圈层分割、垂直整合与城市大气污染互动治理机制

作者简介

曾维和，男，南京信息工程大学中国特色社会主义理论体系研究基地副教授；

咸鸣霞，女，南京信息工程大学气候与环境治理研究院助理研究员。

我国城市大气污染已进入复合污染的阶段。从城市大气污染治理主体结构演变看，主要经历了圈层分割和垂直整合两种治理模式。圈层分割既存在横向治理主体分割，也存在着纵向治理主体分割，由于治理主体间缺乏互动而导致治理失灵而低效；垂直整合试图协调城市大气污染治理中的“条块关系”，实现垂直整合下的横向协调，但也存在限度，出现了“条”上的权力有效监督缺乏和“块”上的功能协调困难，未能形成城市大气污染治理中的纵向和横向治理主体互动机制。借助互动治理理论，推进城市大气污染治理，关键是建立纵向维度的治理主体层级互动、横向维度的治理主体合作互动和空间维度的治理主体功能互动，形成纵横交错立体化互动机制，从而推进城市大气污染实现善治。

城市大气污染进入了复合污染的阶段，并呈现出由中心城市向区域扩散的态势，使城市大气污染治理成为城市环境保护的一个重点议题。本文立足实践，历时态分析我国城市大气污染防治的圈层分割困境和垂直整合改革模式。在提炼问题、总结原因的基础上，借助互动治理理论的分析工具，深入分析当前城市大气污染的治理主体互动的表现及其内在机理，从而提出城市大气污染互动治理机制建议。

一、文献梳理与分析框架构建

随着我国城市雾霾频发，学界对城市大气污染治理进行了多层面、宽领域的研究。由于雾霾治理是大气污染防治的一个重要组成部分，很多研究成果将雾霾治理置于大气污染防治的研究之中。治理实践和相关研究均表明，机制创新是城市大气污染治理的基础和关键，为此，本研究系统梳理雾霾治理和城市大气污染治理机制创新的相关文献。从城市大气污染治理机制的内容视角看，现有研究经历了从宏观上对机制创新意义、必要性的阐述到微观上具体化、专业化机制构建的发展过程；从城市大气污染治理机制的过程视角看，大体上涵盖“预防—执行—结果”三个层面的内容。

一是“技术—法律”预防层面的大气污染治理。（1）关于雾霾治理预警机制。周利敏、原伟麒认为，雾霾预警机制是雾霾治理当中的重要部分，应建立雾霾治理监测信息系统,进行雾霾污染的脆弱性评估,注重雾霾治理信息互动机制、完善雾霾治理公共预警机制及队伍建设和保障执法有效性。（2）关于雾霾治理的法律机制。曹锦秋提出通过联防联控的方式构建跨行政区域大气污染防治的法律机制，破解我国现行“属地”特征的环境管理制度无法解决区域复合型大气污染的问题。康京涛提出有必要在借鉴国际经验、总结国内实践的前提下,结合我国的生态文明体制改革,对区域大气污染联防联控的法律机制予以完善。赖虹宇提出应将雾霾应急处理的法律机制定位于“自然灾害应急”, 通过区分常态法律与非常态法律实现政府规制措施适法性的矫正。

二是“协同—合作”执行层面的大气污染治理。（1）不少学者借鉴协同治理理论构建雾霾协同治理机制。庄贵阳等以协同治理为理论基础，提出“府际协作、成本分担、监督问责、多元主体参与”四方面机制创新对策，推进京津冀三个区域治理子系统的互动合作，最终实现京津冀地区雾霾治理整体效应的最大化。对治理主体的互动研究方面，史耀波等借鉴发达国家在国家间合作、区域利益协调、激励和约束等方面的经验,提出基于政府立法、多方协同、公众参与三个维度的雾霾治理的跨界合作机制。秦立春基于政治学的理论基础，提出构建操作层的协同联动的治理机制和合作主导的补偿机制，实现雾霾治理的长效监管和利益补偿。（2）关于雾霾治理的政府合作机制，既有纵向的政府层级合作机制，也有横向的政府及部门间合作机制。刘新圣以京津冀为例提出大气污染防治的政府间全面协作机制建设的设想。姜丙毅、庞雨晴认为雾霾治理的政府间合作关系既包括纵向上中央政府与地方政府间的关系,同时也包括区域内横向政府间的关系,中央政府要建立完善的法律法规和空气质量标准,推动区域合作机制的建立。罗冬林等则提出通过构建地方政府合作网络治理机制来有效防治区域大气污染。韩兆柱等借鉴整体性治理理论构建雾霾治理中的府际合作机制，提出构建多元主体参与、利益协调机制、区域协作、合作成效保障四大机制，以全面推动京津冀区域大气污染治理的府际合作。

三是“利益—责任”结果层面的大气污染治理。（1）关于大气污染防治的利益协调机制。韩业斌从京津冀地区的雾霾治理联防联控机制的困境出发，提出构建地方利益协调机制的对策。刘一玮提出要从明确大气生态补偿的法律依据、完善具体生态补偿制度、健全对企业及个人的生态补偿等相关规定着手,构建起科学合理且有效的大气治理利益平衡机制。（2）关于大气污染防治的生态补偿机制。杜纯布分析了多学科视角下雾霾治理生态补偿机制的理论依据。唐湘博等提出区域环境管理部门应设立专项的协同减排基金,建立区域大气污染协同减排补偿机制。(3)关于大气污染防治的问责和监督机制。姜玲等提出了在共同而有区别责任分担原则基础上构建一个区域大气污染合作治理政府间“责任共担、明确划分、成本分担”的核心机制,并在此基础上建立责任协调谈判机制与正式区域组织机制。李萌借鉴伦敦雾霾治理的经验，提出构建基于生态责任的生态伦理与履行责任的长效机制。城市大气污染治理是一个复杂适应的过程。除上述三个层面提出的机制外，还有不少学者对大气污染防治的财税分配机制、资金使用机制、激励机制、信息沟通机制、绩效考评机制等进行了初步探讨。归纳起来，城市大气污染治理机制研究呈现出三种基本发展趋势：从机制创新的作用范围看，呈现出从区域防治为主导转变到以城市雾霾治理为主体的发展趋势。初期的研究主要是集中于京津冀地区、长三角地区的实证案例分析，构建各种形式联防联控的合作机制。近年来，学者们开始意识到，区域大气污染治理主体归属于城市，重点区域的中心城市在大气污染治理中更是处于核心地位，由此开始对城市规划、生态文明建设中城市大气污染治理中的法律协调机制、绿色营销机制、智能化应对管理机制等展开研究。从机制创新的运行过程看，体现了从应急管理到风险预防、灾害治理相结合的发展趋势。早期的大气污染治理机制创新重点在应急，最新的研究更注重风险预防下的灾害治理。林洁以长三角跨区域大气污染防治为例，提出从完善网络形成机制、规范网络促进机制、深化网络保障机制等推动长三角跨区域风险治理联动机制建设的对策建议。从机制创新的撬动杠杆看，体现了从多种形式机制的构建到突出协调机制的重要作用。主要聚焦于法律协调机制和利益协调机制两个方面破解区域联防联控的困境，促成雾霾治理行动主体集体行动。

综上所述，学界对大气污染的研究取得了较好的成果，但仍然存在如下几个方面的不足：一是对多个具体化、专业化的机制进行了静态的探讨，但缺乏对互动性、组合性多机制运用的研究，尤其是缺乏探讨机制之间的互动过程的研究；二是应急性机制和个案性分析研究过多，缺乏从城市大气污染治理的历时态维度构建一个常态化的大气污染防治长效机制；三是未能从城市大气污染治理的纵向主体、横向主体和空间治理功能三个维度出发，构建立体化互动治理机制。从单一理论维度看，不管是纵向的科层结构，还是横向的协调结构，都难以有效地治理雾霾问题。正如海恩斯所言，公共服务是一个复杂性系统，传统的管理方法难以做出有效回应。官僚制等级制组织的角色容易确定，但很难进行平行的协商，而新公共管理组织再造过程的实践过于单纯化，其文化变革、绩效管理和基于简单界定的质量标准都不可能掌握复杂性理论中难以预料的动荡的世界，这需要一种新的方法：“使管理的重点从事件转移到过程，整体转移到互动。”因此，本文借鉴互动治理理论的分析工具，提出一个纵向、横向和空间三维互动的城市大气污染治理分析框架。

二、圈层分割：城市大气污染治理的结构困境

在城市公共治理和公共服务中，圈层结构理论是一个基本的解释工具。圈层结构理论最早是由德国农业经济学家冯·杜能在《孤立国同农业和国民经济的关系》一书中提出，他认为孤立国的生产布局以城市为中心，形成许多有规则的、界限相当明显的同心圈层，一个城市从近到远包括自有农作、林业生产、轮栽作物制、轮作休闲制、三区农作制、畜牧等六个圈层。六个圈层工业布局的“最高原则”为有利于国计民生。在杜能看来，城市的发展一般有中心城区构成的内圈层、城市边缘构成的中圈层和城市影响区域所形成的外圈层三个层级构成，圈层状的空间分布呈现出由中心向外逐步扩展的特点，其促进作用也是依次递减。城市对区域的促进作用受空间相互作用的“距离衰减律”法则的制约，形成以城市核心区为核心的集聚和扩散的空间分布结构。从城市的经济圈看，圈层发展体现为一种梯次推进的态势，圈层分割并不十分明显，但从行政圈看，由于属地管理的影响，呈现出了显著的圈层分割现象。“分割”也可以用“碎片化”形象地表示，它是分割式管理的一种亚瘫痪状态，是指地方政府体制的裂化状态，是一种“巴尔干化”的软割据。美国学者Harrigan等指出，权力碎片化的具体内容是指“地方政府不仅在数量特征上表现为大量的碎片，而且这些政府在地域和功能上彼此交叉重叠”。分割式管理模式是工业革命的产物，专业化和职能分工是其理论基础，18世纪中后期亚当·斯密的“劳动分工论”和19世纪中后期泰罗的“科学管理论”是其理论根基。分割式管理模式以碎片化为显著特征，形成了层级节制的科层制结构和职能分工的部门化管理模式。该模式在简单化的工作部门、工作岗位和业务流程中确实能够提高工作效率，但在复杂性、不确定条件下的管理场景中却会出现体制僵化、效率低下的弊端。分割式模式在中国场景的发展，主要表现为各政府层级之间、垂直部门与地方政府之间、各地方政府之间、政府各部门之间、行政业务之间的分散与分割。从分割式管理演变为分割式治理，导致“治理失灵”困境的出现。综上，我国城市大气污染治理主体实际运行状态表现为一种“圈层分割”结构（见图1）。

如上图所示，城市大气污染治理主体形成了三个圈层的分割结构，这一结构表现为五个方面的扩散逻辑，最终因为治理主体互动缺失而产生治理能力羸弱的圈层效应。

1.治理主体的三重圈层分割结构

从治理主体（主要是政府及部门）划分，城市大气污染治理结构大致可以区分为一个以区域中心城市为核心，从内向外扩展的三重圈层分割结构。

（1）城市政府内的部门分割圈。由于难以将地方党委和政府及其相关部门的环保责任分散化，且缺乏量化和权威有效的环境监测技术和手段，因此难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任。在城市大气污染治理中，地方党委和政府对地区生态环境主要承担管理责任，环保部门主要负责监管责任。这种各司其职的分工也出现了环境保护和环境监督的分割。此外，在城市政府各部门间，与城市大气污染治理相关的部门众多，如城市发展与改革委员会、城市管理与执法局、交通运输局、住房和城乡建设局等多个部门涉及其中，这些部门因为环境保护、经济管理、城市规划等职责不同，部门利益取向各异，在城市大气污染治理中也处于分割状态，难以形成有效的协作和协同治理。因此，城市大气污染的部门分割既表现为纵向的环保部门与城市政府的分割，也表现为城市政府各部门之间的分割。

（2）行政区划内的府际分割圈。国家为进行分级管理而实行行政区域划分，我国行政区划分为省、县、乡三个级别，这里研究的行政区主要是指省级行政区，它包括一个中心城市（省城）及数量不等的市、县级城市，这些城市之间由于各自的利益和发展定位不同而形成府际分割圈，“从横向上看，我国区域生态府际合作的组织形式相对较为松散，区域生态问题的治理表现为属地管理下的‘块块分割’，各地方政府成为环境治理的并列板块，各施其政。”城市政府之间在大气污染治理中因协作机制、协作程序、信息共享、合作文化、制度保障等方面的问题，进行集体行动治理污染、保护环境的动力不足和协作机制缺失导致治理效率低下。

（3）区域内的行政分割圈。行政分割是环境执法属地管理的产物。早在1989年的《中华人民共和国环境保护法》规定：“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”，且“可以制定地方污染物排放标准”，而“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，作出决定。”这就在法律上明确规定了地方政府对辖区内的环境质量负主要责任，从而形成了环境监管的属地管理原则。城市大气污染属地管理和权威性的区域协调机构没有建立，制度化的污染治理议事和决策机制难以建立，各行政区抱持“内向型行政”的思维，导致“整体性的区域行政”无法建立，从而出现区域内的行政分割。

2.圈层分割结构的扩散逻辑

（1）理念碎片。大气环境及大气污染治理是一种典型的公共产品，具有非排他性和非竞争性两个基本特征。政府部门，尤其是一个区域内的城市政府为了地方利益，出于理性“经济人”的考虑，在城市大气污染治理中揣着“搭便车”的心理，往往采取负外部性的机会主义保护行为，片面地追求地方经济增长，减少治理成本，从而不可避免地出现污染治理“囚徒困境”。这导致城市政府在形式上推行区域大气污染联防联控，但实际运作中具有分割式的发展理念。如在城市雾霾治理中，城市政府从自身的利益出发，追求城市利益，尤其是经济发展利益最大化的理念，缺乏区域大气污染协同治理的理念。

（2）利益冲突。区域上的利益割据难以适应统筹解决跨区域大气污染治理问题的新要求，出现区域联动协调乏力。尽管大气污染防治相关法规一直倡导建立区域大气污染联防联控的协调机制，但在区域层面很难落实起来。大气污染治理与城市发展在短期内具有明显的利益冲突，城市政府在大气污染防治中追求的是地方利益，注重GDP考核指标和经济总量的增长，而对区域协调上的大气污染治理往往采取忽视的态度。在首批中央环保督查问责的130名厅级干部中就有多名干部因为对区域大气污染防治不力而被问责。例如，2013年以来，哈尔滨市秋末冬初重污染天气多发频发，没有得到遏制，按照干部管理权限，给予时任哈尔滨市副市长贾剑涛党内严重警告处分，同时对31名责任人员进行严肃问责；2015年以来，江西省萍乡市、河南省新乡等由大气污染防治工作部署和管控不到位、导致大气环境质量明显下降，污染严重，多名领导干部受到了行政警告处分和党内警告处分等。

（3）资源分散。由于区域内城市经济发展不平衡导致资源分散，这不仅表现为区域内城市政府大气污染治理的基础设施等硬件条件分散，也表现为信息资源等软性条件的分散。以京津冀为例，北京、天津近年来GDP增长迅速，排名全国城市前5，河北的石家庄市则处于全国平均水平以下。北京以第三产业为主，天津开始向第三产业为主过度，河北则以第二产业为主，产业结构不同，对煤炭消耗量也差异很大，导致大气污染治理的动力和投入的差异，其相关的期初设施和硬件条件差距显著。同时，由于各个城市的大气污染监测监察数据采集渠道不同、标准不一，其数据库的功能也不相同，导致数据共享难，产生“信息孤岛”。

（4）政策阻滞。这是一直以来困扰公共政策执行过程中的一个重要因素，主要表现为下级政府对上级政策执行过程中的受阻、变形、甚至停滞等情况，如出现“政策走样”“上有政策、下有对策”“有令不行、有禁不止”等现象。政策执行阻滞的产生主要是委托—代理理论下信息不对称下地方政府的逆向选择、政府部门之间权能配置不合理等。在城市大气污染治理中，地方政府从自身利益出发选择性执行政策容易出现政策阻滞的情况。

（5）监管乏力。主要表现为执法上“各自为政”。统一的环境执法难以形成, 难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预。一方面，在环保政策的执行过程中，因为垂直管理部门与城市政府之间不存在行政隶属关系，往往脱离城市经济和社会发展等实际需求，制定城市大气污染防治政策也容易脱离实际，另一方面，城市政府在大气污染治理过程中片面的追求部门利益和地方利益，不支持、不配合垂直整合部门的监管和执法工作。

3.主体间互动缺失与治理圈层效应

城市大气污染治理圈层分割的一个直接后果就是治理“圈层效应”的产生。这与城市经济发展的圈层效应的直接梯度衰减有所不同，其作用机理表现为两个过程：第一，圈层分割程度由内向外逐步增强。在圈层扩散分割的过程中，呈现出一种逐圈叠加式分割模式，城市政府以部门分割为主，行政区内出现了府际分割，同时其各政府内存在着部门分割，区域内也出现了行政分割，且部门分割和府际分割也同时存在着，这样从内到外，多种分割裂变式叠加，外层分割十分显著。第二，城市大气污染治理能力随着圈层分割的递推出现逐圈衰减的过程。从城市政府的部门分割，到行政区内的府际分割，再到区域内的行政分割，随着分割逐步加剧，治理主体之间的协调与整合逐步减弱、治理资源逐步分散、其治理能力从内到外呈现出一个逐步衰减的发展态势，圈层分割程度加剧和治理能力羸弱，从而形成城市大气污染治理的圈层效应。圈层效应产生的深层机理是城市大气污染治理中治理主体互动的缺失，导致区域深层次协调机制无法建立。一方面，纵向的政府层级互动缺失，省级环保机构主要和市县级环保机构联系，形成一种压力型体制下的监管关系，对地方政府没有直接的监管作用，而市、县级地方政府在环保机构垂改前通过双重领导对本级的环保机构在人财物等方面具有直接的约束作用，这导致省级环保机构与地方政府互动无法建立。另一方面，在横向上，由于城市大气污染治理主要是政府为主的单边控制，社会组织和公民的参与有限，在部门分割、府际分割、行政分割三重分割下，城市大气污染治理的横向互动严重缺失。近年来，虽然区域大气污染治理建立了不少协调机构，但权威性不足，在纵横层级治理主体互动缺失的情况下，区域大气污染联防联控的协调机制难以建立，从而导致城市大气污染“治理失灵”。

三、垂直整合：环保垂改下城市大气污染治理实践

城市大气污染垂直整合模式是对圈层分割模式的一种修正，它形成于省以下环保机构垂直管理改革实践中。2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（下文简称《意见》）。《意见》不仅仅是为了纵向层级上的“条”整合，而且要通过垂直管理改革，“建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环境保护管理体制”，实现“条块结合”下的垂直整合。该模式在实践过程中部分地解决了圈层分割的问题，同时也出现了一些新的治理困境。

1.环保垂改的实践探索

在《意见》颁布之前，2016年1月实行的《大气污染防治法》对“大气污染防治监督管理”进行了明确规定：国家对重点大气污染物排放实行总量控制、对于超过国家重点大气污染物排放总量控制指标或者未完成国家下达的大气环境质量改善目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当会同有关部门约谈该地区人民政府的主要负责人，并当向社会公开。这些措施为垂直整合治理模式的提出奠定了基本的法律基础。《意见》的颁布主要是为了有效地解决圈层分割治理模式存在的四个问题：“难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任；难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预；难以适应统筹解决跨区域跨流域环境问题的新要求；难以规范和加强地方环保机构队伍建设。”针对这四个问题的解决，《意见》提出了垂直整合三项措施：一是职能上收整合。职能是指环保政策执行的职责与功能。对省、市、县的环保权责进行了明确划分，对市县两级的环保监察职能上收，环境监测、考核实行上移，由省环保部门统一行使。职能上收后省级环保部门侧重跨区域执法，市级环保部门负责属地执法、县级环保部门则实施现场执法。其中，市级环保部门承担整合枢纽功能，通过属地化执法上联省级跨区域执法，下联县级环保部门的现场执法、行政处罚、行政强制等。二是权力集中整合。权力是垂直整合的核心要素。《意见》对人事任免权和财权进行了向上集中性调整，市级环保局的领导班子实行以省为主的双重领导干部体制，市级领导班子由省环保厅（局）党组提名和审批任免。县级环保局领导班子的人事任免上收集中到市环保局。此外，《意见》还提出了环保事业编制改为行政编制并转为行政机构的改革方案。三是责任下移整合。环保垂改并不是弱化或改变地方的环保责任，而是要通过责任下移强化地方的生态环境履责体系。改革的基本方向以改变环保部门为主的履责体系，强化环保部门的监督和监察功能，建立一种责任下移的倒逼机制，推动地方党委和地方政府履责的制度化和长效化。在《意见》颁布后，12个试点省市相继制定了具体的实施方案，把大气污染垂直整合模式的实践具体化。河北、重庆在2016年末率先进行环保垂直管理在制度改革，制定了实施了《河北省环保机构监测监察执法垂直管理制度改革实施方案》、《重庆市环保机构监测监察执法垂直管理制度改革实施方案》，改革实施工作启动以来，已初见成效，“经过半年的改革探索，两地已基本实现环境质量监测、督政监察两环保‘重拳’的上收，并积极落实地方环保主体责任，初步理顺了条块结合的环保管理基础性制度。”其他试点省市也先后制定了实施方案，将垂直整合模式进一步“落地”。江苏的试点改革较为典型，可以简单概括为“三垂半”：“一垂”是环境监察省以下垂管，上收市县两级环保部门的环境监察职能，由省级环保部门统一行使；“一垂”是环境监测省以下垂管，省级环保部门统一负责全省及各设区市、县（市、区）生态环境质量监测、调查评价和考核工作，实行生态环境质量省级监测与考核；还有“一垂”是县级环保局调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理，领导班子成员由市级环保局任免；“半垂”是指市级环保局实行以省级环保厅为主的双重管理，仍为市级政府工作部门。“ 三垂半”中“三垂”体现了环保监管的人、财、物等权力全面上收，建立了一种科层制的环保监管组织结构。上海、江西、贵州等其他试点省市也实施了改革方案，主要内容也都是围绕着强化地方政府的生态环境保护责任、调整市县环保机构管理体制、加强环保机构队伍建设等方面内容展开，着力构建一种环保监管垂直管理模式。

2.垂直整合治理模式的制度创新

环保垂改形成的垂直整合模式以问题为导向，集中了环境保护的监督权，建立了权威高效的地方环境保护管理体制，对于落实地方政府及其相关部门的监督责任，增强环境监测、监察执法的独立性、统一性、权威性和有效性等发挥了较好的作用。这一监管模式在大气污染防治上的制度创新在于将以“块”为主的环境监管体制改为以“条”为主，并加强跨区域的大气污染监测执法，实行省以下环保机构监测监察执法的垂直整合模式。该模式在城市大气污染治理体制、结构、机制上进行了一定的制度创新。在治理体制上，垂直整合模式是对压力型体制的修正和完善。压力型体制是指“一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”。压力型体制下，各级组织主要是为了完成经济赶超的任务和各项指标，这都是在“一票否决”制的环境评价指标体系的压力下运行。压力型体制下的城市大气污染防治形成了一种“指标下压”模式，其主要特征表现为“对环境指标的压力型和动员型管理、属地化和部门化管理、下沉式和交易式管理三个方面”。“ 指标下压”中的大气污染环境指标多被地方政府视为软指标，只有在高层和外部压力之下才开始动员型管理，实施运动式的大气污染属地化联防联控，属地化指标进一步演化为部门化管理，下沉式管理和交易式管理，导致基层“共谋”“上紧下松”，地方环境保护动力不足和责任缺失成为城市大气污染治理的最终样态。环保垂改下的垂直管理整合模式通过上收环境监测监察权和下移环境执法权，实施垂直管理，推动解决地方环境保护管理体制存在的突出问题，破除地方政府干预环境治理，强化对地方政府和相关部门的环境监督责任，强化地方政府的环境保护责任，这有利于环境保护责任目标任务的明确、分解及落实，在一定程度上解决了地方政府环境保护的动力不足和责任缺失的问题。在治理结构上，垂直整合治理模式在一定程度上实现了城市大气污染治理结构中权力、责任、机构、人员多种要素的整合。首先，通过对监测监察权的“上收”保障纵向层级上环保的权威性。环保垂改进行了明确的环境质量检测监察事权的划分，对环境监测权“上收”，本省（自治区、直辖市）及所辖各市县生态环境质量监测、调查评价和考核工作由省级环保部门统一负责，实行生态环境质量省级监测、考核；将环境监察职能也进行“上收”，由省级环保部门统一行使，通过向市或跨市县区域派驻等形式实施环境监察。其次，强化地方党委和政府及其相关部门的环境保护责任。《意见》明确提出建立健全职责明晰、分工合理的环境保护责任体系，加强监督检查，推动落实环境保护党政同责、一岗双责。第三，打破地方环保机构的隶属关系，减少环保部门履职的地方干预，实行机构和人员的改革。市级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理，仍为市级政府工作部门。县级环保局调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理，领导班子成员由市级环保局任免。在治理机制上，开始探讨纵向集权下的区域整合联防联动机制。《意见》提出建立高效协调的运行机制。建立健全环境保护议事协调机制，县级以上地方政府要建立健全环境保护议事协调机制，研究解决本地区环境保护重大问题，强化综合决策，形成工作合力；强化环保部门与相关部门协作。地方各级环保部门应为属地党委和政府履行环境保护责任提供支持，为突发环境事件应急处置提供监测支持；实施环境监测执法信息共享，由省环保厅（局），牵头建立建立健全生态环境监测与环境执法信息共享机制，并运行生态环境监测信息传输网络与大数据平台，实现与市级政府及其环保部门、县级政府及其环保分局互联互通、实时共享、成果共用。同时，适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求，由省环保厅（局）牵头建立健全区域协作机制，推行跨区域、跨流域环境污染联防联控，加强联合监测、联合执法、交叉执法。

3.垂直整合治理模式的运行限度

垂直整合治理模式实质上是环保机构监测监察等监管方式的改革，是政府监管的一种创新。政府管制是公共治理的一个基本工具，它是指“政府运用公共权力,通过制定一定规则,对个人和组织的行为进行限制与调控的活动”，OECD将政府管制定义为政府对于企业、公民以及政府自身的一种限制手段，包括经济、社会与行政管制三部分，其中维护环境保护等社会价值是社会管制的内容。政府管制并非万能的, 也会出现管制失灵的现象。垂直整合治理模式试图通过“条”科层集权，整合“块”上的部门与责任体系，它部分地解决了圈层分割体制的问题，但在城市大气污染治理实践中的“条”与“块”上均存在不少问题，未实现深层次的条块整合。

一方面，“条”上的权力有效监督缺乏。垂直整合是一种单向监督的结构，有可能会出现“谁对监督者进行监督的问题”。城市大气污染垂直整合模式由于权力上收和高度集中，形成了一个自成一体的封闭性垂直权力轴。在一定程度了限制了来自各方面的监督，从横向看，地方政府难以对环保机构进行监督，如县级环保局调整为市级环保局的派出分局之后，县级政府就无权对其进行监督。从纵向看，上级政府对下级环保机构监督也不容易，由于市级环保局统一管理、统一指挥本行政区域内县级环境执法力量，由市级承担人员和工作经费，省级执法总队对县级执法力量就会出现执法乏力的情况。此外，垂管改革还忽视了污染治理的市场调节和社会组织、公众等体制外力量的监督作用。这样，监督者方面的“监督漏洞”一旦产生就可能出现环境保护监测监察执法中的“权力寻租”的腐败问题。另一方面，“块”上的功能协调出现困难。环保垂改之后，垂直管理机构与地方政府之间的责权边界、运行机制都缺乏明确的法律规定，它们之间在环境保护和环保执法方面会出现垂直管理和属地管理两种体制的之间协调问题。环保机构垂直管理后，地方政府成为被监督者，其对环保工作的监管、执行等方面支持和配合的工作衔接都会出现困难。环保垂改范围主要是省以下的环保机构，其发力半径集中在一个省内。由于大气污染具有明显的区域属性，区域内各地方的经济发展程度不一，污染控制标准和减排指标也难以统一，垂直管理后区域内各地方政府也难以实行统一的城市大气污染治理政策，仍出现政策制定和执行的区域差异和城市分割现象。

四、三维度整合：城市大气污染互动治理机制

构建从圈层分割到垂直整合的治理模式的转变，城市大气污染治理均未较好地实现治理主体纵向、横向和空间维度的互动，尤其是发挥这三个维度作用的整体性互动网络的构建。为此，借鉴互动治理的分析工具，本研究提出构建三维度整合的多主体互动治理机制。

1.互动治理理论及其机制构建维度

治理通常是一定数量的行动主体相互促进、相互联系组成的一个整体系统。当代公共治理前沿理论中包含了治理行动者互动的思想。例如，网络化治理展示了公共部门行动主体的网络化互动形式，协作性公共管理体现了地方政府中的各种协作性互动，公私合作伙伴关系理论则体现了公私部门之间的互动。整体性治理理论从整合的视角分析了治理行动者的互动，希克斯归纳了识别和理解整体治理的三维互动整合：对不同治理层级和同一层级的治理进行层级整合、对功能内部进行协调和对部门内部进行整合。

互动治理是治理的一种基本类型，“互动”体现了治理的本质特征。JanKooiman认为，互动治理是“策动解决社会治理、创造社会机遇的全部互动；包括制定和应用引导这些互动的原则，以及关注启用或控制它们的制度等。”这个界定表明，社会是由一定的治理结构约束并由大量相互作用的治理行动者组成，这些行动者包括国际机构、部门、企业、组织、领导者、个人等。从治理互动的结构层面看，治理可以区分为自我治理、合作治理和层级治理三种模式，其中，自我治理强调的社会自我管理能力，它是指行动者进行自我管理，不受政府控制，是社会治理得以实现的必要条件；合作治理是指行动者以共同目标结合在一起牺牲个性特征和自治权的治理形式，主要包括沟通性治理、公私伙伴关系、网络、合作管理等；层级治理是一种传统的治理模式，它以国家与公民、企业与员工之间的互动为基本特征，主要通过政策、规章、制度进行引导和控制，采取一种自上而下的干预风格。这三种模式大致地对应治理行为层面的三种互动形式：自我治理的干扰性互动、合作治理的交互式互动和科层治理的干预式互动。从结构层面看，互动治理具有三大治理要素及其相应的治理模式和治理层次（见表1）。

互动治理模式表示的是一种治理互动结构，社会问题通常是这三种模式混合来实现治理的。归纳起来，互动治理中的互动机制主要有三个维度，即纵向的层级互动、横向的合作互动和功能层面的自治互动，这三个层面力量的交互组合，构成一个治理互动系统，有效地应对并适应社会治理的多样性、复杂性和动态性。由于互动治理研究对象主要是集中一个小范围内的公共问题治理，如池塘治理、渔牧业治理等，它强调的是各自治主体功能的自我治理，具有功能互动的特征。城市大气污染治理通常具有区域性特征，在区域治理中各自治主体的功能互动尤为重要，因此，本研究将吸纳整体性治理理论功能互动的基本内容的基础上，将互动治理的第三维度扩展为空间维度（区域维度）的功能互动。

2.构建城市大气污染整体性互动治理机制

（1）纵向的层级互动治理机制。这不仅要改变压力型大气污染治理体制自上而下层层施压、单向互动的困境，变单项互动为双向互动，还要突破省以下环保机构改革只局限于省级层面纵向维度的互动局限，实现从中央到基层的长距离的互动。中央政府与地方政府在城市大气污染治理中各有优势，可以通过上下互动构建一种政府统领机制。中央政府与私人相比，在治理雾霾等问题上具有独特的优势，不仅能够凭借其政治权力来制定和实施一些政策措施引导地方政府及相关主体行为选择，还能通过强大的中央财政支持手段对特定行为主体提供资金支持。总之，中央政府可以通过政策、资金等手段发挥协调政府间层级联动的关系。而地方政府要获得中央政府在大气污染治理上的政策和资金支持，也需要因地制宜的创新，探索本土化的大气污染治理对策，并将具体困难和经验教训及时反馈给中央政府，促使中央对地方实情的准确了解，并根据具体情况的变化及时地调整政策及资金支持。最终形成一种央地共同治理城市大气污染的良性互动关系。建立城市大气污染纵向层级互动治理机制，可以有从两个方面努力：一方面，在中央层面设立权威性环境保护与经济发展协调机构，在生态环境部增设大气污染防治协调司，专职负责大气污染治理，贯通从中央到地方自上而下的互动通道。另一方面，中央和地方在城市大气污染治理中要各司其责，建立建立自下而上的沟通协商机制，地方政府可以就城市大气污染治理的履职情况进行沟通协商。这方面，国外一些一些做法值得借鉴，例如，英国在中央和地方层面都设立了专门的环境保护职能部门，建立了从“皇家”到民间的环境治理机制，实现纵向环境保护互动，日本建立了全国性一体化行政管理体系，制定严格的大气污染治理制度，保障中央与地方治理大气污染的双向互动关系。

（2）横向的合作互动治理机制。从横向看，城市大气污染治理涉及到公私部门多种行动主体，公私合作伙伴关系成为分析主体结构的一个基本工具。公私合作伙伴关系是政府与私营部门合作提供公共服务的主要形式，它主要是通过公私合作的制度安排，以充分发挥公共部门和私有部门各自禀赋优势的一种跨组织结构模式。城市大气污染治理的伙伴关系，既包括政府及其部门之间的体制内横向互动关系，也包括政府与企业、社会组织、公民等体制外力量之间的良性互动关系。

首先，要培育并挖掘治理主体之间的信任资源，增强统一行动意识。信任的本质是合作中一方对合作伙伴各种行为的心理预期和遵守彼此之间的约定。当前城市大气污染治理中，地方政府之间经常是各自为政，各人“自扫门前雪”，政府与企业、社会组织、公民之间缺乏足够的信任，对大气污染治理的效果预期并不高，这导致各治理主体互动治理的信任资源缺乏。因此，要通过区域环境保护立法、生态环境补偿等方式，平衡各治理主体环境保护的权利和义务，促使各治理主体立足于区域环境保护的整体利益，打破“一亩三分地”的思维定势，建立合作型信任，培育信任资源，推动城市大气污染治理中各主体的集体行动。

其次，要充分发挥各主体互动治理的作用，建立多重良性互动关系。一是要推进政府部门和环境保护部门之间互动；二是推进城市大气污染综合执法与专业执法的互动；三是要发挥社会组织第三方力量的监督作用，既监督企业履行环境保护的社会责任，同时也对环境监督部门依法监督，遏制环境监管中的权力腐败。

最后，要在提升政府公信力中实现政府与公众的互动，可通过完善环境公益诉讼制度，使公众深层次参与环境影响评价等听证环会，允许公众公开讨论，保障公众的知情权和环境监督权，向公众公开城市大气污染治理的相关信息，及时回应公众关心的各种问题，增强公众环境保护意识，激发公民责任感，群策群力，提高公众大气污染治理的能力，建立政府与公众良性互动关系。

（3）空间的功能互动治理机制。这是区域层面的治理主体互动，主要解决行政分割的问题。学界对此进行了多个方面的探讨：有学者基于PSR模型出发，分析了府际协同治理雾霾的困境、现况和出路，提出整合区域内政府、企业、社会的多方力量，既要构建一个地方政府内部门间的协同治理长效监督机制，也要构建一个以政府间合作为核心的多主体联动治理机制和法律约束机制，以改变雾霾治理中的“各自为政”的困境。也有学者提出区域雾霾跨界治理转型下，跨界治理的创新性运行机制，如建立多元投资保障机制，区域统一碳排放交易机制、建立区域立法协作机制和健全的区域监督机制等措施。还有学者提出合作协议是合作治理的基础，可借鉴欧美国家的经验，建立一种区域性市场化利益协调机制，将空气污染解决措施市场化，允许碳排放指标的市场交易，征收碳排放税，利用资金和技术进行生态补偿，建立良好的大气污染生态补偿机制。可见，只有通过经济、政策、法律、社会等多种手段的组合运用，才能实现多主体利益协调和治理功能互动。

归根结底，城市大气污染的功能互动治理机制是一种政策层面的互动，是政策制定与运行过程中多个利益主体的互动。政策网络成为构建功能互动机制的一个最有力的工具。要构建协调各利益主体的多重治理网络，建立中央政府为主导的社群网络、以排污企业为主体的生产者网络、以地方政府为主导的府际网络、以学者与环保专家和技术联盟为主要构成者的专业网络，以及以国际相关组织、民间相关组织、媒体等为主要参与者的议题网络。推进这些治理网络之间的交流互动，打破传统上以政府为单中心的自上而下的政策制定与执行模式，形成了一种多层、多元、多维的网状结构，从而建立区域内城市大气污染网格化功能互动治理机制，有效实现区域内城市大气污染联防联治。

责任编辑：班允博   责任校对：张  赫

文章来源：《甘肃行政学院学报》2018 年第4期

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