况，提高领导能力。缺点是升职预期不高，大部分人一辈子也就到副科为止，因此容易消极懈怠。现在推动乡镇非领导职务和职级并行，可以缓解乡镇升职预期不高的问题。

“中坚干部”则是指前面所述具有丰富农村工作经验、处在站所办公室负责人位置、负责方面工作却有着全面工作经验的中年和中层干部，这些“中坚干部”是维持农村社会稳定的基本力量，是当前进行阶段性工作的主要依靠力量。

最近几年不多的新进乡镇工作的大学生主要是从事办公室文字材料和电脑报表工作，既缺少做群众工作的能力，也很少有提高工作能力的机会。最近几年进入乡镇工作的年轻干部主要包括上级安排到乡镇锻炼的选调生、“三支一扶”人员考取乡镇公务员、大学生村官借调到乡镇工作或者考入乡镇公务员，以及极少数省考公务员进乡镇的，和极少数优秀村主职干部定向招聘为乡镇公务员队伍的。这些从校门到政府门的年轻干部不仅缺少接触群众的机会，而且很少人安心在乡镇工作，往往很快就通过各种途径调离乡镇了。前不久到湖北团风县调研，甚至有两个已经升任乡镇班子成员的年轻干部直接辞职回家了。

从当前农村基层工作的性质来看，乡村两级是国家与农民和农村社会对接最为重要的地带，张厚安教授将之总结为“乡政村治”，即乡镇一级是国家基层政权，而村一级实行村民自治。

与科层体制不同，与分散的农户打交通，做农村工作，具有十分重要的自身特点。农村工作一般具有很强的季节性，比如春播秋收，冬修水利，都存在季节性；偶发性，即农村各种突发事件都必须得到及时处理，将矛盾解决在基层；策略性，即在做工作过程中要调用各种治理资源“情理法”，甚至“情理法力”[4]；复杂性、不规范性，以及事本主义原则。因为农村工作过于复杂，很难做到奖罚有据，有效监管，因此，上级对乡村干部的考评倾向“包干制”“一票否决制”，以及通过“责权利不对称”的制度设计来调动乡村干部工作积极性。

取消农业税前，国家完成收取税费和计划生育工作主要就是通过“包干”“一票否决”以及“责权利不对称”制度设计来调动乡村干部积极性的。取消农业税后一段时间，国家任务没有了，乡村干部也就悬浮起来。而在上访维稳等出现问题时，上级最佳应对策略仍然是包保责任制等制度的出台。

制度安排越是具体清晰，制度应对不确定性很高的基层治理事务就越是效率低下，成本高昂。

问题在于，如果具体制度安排不明确，给基层比较大的自由裁量权，乡村干部又可能浑水摸鱼，甚至敷衍塞责，唯利是图。基层治理状况很快就会恶化。

这就是中国体制中存在的“一放就乱，一收就死”的固疾。要消除这个固疾，目前还看不到希望，尤其是在中国农村区域广大、不同地区情况千差万别情况下，这个固疾就更难消除。

反过来，如果“一收就死”，就再放一放，如果“一放就乱”，就再收一收，这种收收放放、放放收收的办法虽然是策略性的，却可能调动各方面积极性，同时防止各种问题的累积，这个意义上也可以说，基层治理实际上仍然是收放自如的。

当前中国农村区域广大，农村社会快速变迁背景下，也许不应当指望有一种完美的制度可以应对与解决所有乡村善治的问题，而应当依据实际情况进行制度调整。这个制度调整的关键是要让乡村干部具有发挥主动性的空间。没有乡村干部主动性的任何制度都不是好的制度。而决定乡村干部主动性和基本能力的就是他们过去的历练。正是因为当前中国农村基层存在一个庞大的中坚干部群体，使得基层治理具备了最为重要的干部准备。或者说，正是农村基层仍然有大批“中坚干部”，使得当前乡村治理可以做到收放自如，运动式治理仍然可以实现，基层秩序仍然可以维系。

中坚干部再生产的危机

04

现在的问题恰是，具有工作能力、在乡村治理中可以充分发挥主动性以应对各种乡村治理中特殊情况的“中坚干部”正在逐步退出乡村治理的舞台。中坚干部正在快速地老去，正在进入退休和退养的年龄。现在乡镇一级，不仅年轻的大学毕业生缺少农村工作经验，没有过真正与群众打交道的历练，而且现在乡镇一级已经多年没有新的干部进入，即使偶有年轻干部进入，他们也不安心工作。

也就是说，在当前仍在乡村治理中发挥重要作用、有能力应对各种乡村治理中的复杂情况的“中坚干部”是当前一个时期乡村治理仍然有序的重要力量。一旦这个“中坚干部”群体退出乡村治理舞台，乡村干部队伍无人填补或即使有人来填补却没有“中坚干部”那样对农村情况了解及应对农村突发事件的能力，就会因此造成“小事不出村、大事不出乡镇，矛盾化解在基层”机制的失效。

当前的乡村治理应当关注“中坚干部”群体，尤其应当培养具有熟悉农村情况、了解农民需求、具有与群众打交道能力的乡镇干部，以填补“中坚干部”退休后基层治理中的空白。

责任编辑：张谕鸽

文章来源：《湖湘论坛》，2018年第5期