社会价值建构视角下的村庄治理绩效实现路径——广州市下围村“蝶变”的案例研究

作者简介

单菲菲，博士，兰州大学管理学院副教授，研究方向：社区治理、政府绩效治理；

包国宪， 兰州大学管理学院教授，研究方向：政府绩效治理。

在公共价值管理范式兴起的背景下, 公共部门治理绩效的实现与改进依赖于建立在社会价值建构基础上的公共价值的达成。从社会价值建构的视角切入探索村庄治理绩效“何以可能”, 有助于厘清村庄治理绩效实现与改进的基础与关键环节。采用案例研究、观察、访谈等研究方法, 对广州市下围村由“上访村”转变为“文明示范村”的案例进行剖析发现:下围村治理主体的多元转变、情境化的制度框架、集体决策的村民代表会议、议事大厅与新媒体技术等变革要素的组合与运作, 实现了村庄治理的社会价值建构, 形成了村庄治理的公共价值, 进而以此为基础约束治理主体的行为并协调各主体之间的冲突, 使得下围村的治理绩效得到明显改善与提升。这一发现表明, 社会价值建构过程中的建构主体及其能力、建构内容、建构条件等因素的集结与相互作用, 将为村庄治理绩效的实现与改进奠定基础和提供可能性。

一、问题提出与文献述评

在中国社会全面改革与转型的进程中, 中国农村经历了一系列变革:人民公社瓦解、农村土地制度与经济体制革新, 农村治理的组织形式亦发生很大变化, 具体体现可见于《村民委员会组织法》从试行到全面实施, 再到进一步修订完善等。尽管这一系列改革旨在促进农村发展、实现基层民主, 但是改革与转型会带来利益的重组与分化。当利益分配失衡、政策目标出现偏差时, 一些村庄的政治规范、基本社会秩序、村社集体功能、土地利益分配、财政资源使用、自给自足经济、乡村共同体塑造等方面就有可能遭受治理挑战, 使其沦为“问题村”、“上访村”。从现实来看, 这样的“问题村”、“上访村”并不少见。20世纪末以来, 人们常常用“绩效”来表示公共部门管理的结果和成效, 如果将“绩效”概念引入来审视这些村庄的治理结果, 显然治理绩效不如人意。

为了回应上述问题, 走出村庄治理实践的困境, 学术界就“村庄治理绩效的实现路径”形成了以下主要观点：

(1) 结构调整路径。这一路径的研究与治理理论的兴起以及国家“创新社会治理体制”的新型治国理念密切相关。一改以往政府作为社会管理单一主体的局面, “治理”首先强调多元的主体结构。因此, 在村级治理的过程中, 研究者强调政府、社会、市场各类组织通过一定的制度安排, 在合理分工的基础上进行合作, 以形成农村协调发展的良好局面。这些组织与群体应包括政府 (尤其是乡镇政府) 、体制精英 (村民委员会成员) 、非体制精英 (例如经济能人、文化精英、宗族与宗教人员) 、农村社会组织、普通农民和市场。特别是基于个人声望、经济特征等基础建立起来的社会组织已经越来越多参与到村庄治理中, 例如乡贤理事会、合作社组织等。

(2) 制度供给路径。治理制度是村庄治理活动得以发生、发展的框架和机制, 村庄治理绩效的实现与改进很大程度上依赖于治理制度供给的契合性。20世纪80年代, 村民自治制度作为农村治理的一项基本制度在中国农村全面推行, 备受研究者的关注。徐勇对村民自治由产生到成为国家制度进而落地的30多年历程进行了阶段性划分, 并将由此形成的大量探索作了研究范式的归纳。在实现村民自治制度时, 选举与协商被看作是村民自治的双轮驱动。尤其是, 党的十八大报告提出要健全社会主义协商民主制度, 当农村民主选举迅速发展, 而协商民主仍然存在实践“短板”的情况下, 研究者们就推进农村基层协商民主制度化形成了丰富的论述, 包括对农村基层协商民主的前提条件及边界与范畴的分析、农村一事一议协商民主制度的完善建议、中国特色农村协商民主制度典型案例的介绍等。

(3) 工具选择路径。治理工具是衔接治理目标及制度规范与社会现实的桥梁, 是使集体行动得以组织、公共问题得以解决的具体方法。从实现与改进农村治理绩效的目标来看, 治理工具选择路径的研究包括:外部性资源输入的研究, 例如财力配置与农村治理实效的案例比较以及改善村级发展互助资金治理的实证研究等等;内源性资源利用的研究, 例如近些年来社会资本理论被广泛运用于探讨包括农村环境治理等方面的问题;公共项目植入效果的研究, 例如精准扶贫背景下对于扶贫项目的精确瞄准性的有益探索；信息技术运用的影响研究, 例如政府热线带来服务理念在实践中被异化, 进而可能引发农村治理的风险等。

以上三种路径从各自的视角解答了村庄治理绩效实现与改进“何以可能”的问题， 回应了村庄治理主体的愿景构成, 强调制度、工具对村庄治理绩效的重要影响。然而从绩效的研究单元来看, 仅仅对改革带来的村庄治理情境变化及其治理复杂性的关注, 仍不足以回应绩效实现与改进的本源。绩效被用来表示公共部门管理活动的结果, 在治理范式下, 绩效的实现与改进是一个非线性过程。当今社会, 多样的组织与团体、特征鲜明的个体, 意味着越来越多分散甚至竞争的价值诉求, 这就要求公共部门必须对此关注并做出回应, 才有可能达成自身与公民的一致行动, 形成管理活动的成效。绩效治理本质上是一个对不同价值诉求进行管理的过程, “绩效的提升不仅与复杂性应对有关, 更与价值冲突的平衡和调和有关”。从结构调整路径而言, 尽管参与村庄治理的主体趋于丰富, 但各种主体参与治理的目的不尽相同, 村庄治理的目标要努力协调并满足不同的利益诉求, 所以倡导多元主体结构仅仅为村庄治理绩效的实现与改进提供了前提条件。从制度供给路径来说, 继民主选举之后, 协商民主被看作是村庄治理绩效实现与改进的重要制度工具。协商民主理论兴起于20世纪80年代的西方政治学界, 关注焦点是西方国家政府合法性的问题。该理论被引入中国农村治理的研究领域之后, 研究者结合现实国情、本土特色, 呼吁探索中国式的农村基层协商民主的形式、程序。然而, 在形式和程序之外, 协商民主的结果还依赖于对村庄内部复杂交织的利益矛盾的解决, 还需关注形式、程序背后的价值冲突与管理。从工具选择路径来说, 治理工具应当服务于绩效治理的标准, 价值冲突的协调与平衡是检验治理工具适用性的准则。

回答村庄治理绩效“何以可能”, 可以从公共价值管理的角度另辟蹊径。继新公共管理、新公共治理之后, 公共行政学的研究者提出新的研究范式———公共价值管理范式。与以往范式不同, 公共价值管理范式强调在治理的过程中, 政府应当关注公民集体偏好、价值选择的表达。公共价值不是简单叠加的个人偏好, 而是通过协商、社会建构等过程得以凝聚, 是各利益相关方达成的共识, 并作为合作行动的指南。具体到绩效研究领域, 以公共价值为基础的政府绩效治理理论认为, 政府绩效是政府对公民基本需求的回应。只有以公共价值为基础, 政府治理行为的结果才有可能产生绩效。

本文选择对现实回应更具解释能力的公共价值管理角度为指引, 通过对广州市增城区下围村的案例研究, 剖析村庄治理绩效实现与改进的基础、条件与机制。下围村位于广州市增城区石滩镇东南, 与东莞市隔江相望。据官方史料记载, 该村已有800多年历史, 村里98%的村民都姓郭。现在下围村面积约4平方公里, 有9个合作社, 600多户人家, 2200多名村民, 外来人口约1300多人。改革开放初期, 该村由于经济发展快速, 被列入省级经济开发区的建设范围内, 但随之而来的征地引发的补偿款下落不明、宅基地分配不公, 使得村庄派系斗争严重、村民上访不断、发展严重滞后于周边地区, 并且成为远近闻名、令政府头疼的“问题村”、“上访村”。到2014年, 下围村迎来转机:新一届村“两委”勇于放权, 利用村民代表会议制度等实现村民“议事”, 下围村二十多年来的“内乱”很快得到平息, 出现经济发展、干群和谐、村庄幸福祥和的景象, 并且被评为广州市第九批“文明示范村”。从治理结果来看, 下围村实现了治理绩效的提升。

下围村的“蝶变”已引起国内外相关领域研究者以及中央电视台、《人民日报》、《南方周末》、《广州日报》等众多媒体的关注, 已有研究从现行的村民代表议事制度研究村庄“蝶变”的主要原因。本文认为下围村“蝶变”是对村庄内不同价值诉求进行管理的结果, 因此, 试图切换到公共价值管理语境, 从社会价值建构视角, 发现下围村“蝶变”过程中聚集的关键要素及其相互作用过程, 进而发掘可供其他村庄改进治理绩效的经验。

二、理论基础与分析框架

公共价值管理的语境下, 厘清什么是公共价值、公共价值如何形成、公共价值与绩效之间的关系是本文研究的基础。1995年, Moore在其著作《创造公共价值:政府战略管理》中首次提出公共价值的概念, 但Moore也认为公共价值不是一个绝对标准, 是相对于情境而言的政策或目标中的价值, 所以Moore并没有对公共价值做出清晰的涵义界定, 而是将其表达为公共管理者应当满足的公民的多种多样的需求。由于这一概念关乎政府的合法性及产出与结果, 所以迅速引起了研究者们的关注。作为一个新的公共行政学范式, 与以往范式相比较, 公共价值管理主张:关注集体偏好、重视政治的作用、推行网络治理、重新定位民主与效率的关系、全面应对效率与责任及公平问题, 表达了一种多方利益相关者协商基础上的结果。

从公共价值的上述特征来看, 公共价值的形成基础是社会价值。社会价值是指社会成员所持有的经验结果、判断与诉求, 具有多元性和冲突性的特征。在差异的社会知识、文化背景和生活环境下, 公众对于现实世界的感知是不一样的, 甚至彼此之间可能存在冲突。如果公众多元的社会价值偏好能够形成共识重叠，聚集为集体价值偏好，并进而被政府识别、吸纳、回应, 与政府的政策价值建构形成双向互动, 二者的交集就是公共价值， 这一过程即社会价值建构过程。也就是说, 公共价值来源于社会价值, 进入公共领域的社会价值构成了公共价值的基本内容, 公共部门与公民交互的过程 (即社会价值建构) 得以形成与表达。公共价值既表达了公民的集体意志, 又体现了公共部门的战略部署。与以技术、工具为主导的理性建构方法论不同, 社会价值建构是把关注个体的行动及其内在信念, 以及行动与信念产生的社会实践背景作为出发点, 不是仅仅将政府的效率、功能理性、科层统治等作为发展需要。在公共行政领域中, 社会价值建构的研究途径尤其强调民众在讨论政策议题和问题时的相互协商、对话、表达话语和辩论的过程。以绩效为研究单元, 社会价值建构的观点认为公共部门的绩效治理过程是一个政府、社会和市场等多元复杂主体认知协同的过程。在此过程中, 不同主体之间形成关于绩效的一致性认识, 并达成公共价值, 以此来约束公共部门的治理行为, 作为整个治理过程中调和各种利益冲突的准则, 从而为实现与改进治理绩效提供路径。可以说, 公共价值是公共部门管理活动运行的“轨道”, 是公共部门绩效实现和持续改进的基础, 公共部门所有的管理活动都应围绕公共价值展开。以公共价值为基础的公共部门绩效治理, 治理绩效的实现与改进本质上是对公共价值进行管理的结果。公共价值、社会价值建构与治理绩效的关系如图1所示。

公共价值管理语境下, 公共部门绩效的实现与改进建立在公共价值的基础上, 不仅要追求效率, 更重要的是协调多元主体的价值冲突。公共价值由纷繁复杂的社会价值通过价值建构的过程凝聚而成。如果说下围村的“蝶变”实现了治理绩效, 在以公共价值为基础的政府绩效治理理论下, 必然是一个以公共价值为基础的村庄治理过程, 即社会价值建构的过程。本文认为, 剖析下围村社会价值建构的过程, 有助于找到下围村“蝶变”的致因。因而, 本文主要通过下围村的案例, 挖掘能够进行社会价值建构进而形成村庄治理共识的关键要素及其关系, 以期为村庄治理提供可借鉴的经验。

三、研究方法

（一）研究工具———案例研究

本文选择案例研究作为研究工具, 置于案例情境下探索农村治理绩效实现路径。案例研究是“遵循一套预先设定的程序、步骤, 对某一经验性、实证性课题进行研究的方式”, 其“研究的问题类型是‘怎么样’和‘为什么’, 研究对象是目前正在发生的事件, 研究者对于当前正在发生的事件不能控制或极少能控制”。从研究问题类型、对研究对象的控制范围与程度来看, 本文对下围村“蝶变”的探索符合案例研究的要求。本文以下围村“蝶变”为案例的典型性在于:下围村“蝶变”之前, 村民划分成了立场对立、矛盾尖锐的两派, 上访、闹事是村民们的主要活动, 甚至村级直选需要上级政府安排警力来维护选举现场的秩序。可以说, 下围村集中了“问题村”、“上访村”这类村庄治理困境的主要特征和属性;下围村能够实现“蝶变”, 对其“蝶变”原因的挖掘及对“问题村”、“上访村”的治理以及村庄治理绩效实现与改进的探索, 具有揭示性意义。效度是案例研究的核心, “它规定了研究结论是如何得出的”。本文在实地研究过程中获取的证据来源包括多身份的访谈对象 (政府官员、村干部、村民代表、村民等) 、多种信息来源 (观察数据、访谈数据、文献数据等) , 以此构成完整的证据链。

（二）数据收集方式———观察与访谈

案例研究非常重视现场的观察及与有关人员进行接触、沟通, 所以观察与访谈是本文运用的主要数据收集方式。本文采取非参与式观察的方式, 对下围村的“人物”、“事件”、“环境”进行观察, 其中对“事件”的观察主要是2014年3月至2017年11月下围村召开的35次村民代表会议视频;深度访谈的对象包括石滩镇政府干部、村“两委”成员、村民代表、合作社主任以及普通村民等。为保护被访者隐私, 对被访者的姓名做了编码处理。经对正式访谈录音资料的整理, 研究者共得到近8.7万字访谈逐字稿。此外, 研究者还获得相关媒体资料、政策文件、工作记录等文本资料4万余字。

四、案例呈现:下围村的“蝶变”

（一）陷入“内乱”的下围村

改革开放初期, 借助于优越的地理位置, 下围村集体产业发展迅速, 村庄很快被划入省级经济开发区的范围。按理说, 这一切预示着下围村未来可期, 但正是“经济开发区”的身份让这个曾经被邻村羡慕的小村庄陷入混乱。

1992年, 上级政府因建设经济开发区的需要, 征用了下围村1277亩土地, 几乎占全村集体土地面积的一半左右, 被征的每亩土地补偿1.5万元。对于下围村来说这是一笔巨大的利益, 但是村民们至今没有见到、分到这笔补偿款, 让他们感到愤怒的是当时的村支部书记肆意挥霍、腐败, 并且村务大事都是村“两委”内部商量决定, 村“两委”成员完全听从在位20多年的村支书的指挥。征地之后, 村“两委”拿出数百亩土地划分成面积等同的60份宅基地向村民们售卖。房子的出售价格都一样, 村“两委”却把地段最好的宅基地抢先占去或者分给了自己的亲戚, 至此, 彻底激怒了其他村民。村民们以与当时村干部关系的远近亲疏、是否得到利益, 自然划分成了立场对立、矛盾尖锐、力量均等的两派。一些村民为了讨回自己的利益开始走上了上访之路。后来虽然这位老支书以贪污等罪名入狱, 但是下围村的两派斗争却愈演愈烈。

1999年, 广东省开始实施村民委员会直选。如何让自己派系的人成为村“两委”成员, 进而控制集体的资产、资源、资金, 成为下围村两派斗争的焦点。以致于第一届村级直选时, 上级政府不得不安排400名警力维护选举现场秩序。之后的每一届村级直选, 无论哪一派当选, 另外一派都想方设法作对;不论决策是否正确, 另外一派都要抵制、阻挠。这一时期, 下围村未能顺利召开过一次村民大会, 村干部开会都需要偷偷摸摸在村外找地方来摆脱闹事者, 由两派选出组成的村“两委”甚至为了一个公章还闹上了法庭。总之, 上访、闹事成为下围村村民的主要活动。在这种情况下, 加之经济开发区项目后来也没有发展, 下围村在吵闹争斗中逐渐衰败:村集体经济项目被闲置、违章建筑丛生、环境遭到严重破坏。下围村逐渐成为远近闻名、令上级政府头疼的“问题村”、“上访村”。

（二）2014年村“两委”换届之后的下围村

1、新村委会主任带来的转机

在多年的“内乱”之后, 2014年下围村按照上级政府的要求, 进行新一届村“两委”换届。与以往村内两派为村“两委”人选争执甚至发生冲突的情形不同, 这次全村出现了“内乱”以来的第一次一致———85%的选票都投给了一位名叫GQD的年轻人。

GQD, 1978年出生, 很早就离开下围村外出打工, 近些年在东莞生意做得颇有规模。事业有所成就的同时, GQD也在思考着家乡的未来:如果每个下围村人都事不关己, 下围村会更加衰败。所以, 2014年下围村村“两委”换届之前, GQD回到村中参与竞选, 出乎他意料的是自己成为下围村第六届村委会主任。回忆当时的竞选过程, GQD谈及原因时说：

“我很早就和家人出去做生意了, 我们都在东莞。我的家族在下围村也是个小家族, 没有参与到村里面的两派斗争中。而且很多村民这许多年都斗厌了, 也不想再斗了, 所以就把票都投给了我。” 

在GQD看来, 二十年来的派系斗争已经让村民厌倦, 再加上村民很看重他的生意经营能力, 使得他在村“两委”换届选举中被村民选出并被寄予带领大家发家致富的厚望。事实上这些年来, 就在下围村“蝶变”的同时, 和下围村一样的全国广大农村治理环境都在发生变化。党的十八大以来, 国家先后出台了推进基层群众自治的一系列方针, 核心理念是健全党领导下的基层群众自治制度, 重要举措是推进基层民主协商。尤其是近几年, 中央“一号文件”不断强调村民自治有效实现形式的问题。社会的发展和政策的推动客观上也为下围村村民的觉醒提供了条件。2014年换届选举之前, 村里就有年轻人致信镇政府要求参与换届选举, 希望通过这次选举契机改变下围村之“乱”、实现下围村发展。

2、放权的村“两委”

2014年村“两委”换届时, 为了在下围村党支部和村委会之间首先能形成和谐局面, 经验丰富、熟悉下围村历史的原下围村支部书记GSM在镇党委的支持下获得连任。上任之后的GQD, 做的第一件事情就是与GSM商议决定放权。GSM也痛心于下围村的过去, 但是身陷各种利益纠缠中, 又让他之前无力去改变。所以继任党支部书记后, GSM倾力给予GQD支持与做事的空间。

在镇政府的指导下, 下围村在村“两委”换届的同时, 还按照5~15户一代表的原则, 选出了69名村民代表。GQD和GSM通过镇政府帮助设计的村民代表议事制度来兑现自己的“放权”承诺。村里所有事关本村发展的大事, 均由69名村民代表在村民代表会议上决策, 村“两委”只有履行议题、组织和执行的权力。具体来说, 村“两委”主要做好四项工作:第一, 当有事关下围村发展的提议时, 村“两委”联席会议审定形成议题, 并邀请法律顾问审核, 以确保议题不会有违法性质;第二, 会前通过各种方式公布议题, 让村民们都知晓要决定的事项并进行充分讨论, 村民代表负责收集村民们的各种意见, 形成自己所代表的村民们的表决态度;第三, 会议过程中村“两委”列席并主持会议, 但不能影响村民代表们的决定, 要同步向村民们实时转播会议过程及表决;第四, 会后要坚持“不折不扣落实村民代表会议决定”的工作原则, 保证议题的落实。对此, GQD说:

“现在, 村‘两委’只是提出‘点子’, 做还是不做、怎么做都由村民和村民代表来决定。这样, 如果不来开会, 就会影响自己或自己所代表的村民的利益。” 

村集体“三资” (即资产、资源、资金) 曾经是下围村管理中最神秘、也是最触动村民神经的内容, GQD上任后对这块工作采取的措施是村务公开, 公开每一笔收入和支出, 并且还邀请四位村民代表进行财务监督。

 3、下围村“新貌”

截止到2017年11月, 下围村共召开35次村民代表会议, 对75个议题进行了讨论决策, 决策通过事项74项, 否决事项1项, 其中69项决策得到落实执行。经过新一届村“两委”的治理, 下围村面貌焕然一新, 表现在:经济方面, 村年集体收入由2014年的390万达到了2017年的近2000万;环境方面, 村容村貌有了很大变化, 清水湖在2014年以前是下围村一个荒废的鱼塘, 被村民们各自侵占违建之后几乎变成了垃圾坑, 经过治理, 现在的清水湖已经建成公园, 成为每年与附近村庄庆祝端午节举办龙舟赛的场地;福利方面, 下围村建立了老人生活福利金制度, 60周岁以上的村民每月可领取150元的老人生活福利金;社会风气方面, 村里之前的两个派系已消除, 原先因为分属不同派系而出现的“夫妻分房睡”、“兄弟分开祭祖”的荒诞局面不再出现, 并且下围村实现了“零上访”。2015年, 下围村成为广州市第九批“文明示范村”。在访谈中, 村民们谈及下围村的转变与“新貌”无不自豪, 有村民说：

“以前村里边乱七八糟的, 现在没有一派一派了。我是卖化肥的, 现在听不到 (来买化肥的人) 讲不满意了。我送化肥的时候, 别的村都会讲‘你们村很好’。” 

五、下围村“蝶变”过程中的治理变革要素

（一）治理主体的多元转变

2014年之前, 不管是改革开放初期征地时以老支书为首的“两委”班子, 还是后来普及直选后产生的村“两委”, 下围村的治理主体主要是村“两委”。从老支书为首的“两委”班子处理征地款与宅基地的工作就可以看出, 村“两委”严格把控村务决策权、管理权以及村级资源的权力。后来推行村民自治制度以后, 政府把大量精力投入到村民直选活动中, 而对选举之后村庄治理过程中的民主决策、民主管理、民主监督关注不够, 使得“村民自治”变为了“村官自治”。当选“村官”就意味着可以带来利益, 因此选举成为村内各种利益派别争斗的焦点。按照国家法律的要求, 这一时期的下围村也推选村民代表, 也召开村民代表会议, 但是村庄管理完全由村“两委”把控。对此, GQD认为:

“以前的村‘两委’没有把权力真正放出去。村民、村民代表也不愿意开会, 因为开会都是村‘两委’把决定好的事情‘通知’给村民。村民有意见说了也没有用, 要么就是吵架。” 

村民也说:“我以前就是村民代表, 以前开会就是吵, 开会前就想怎么吵, 时间长了, 觉得没意思, 就不想去开会了。” 

2014年村“两委”换届之后, 下围村治理的主体格局发生了变化。首先, 政府开始实行“驻村制度”, 这一制度紧密联系了政府与村庄的关系, 使得政府对村庄的治理不仅仅停留在完成“选举”工作上, 而是积极介入到村庄治理过程中, 将民主选举、民主决策、民主管理、民主监督有机地结合在一起。换届之后的村“两委”一改以往村干部“一言堂”的村务决策方式, 对于村务大事不再自行决策或者左右村民代表形成决策, 而且将工作的重心放在了确保决策的执行上。这样一来, 村民和村民代表成为了下围村村级事务决策的重要主体。从村民们的访谈中都能感受到这种变化：

“现在村委对每个村民都是一样的, ‘两委’都不再为自己的利益, 2000多双眼睛看着。现在做事比较民主。” 

“现在都没有看到村委会做得不好的地方, 村委会每次都会征求大家意见, 问大家这样做好不好。” 

表1反映了2014年村“两委”换届之后下围村治理主体的变革。

（二）情境化的制度框架

在下围村进行实地调研的过程中, 政府、村干部、村民都反复提及现在的村庄治理是在两项制度下展开的。这两项制度分别是“驻村制度”和“下围村村民代表议事制度”。“驻村制度”是指2014年起石滩镇政府将原有的13个大片细分为26个小片 (即大村一村一片、特殊村或重点村一村一片、其他村一般两村一片) , 在干部队伍中挑选了一批熟悉农村工作、尊重群众的干部包片挂村, 组建了26个包片挂村团队。这些团队主要由镇党政班子成员、片长、党建指导员和部门驻村责任人4类人构成。其中班子成员和部门驻村责任人实行联络制, 要求每周至少到村2次以上, 片长和党建指导员实行常驻制, 工作日都在村委会驻点上班。“下围村村民代表议事制度”是围绕着村民代表会议如何召开而设计的一套制度, 由镇政府设计, 征得上级政府的同意后, 设计草案经下围村村“两委”干部和村民代表们逐条讨论而形成, 包括会前、会中、会后八项制度。在会前环节, 建立了“议题会审” (议题上会前须经村“两委”、村法律顾问和镇驻村团队共同会审) 和“议题公示” (向全体村民公示3天以便充分讨论议题) 两项制度;在会中环节, 建立了“微信实时转播会议全程”、“同步录音录像会议全程”、“村民代表轮流发言” (规定发言时间和秩序以避免以往开会七嘴八舌进而吵架的情况) 、“红黄牌纪律处罚” (对严重违反会议纪律的人员可暂停1次议事权或表决权) 、“会议决议即时确认和公开” (村民代表和监委会成员对表决即时按下手模, 会议表决第一时间告知村民) 制度。在会后, 则建立了“会议决议无条件执行”制度。

可以说, “驻村制度”是石滩镇政府的一项制度创新, “下围村村民代表议事制度”则是在石滩镇政府设计的基础上, 由下围村村“两委”干部和村民代表们逐条讨论认可后形成的制度。为何要创新与设计这样两项制度?石滩镇政府干部给出的解释是:

“镇政府与村干部的关系好比指挥台与飞行员, 作为‘指挥台’的镇政府要清楚村情才能‘指挥’好作为村干部的‘飞行员’”;“镇政府是制度的设计者, 但是不要把制度强加给村‘两委’和村民。只有村民自己认可了这套制度, 后面才有执行性, 才能拿它来约束村民的行为”。

显然, “驻村制度”和“下围村村民代表议事制度”都是情境化的制度。中国农村幅员辽阔, 每个村庄都有自己的具体情况, 国家层面的法律不可能面面俱到。“驻村制度”从石滩镇的实际情况出发, 实现了镇政府零距离加强对村庄的统筹和指导, 切实解决了联系服务农村群众“最后一公里”问题, 使镇政府对村庄服务指导变为了常态。从“下围村村民代表议事制度”来看, 要实现国家法律中所规定的村民自治要求, 就必须有更“接地气”的相关制度安排。在国家的宏观法律约束下, 应考虑村庄的具体情况, 制定出让村民自治在本村“落地”的具体制度, 这样才有可能避免选举后村干部以个人意志代替村“两委”意志、或者村“两委”以简单少数意志代替全体村民意志的情况, 遏制“内乱”的发生。下围村之前没有根据本村情况对村民代表会议制度的操作性、严肃性、约束性进行明确规定, 导致村民代表会议成了两派斗争、打架吵架的场合。现在的“下围村村民议事制度”非常“接地气”, 成为村民都能够接纳的制度安排, 例如在确认会议决定环节, 尽管现代信息技术提供了电子投票等确认方式, 但是议事制度规定还是采用传统的捺手印方式, 因为这是下围村村民心里认可的、庄重而不能反悔的方式。

（三）集体决策的村民代表会议

上文所述的“下围村村民议事制度”本质上是为下围村召开村民代表会议提供制度保障。在2014年村“两委”换届之前, 下围村的村民代表会议很难正常召开, 要么因为派系斗争不得不“转战”下围村之外召开, 要么变成村干部的决策结果传达会, 要么成为派系冲突的重要场地。显然, 上述方式不能代表村民意愿的“最大公约数”, 下围村村民共同的利益缺乏凝练与表达、个人利益与派系利益凸显。

2014年村“两委”换届之后, 在“下围村村民议事制度”的框架下, 村民代表会议成为村民集体偏好与公共价值形成的重要载体。首先, 会议的议题主要来自政府、村“两委”和村民, 这些议题紧贴下围村实际, 关系村民的实际利益, 关乎下围村未来 (例如分红方案的确定、土地盘活等) 。村民们出于对议题的兴趣, 在3天的议题公示期间, 会形成下围村村民大讨论、家庭大讨论等。村民代表在村民代表会议之前必须广泛、深入地收集自己所代表的村民的意见, 在自己所代表范围内对议题是否通过形成判断。由此, 村民多元甚至冲突的社会价值完成第一次整合。当村民代表会议召开时, 第一次整合的结果通过各自的村民代表在会议上表达, 不同的代表意见继续发生碰撞、妥协与综合择优, 完成第二次整合并形成村庄的“公共价值”。正因为村民代表会议形成的是集体决策, 所以也成为之后村“两委”管理村级事务的准则, 以此来协调各种矛盾。例如, 在整治清水湖时, 有人责怪GQD当选后就断了选民的财路, 有人扬言要做最牛“钉子户”, 但是GQD说:

“村民一致决定的事情, 一定要落地有声, 否则就是不合格的‘执行者’。”

下围村集体决策的村民代表会议, 还印证了“民主”与“效率”可以双赢的关系, “民主”的村民代表会议带来下围村村务管理的高执行效率:35次村民代表会议形成的74项村务决策, 执行率高达93%以上。

（四）议事大厅与新媒体技术的重要性

考虑到农民对学习“制度”可能存在的心理排斥, 石滩镇政府又精心为“村民代表议事制度”配上了物化、具体化、易操作的“平台”———村民议事大厅。这一设计的灵感来源于“过关”原理 。镇政府试图通过建设庄严的、功能分区明确的议事厅来改变以往随意、简陋的会议环境, 落实村民代表议事制度, 让村民们尽快学会如何开会。在区、镇两级政府资金支持下, 下围村建成了村民议事厅。事实表明, 一两次会议之后, 下围村村民很快掌握了开会的要领, 并且议事制度的处罚规定、议事厅严肃氛围的环境影响, 让村民们不再在大会上吵闹斗殴。有村民描述了村民代表会议的变化:

“以前开会就是吃吃花生、喝喝茶。要么就是大家自己说自己的乱说, 要么就是说不到一起打架。现在去开会都要带上会议证坐在自己的地方, 发言的时间短, 还要微信给大家看, 好紧张。” 

“现在开会不会再吵架、打架了。因为吵架、打架会被红牌、黄牌罚下, 投你票作代表的人就会很生气, 没有人帮他们说话了。” 

“现在会场很大、很好, 不像以前会在树底下开会。我们现在都穿得干净、整齐来开会。” 

在2014年村“两委”换届之后, 改变的还有村务管理的宣传方式。除了利用传统的宣传方式 (包括村广播站、村务公开栏) 之外, 村“两委”还推出了“石滩镇下围村民委员会”微信公众号和“下围村委会”微信号。这样, 在村民代表会议召开之前, 通过多渠道向村民公示保障其对议题的知晓;在村民代表会议召开之时, 通过微信平台向会场外的村民转播会议过程。新媒体技术的运用, 紧紧抓住了下围村年轻一代关心下围村的心。尽管农村的“空心化”、“萧条化”、青壮年缺失等问题成为农村问题研究者的经常话题, 但是从下围村经验来看, 新媒体可以成为新时期连接农村青壮年与村务治理的媒介。

五、结论与讨论

（一）“蝶变”何以可能———基于社会价值建构的村庄治理

基于以公共价值为基础的绩效治理理论来说, 治理主体的多元转变、情境化的制度框架、集体决策的村民代表会议、议事大厅与新媒体技术等变革要素的组合与运作, 实现了村庄治理的社会价值建构, 形成了村庄治理的公共价值, 进而在此基础上约束治理行为与协调冲突, 使得下围村的治理绩效明显得到改善与提升 (如图1) 。公共价值的形成过程是绩效实现与改进的基础与关键环节, 那么下围村是如何实现社会价值建构进而形成公共价值的?

(1) 村庄治理过程满足了社会价值建构对多元参与主体的前提要求。社会价值建构首先要求建构的过程由多方利益主体共同完成, 不仅包括传统公共行政中的公共权力机构的工作人员, 还包括企业、非营利组织等与公共权力有关的管理主体, 尤其是在建构过程中需要倾听民众的声音。任何一种角色的缺席, 都无法将“建构”立于“社会”基础之上。从下围村的治理主体来看, 政府、村“两委”、村民代表、村民都扮演了重要角色 (如图2所示) 。政府的顶层设计意愿、政策价值通过村“两委”向下传递, 村“两委”一方面接受政府的建构价值, 另一方面还会根据下围村的全局利益形成基层村级管理组织的价值诉求。这些诉求以及村民的诉求都通过“议题”的形式出现。村民们对“议题”形成家庭讨论、小范围的群体讨论, 进而由村民代表集结村民的个人诉求形成统一的群体意见。之后, 由村民代表们在村民代表会议进行讨论、协商、博弈, 最终形成决策。可以说, 村民的“公共的”、“共同的”利益得到了表达。

(2) 多元参与主体具备的能力为社会价值建构提供了可能。公民的主体地位、知情的公民、直接平等的参与渠道构成了良好的公民参与系统的基本要素。如果只有形同虚设的多元参与主体, 没有实际参与行为的发生, 仍然不足以完成社会价值建构过程。下围村的案例反映出不同的参与主体还需具备参与能力。对于公共管理者尤其是政府工作人员来说, 必须认识到面对多样的现实与不同的公众意见, 不能简单地将自己的工作任务归纳为组织结构、组织功能、组织过程的调整, 不应回避公共争论, 而应努力理解并回应民众的感受。对于参与的民众来说, 如果不能认识到自身参与所带来的政策意义, 不支持政策过程或者改革进程, 公共管理者所推行的治理或者改革运动也难以推行。在下围村, 无论是区政府、镇政府还是村“两委”, 都将村民的集体意见作为决策形成的主要支配力量, 这给予参与村民很大的价值获得感, 也激发了村民进一步参与的积极性, 为形塑下围村治理的共同价值提供了可能。

(3) 社会价值建构的内容必须与建构主体的利益紧密相关。社会价值建构是政府与公众之间的协商与对话, 那么协商与对话的内容对建构过程的完成至关重要。只有建构主体共同感兴趣、共同关注的议题才有可能引发讨论、协商与对话。下围村能够带动村民进入社会价值建构过程, 很重要的一点在于所有的决策“议题”都紧贴下围村村民生活层面。通常来说, 村民不一定对宏观的国家政策存在积极的参与兴趣, 但是他们会关注决策 (尤其是村庄范围内的决策) 对自己个人生活的影响。只有当建构的内容与每一建构参与者的利益息息相关时, 参与者才不会对建构过程冷漠或者置之不理。当然, 这就需要一方面民众提供建构的“议题”, 另一方面公共管理者去发现、识别这些“议题”, 或者自身提供可供讨论的“议题”。

(4) 社会价值建构需要建立情境化的互动秩序。传统公共行政的管理秩序以工具与技术为主导、追求运作效率、指向自上而下的垂直管理, 与之相适应的是科层制为基础的管理秩序。要完成社会价值建构, 必须突破原有建构秩序所带来的困境, 建立保障建构主体平等对话的新的互动秩序, 并且这种秩序必须符合建构主体的目标需求与行为特征, 为社会价值建构的参与主体所接受, 如此才能保障社会价值建构过程在互动秩序下完成。从下围村的案例来看, 《村民委员会组织法》等法律法规是国家层面的制度保障, 但是具体到村庄治理, 还需要对制度细化、贴近村庄实际情况。因此由镇政府发起提出了一套全新的《下围村民主议事制度草案》, 这套草案包含了议事内容、程序、纪律惩罚等重要细节, 在经区政府的审阅、修改后, 由下围村村“两委”和村民代表结合本村的实际情况对草案进行了逐条讨论, 所形成的“下围村村民代表议事制度”可以说是该村社会价值建构的秩序基础, 将下围村的每一个村民及其利益紧紧联系在一起, 使得下围村的治理必须围绕村民的共同诉求而展开。所以社会价值建构一定是运行在与之相匹配的互动秩序的基础上。

(5) 创建社会价值建构中发生对话的功能性平台。由于社会价值建构是建构主体之间的互动, 互动所包含的沟通、对话、交流等形式对于社会价值建构来说不可或缺。“通过对话, 人们能直接感受到在他们的对话之间, 一个替代的选择是怎样产生的, 一个由新理解结果而引发的变化是怎样出现的。”下围村在搭建这一功能性平台时, 主要通过村民代表会议, 让各种源自村庄的“声音”得以整合与统一。同时, 为对话的发生创建了场域———议事大厅, 让原本不知道如何表达自己价值诉求的村民掌握了理性参与村庄治理的技能。并且, 先进的技术也促进了社会价值建构主体之间的充分对话, 下围村微信公众号和微信号的创建都体现了新时代新媒体等技术因素对社会价值建构主体间对话的促进作用。

本文认为, 下围村能够形成公共价值进而生成村庄治理绩效, 是因为在社会价值建构过程中实现了建构主体及其能力、建构内容、建构条件等因素的相互作用 (如图3所示) 。从理论发展的角度来说, 在社会价值建构过程中, 建构主体及其具备的能力是建构过程发生的前提条件;建构主体共同关注的建构内容是建构主体进行对话、建构过程得以展开的基础, 在此基础上建构主体确立建构内容蕴含的公共价值;保障社会价值建构过程还需要与之相匹配的秩序与功能性平台 (对话形式、对话场域、技术等) 的支撑。上述因素的集结与相互作用, 将为村庄治理绩效的实现奠定基础和提供可能。

（二）进一步讨论

本文结合下围村“蝶变”的案例, 提炼了社会价值建构过程的关键要素, 所得出的结论将为分析社会价值建构过程、探索公共价值的形成以及研究公共部门的治理绩效问题提供参考。对于实践部门来说, 要想实现与改进村庄的治理绩效, 本文所描述的下围村治理变革要素将为实践部门提供最直观的可借鉴经验。

本文也存在局限：对下围村的探索属于单案例研究。就案例研究方法来说, 如果有条件 (和资源) 的话, 应该选择多案例研究设计, 这样可以避免“把所有的鸡蛋都放在一个篮子里”的脆弱性。而且, 从两个或更多案例中总结出来的结论会比从一个案例中总结出来的结论更扎实、更具说服力。目前, 在下围村“蝶变”成功之后, 下围村所在的石滩镇对所辖的49个村居, 按照下围村的经验, 已陆续建成村 (居) 民议事厅, 结合各村实际情况建立和推行“村民代表议事制度”。《广州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲》明确提出, “要推广增城区石滩镇下围村建设村民议事厅经验, 健全农村基层治理体系。”基于公共价值的视角探索村庄治理绩效的生成还需更丰富的案例对象, 通过石滩镇经验以及更为多样的案例来发展理论, 是本研究未来的努力方向。

责任编辑：班允博   

文章来源：《公共管理学报》2018 年第4期

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