基层政府会议研究——基于对三个不同地区县区政府的调研
作者简介
常健，南开大学周恩来政府管理学院教授、博士生导师，南开大学人权研究中心主任。
刘明秋，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生。
原标题为《基层政府的会议内容与形式及其匹配关系研究——基于对三个不同地区县区政府的调研》
会议是人们就某个议题按照一定日程组织的集体交流。与个人间的直接交流相比，会议集中有序的集体交流可以节省时间，提高工作效率，因此成为各级政府开展工作的一种常用手段。近年，政府部门却经常苦于会议负担过重。为解决这一问题， 自2012 年起中央有关部门就对减少会议活动、控制会议活动规模和时间等方面作出了细致规定。各地也制定和发布了一系列有关精简会议的规定，形成了对超量会议的遏制之势。
然而，人民群众仍然对政府过多的会议表示不满。《人民论坛》2017 年12 月至2018 年1 月初面向全国31 个省、直辖市、自治区发放的近万份问卷所做的调查结果显示，有82．3% 的公众认为政府“只关心开会、发文、做姿态、表决心，不关注有效性和是否管用”的现象十分普遍。对于基层政府来说，实际面临着双重困境：一方面，一些不必要或内容重复的会议仍然排山倒海；另一方面，一些应当甚至急需举行的会议却在时间上被挤占。这显示出会议内容和形式之间存在着结构上的不匹配。针对这一问题，本研究选取北方地区A 省Q 县政府、中部地区B 省P 县政府和南方地区C 省S 市K区政府作为调研对象，对其在同一时期内连续两周举行的会议进行统计和分析，归纳出基层政府的两类会议内容和两类会议形式，并就会议内容与会议形式之间的匹配关系展开分析，发现了一些值得注意的问题。
一、基层政府会议的数量和主题
我们首先对三个县区连续两周举行的会议进行了数量统计(见表1)。
由表1 可知，三个县区政府共召开了45 次正式会议，平均每个县区15 次会议，平均每一个工作日1．5 次会议，这还不包括一些小型的非正式会议。从各地区的情况来看，北方Q 县平均每个工作日2．2 次会议，中部地区1．3 次会议，南方K 区1．0 次会议，北方地区明显高于中部地区和南方地区。
基层政府会议多，其首要原因在于会议需求旺盛。为了进一步分析基层政府的会议需求强度，我们对三个县区政府45 次会议的主题进行了分析(见表2)。
由表2 可知，三个区县两周内的45 次会议共涉及37 个主题。这些会议主题可以分为四类:(1) 实际工作类主题22 个，其中社会民生类6 个，生态环保类6 个，安全维稳类5 个，经济建设类5个；(2) 思想作风类主题10 个，其中学习讨论类4个，作风建设类6 个；(3) 社群类主题3 个，主要包括重要节日纪念和各类人群的座谈会；(4) 综合类主题2 个，分别涉及重点工作推进和季度工作分析。
从实际工作类各种会议主题的比例来看，生态环保类和安全维稳类主题在实际工作类主题中占50% ，社会民生类主题和经济类主题分别占27．3% 和22．7%。这在一定程度上反映了基层政府已经从改革开放初期以抓经济建设为主，转变到经济建设和社会民生共抓，再转变到社会民生、生态环保、安全维稳和经济建设“四分天下”的局面。这表明，基层政府所承担的实际工作有了成倍增加。
从各类工作会议主题的比例来看，虽然实际工作类主题的会议占59．46%，但思想作风类主题的会议已经占27．9%。这显示近年为了加强党的领导和思想作风建设，基层政府在思想作风建设方面的会议有了较大幅度的增加。
二、基层政府会议的内容
我们进一步对会议的内容结构进行了分析。在三个县区基层政府两周内举行的共计45 次会议中，可以发现10 种会议内容，每一次会议可能包含一个以上的内容。这些内容可以大致概括为两大类，即“动员部署”和“发现和解决问题”。“动员部署”是通过会议的方式将上级政府的有关要求、文件、重要讲话精神等传达给下级有关部门及个人，要求下级按照上级的有关要求贯彻执行、安排部署有关工作。它主要包括传达上级精神、学习培训、动员安排、提出要求、总结表彰。“发现和解决问题”则是要通过会议集思广益，解决问题，使上级的要求能够被实际执行并产生积极的效果。它主要包括了解情况、征询意见、协调分歧、解决问题、交流研讨(见表3)。
由表3 可知，在各类会议内容频数方面，动员部署会议出现的频数为66 次，是25 次发现和解决问题会议频数的2．64 倍。从各地区的情况来看，两类会议频数比例在北方Q 县是34∶ 7，在中部P县是21∶ 9，在南方K 区是11∶ 9，北方地区的比例远远高于中部地区，中部地区又显著高于南方地区，呈阶梯形分布。
根据上述两大类会议内容的划分，可以将三个县区政府的会议分成两类(见表4)。
由表4 可知，动员部署类会议占53．3%，发现和解决问题的会议占33．3%，二者兼有类会议占13．4%，动员部署类会议显著高于发现和解决问题的会议。
从各地区的情况来看，动员部署的会议在北方地区Q 县占68．19%，在中部地区P 县占46．15%，在南方地区K 区占30%，北方地区显著高于中部地区，中部地区又显著高于南方地区，呈阶梯形分布。而发现和解决问题的会议在北方Q 县占18．18%，在中部P 县占46．15%，在南方K 县占50%，北方地区显著低于中部地区和南方地区。
为了分析动员部署会议次数高于发现和解决问题会议次数的原因，我们做了进一步的调研访谈。在调研访谈中，受访者谈到以下两个方面情况，在一定程度上解释了近年动员部署会议大幅增加的原因。
第一，多层级重复传达。中国政府层级多，中央政府的精神需要层层传达。过去传达只是下一层级的政府官员参加上一层级政府组织的动员部署会议。但自从可以采用电子视频会议形式后，上一层级的动员部署会议会要求下面几个层级的政府官员参加，同时每个下一层级的政府又会再次召开专门的动员部署会议，明确责任主体，定岗定责，传递压力，从而导致基层政府需要参加的动员部署会议的数量成倍增加，而且内容大同小异。
第二，用动员部署会议来落实动员部署会议。每一层上级政府都要求下一级政府举行会议传达贯彻上级的精神，并且将举行各种动员部署的会议作为落实会议精神的考核指标，并作出明确的记录要求。在访谈中，许多基层公务人员反映，有关部门负责人来督查工作时，常会习惯性地询问：“你们开会传达落实工作了吗?”如果回答“没有”，则常常被反问：“会都不开，你们是怎么落实的？”甚至有的领导会直接要求“各单位层层召开会议，做好传达贯彻”。这使得动员部署会议被反复定期举行，增加了这一类会议的数量。
三、基层政府会议的形式和要求
不同的会议内容需要不同的会议形式加以满足。根据对三个县区45 个会议形式进行分析，我们发现存在着两类具有明显区别的会议形式，即仪式型会议和商讨型会议，它们各自具有不同的形式要求(见表5)。
仪式型会议注重的是形式庄重热烈，显示一致的形象和氛围。在会议形式上，它多采取大型会议、视频会议等形式。在会议地点上会选择大会议厅。在参会人员上，要求所有相关人员尽量出席，多多益善。其重要性标志是主要领导是否参会。其会场布置以方便领导演讲为原则，光照明亮，通常会设主席台，参会人员要求按单位或部门分区安排就座。会议气氛要求庄严、有秩序、有掌声。在程序上，通常安排领导讲话、各部门或各单位表态，最后领导进行总结和部署。在信息流向上是自上而下。在交流方式上是单向表达为主。会议的最主要结果是新闻报道。显然，它适用于动员部署类会议。
商讨型会议注重的是内容切合实际，以解决问题为指向。在会议形式上，它多采用座谈会、圆桌会议或现场会等形式。会议地点多选择小型会议室甚至在涉事现场开会。参会人员主要是关键当事人。会议重要程度的标志是关键领导和关键当事人是否到会。会场布置以方便交流为原则，简朴，座位没有高低层阶，按相关各方安排就座。会议气氛平易，参会者争相发言，偶尔会发生争吵。会议程序通常是领导提出问题，参会者有平等发言机会，异议优先，对话交流，最后领导总结。信息流向是自上而下与自下而上相结合的。交流方式是双向交流，平等讨论。会议的主要结果是会议纪要、各方意见和建议综述、解决方案等。显然它适合于发现和解决问题的会议需求。
对三县区会议形式频数的统计显示，在三县区两周45 次会议中，仪式型会议占53．3%，商讨型会议占46．7%(见表6)。
从各地区两种会议形式的比例来看，北方地区Q 县为2．14∶ 1，中部地区P 县为0．86∶ 1，南方地区K 区为0．43∶ 1。这显示在仪式型会议与商讨型会议的比例上，北方地区远高于中部地区，中部地区又远高于南方地区，呈阶梯形排列。
造成仪式型会议数量高于商讨型会议数量的原因，主要与会议内容有关。与表4 的数据比较可以看出，仪式型会议和商讨型会议的比例，与动员部署会议内容和发现和解决问题会议内容的比例，无论从总体数量上还是从各地区的数量上，都是高度相似的。
同时我们还应看到，仪式型会议数量高于商讨型会议数量还与会议内容与会议形式的匹配错位有一定关系。从对应关系来说，动员部署的会议内容对应着仪式型会议，而发现和解决问题的会议内容对应着商讨型会议。相反，如果用仪式型会议来满足发现和解决问题的会议内容，就会出现“走过场”现象，无法真正落实上级的要求。同样，如果用商讨型的形式来满足动员部署的会议内容，也会出现不和谐，使上级精神和要求的传达效果打折扣(见表7) 。
对比表4 和表6 的数据可以发现，表6 中那些兼有动员部署与发现和解决问题内容的会议，采用的是仪式型会议形式。这意味着其发现和解决问题的目的无法在这种会议形式中得到充分的满足，这也是基层政府官员和群众经常抱怨会议“走过场”或“形式大于内容”的原因所在。
四、基层政府改进会议的对策建议
综上所述，基层政府在会议方面面临的主要问题：一是会议负担过重，二是各类会议结构不合理，三是会议内容与形式不匹配。上述问题主要由三方面原因造成：(1) 基层政府承担的工作成倍增加，导致会议需求旺盛；(2) 多层级重复传达和以传达贯彻会议落实传达贯彻会议的精神，导致动员部署会议数量激增；(3) 用仪式型会议来满足发现和解决问题的有关会议内容，导致一些会议“走过场”。针对上述问题和原因，可以考虑采取以下策略加以改进。
（一）合并压缩动员部署相关内容的会议
根据上述调研分析，会议负担过重在结构上呈现为有关动员部署内容的会议占比过高，挤压了发现和解决问题相关内容的会议。因此，要减轻不必要的会议负担，关键是减少动员部署会议的数量。在这方面，可以采取以下策略。第一，合并会议。将主题、内容、出席范围相近的会议合并召开。第二，减少不同层级会议的重复。利用电视电话会议及视频会议，将上级有关要求一次性传达到各级政府，此后下级政府不再召开动员部署会议，而是召开商讨会落实上级会议精神。三是会议替代。利用现代快速发展起来的各种新型通信手段来尽可能地替代会议。凡是可以通过电话、传真、网络、信函来满足动员部署有关内容要求的，应避免召开会议。
（二）用商讨型会议满足发现和解决问题的会议内容
用仪式型会议来满足发现和解决问题的会议内容，是基层政府会议结构不合理的又一重要方面。因此，应当注意调整会议的形式，使其与会议的内容要求相匹配，用商讨型会议满足发现和解决问题的会议内容。在发现和解决问题的会议上，应当注意切合实际，以解决问题为指向。在会议形式上，尽量采用座谈会、圆桌会议或现场会等形式，避免采用大型会议形式。在会议地点上，应选择小型会议室或涉事现场，避免在大型会堂开会。在参会人员方面，应邀请关键当事人，避免人员过多。在会场布置上，应以方便交流为原则，而不是只以方便领导演讲为原则，要尽量简朴，座位不设高低层阶，可以按相关各方安排就座。会议气氛尽量平易，允许参会者充分发言，允许不同观点之间的争论。在会议程序上，领导可以在开始时提出问题，然后请参会者有序发言，异议优先，开展对话交流，最后再由领导总结，使信息自上而下与自下而上相结合，防止只是由领导单向表达。会议最后应当有会议纪要，综合各方意见和建议，并形成对问题的解决方案，避免只是以新闻报道了结。
（三）提高商讨型会议的效率
商讨型会议也需要提高效率。第一，商讨型会议鼓励平等交流，但容易产生主题偏离或时间失控。因此，要明确会议主题，纠正和限制跑题的发言者，并采取措施控制日程和发言时间，防止会议时间过长。第二，商讨型会议上的自由发言，有时会出现强势观点一边倒的现象，使相反观点得不到充分表达的机会。因此，应当平衡持有不同观点的人的发言时间，使各利益相关方都有平等的发言机会。第三，商讨型会议允许各种不同观点争论，但这容易出现各方观点相持不下，会议事项议而不决。因此，应当注意民主与集中相结合，采用大家都同意的程序来对不同观点进行表决或裁定。第四，防止仅是以商讨型会议来落实上级会议要求。最后的工作落实还是要靠实践。因此，在召开商讨型会议之后，还要建立各种检查、监督、奖励、惩罚的机制促进工作的落实。
（四）利用互联网减少不必要的会议
随着互联网技术的发展，可以通过网上信息交流的方式减少许多不必要的会议。这样，不仅可以利用互联网技术节省会议所需的时间，而且可以提高工作部署、动员和发现、解决问题的效率。 （文章有删减）
责任编辑：王智睿
文章来源：《学习论坛》，2019年第2期
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