官僚制范式的神话:传统公共行政学的真实立场
作者简介
劳伦斯·E·林恩,Jr.，芝加哥大学哈里斯公共政策学院教授，曾在哈佛大学肯尼迪政府管理学院、斯坦福大学商学院、曼彻斯特大学商学院等名校担任教授，在美国学界有时被尊称为“Godfather of Public Management”；曾任美国副助理国防部长、美国国家安全委员会项目主任、美国助理内政部长、世界银行高级顾问等职务，在学术领域和政治领域曾获大量荣誉和奖章，包括“德怀德.沃尔多奖、弗雷德里克森奖；代表作为Public Management as Art, Science, and Profession,《公共管理：新的还是旧的》《公共管理：三维度的研究视角》《牛津公共管理手册》。
译者简介
韩升，山东大学马克思主义学院教授、博士生导师，山东大学青年学者未来计划入选者；
高健，杭州师范大学公共管理学院硕士研究生。
近10 年，公共行政学文献一直在叙说着一个动人的故事:这一领域的定位从旧范式向新的范式转换。尽管关于“新公共管理”这一新范式还存在许多质疑，但没有人否认曾经存在过一个传统范式。人们把这种根深蒂固和目光狭隘的思想模式称作“官僚制范式”，而且通常认为这种旧范式脱胎于传统公共行政学。然而，经过对传统公共行政学文献的仔细阅读，我们发现所谓“官僚制范式”不过是对传统行政学思想的失真概述，甚至可以说是一种显而易见的歪曲。相比顾客导向的新管理主义及其变体，传统行政学思想实际上展现了对法律、政治、公民、价值理念更多的重视。不过，由于没能对修正主义进行有效批驳，公共行政学作为一个专业领域过分忽视自己的传统，遗弃了至关重要且富有意义的深刻论断，以至于默许了对学科诽谤的发生，尽管这些“诽谤”包含着少量的事实，但却毁坏了一个珍贵的学术遗产，结果导致公共行政学成了“无根之木”，同时在研究上也出现了分析的疏忽。在此情况下，模棱两可的反民主或假民主观念到处流传，而责任管理这一基本问题却未得到解决。
我们可以有把握地断言，一个好政府的判断标准就是看它是否具有良好行政的趋向。
———亚历山大·汉密尔顿
行政学研究者必须……关心自己学科的历史，而且只有当他熟悉相应的历史背景时才会对现有情况和问题有一个正确的认识。
————-伦纳德·D·怀特
一、引言
近10 年，公共行政学文献一直在叙说着一个动人的故事:这一领域的定位从旧的范式向新的范式转换①。尽管许多人对是否存在一个新范式抱有怀疑②，即是否存在一个“新公共管理”，但没有人否认曾经存在过一个传统范式。人们将这个传统范式看作是一种根深蒂固和目光狭隘的思想模式，对它冠以各种各样的称谓，诸如“官僚制范式” （bureaucratic paradigm）、“ 旧 正 统 学 说 ”（oldorthodoxy）、“陈旧信仰”（old-time religion）或简称“传统公共行政学”，而且常常把它归咎于从伍德罗·威尔逊 1887 年论文发表以降至 20 世纪 90 年代的公共行政学者和实践者，因为这种“旧思维习惯”及其产物“官僚科层制”③在20世纪末的全球变迁下已经走向崩溃。具有讽刺意味的是，目前遭受抨击的传统范式早在 50 年前就被公共行政学自己的一些学术领袖宣判死亡了。一个专业领域抛弃了自己的学科传统，还怎么为自身的合法性进行辩护？在我看来，这种对传统思想的惯常谴责显得有些奇怪。而且从传统文献的阅读中不难发现，所谓“旧正统学说”不过是对传统思想的失真概述，甚至可以说是一种彻底的歪曲。这个旧正统学说更多地是描绘了法官、立法者、城市专业精英和愈发强大的工商群体的观点，他们的观点塑造了当时新兴的行政国家。当然，基于对民主政治的理论和价值观的理解，行政学者在国家建构的实践问题上提供了自己的见解。
① Howard Margolis 谈到范式思维时说：“……可以使一个群体紧密结合的必要组成部分只有一个，那就是共同的思维习惯。在它的运作方式下，人们交谈时共用一个十分有效的范式……从本质上讲，作为库恩范式的必要组成部分，思维习惯是隐蔽的却又是可以察觉的……范式转换是一种发生在思维习惯中的特殊变化。”Margolis 区别了个体可意识到的视角与个体没有意识到的思维习惯。他认为，我们无法找出全部的范式，也没有必要这么做。我们仅仅需要找出“那些对于辨别本群体与外部者或敌对者十分关键的思维习惯”。Barzelay 对“范式”的定义来自Harmon 和Barker：“人们认知、思考、评价和行动的基本方式与他们对现实的特定设想相联系。即使可能的话，一个主导性范式也很少被明确地阐述过；它往往作为一种毋庸置疑的默认理解而存在；它不仅可以通过文化进行传播，而且在随后的数代人中是通过直接体验而不是教授得到延续。”
② James D.Carroll 将“新公共管理”的特征描述为一些范式性术语：减少和解除管制的官僚机构、利用市场机制提供服务、以内部市场化方式开展政府活动、组织职权的下放和外放、提高生产率、激发组织活力、授权雇员去追求结果、提高质量、满足“顾客”。
③ Morstein Marx 将“bureaucracy”（“bureaucratie”）一词的产生归功于“18 世纪法国商务大臣 Vincent De Gournay。他当时多半是想表达对私人企业的批评。这个新词后来获得了人们的一定重视，原因在于它有一个微妙的、存在争议的外延。
在这篇文章中，首先，我确认了那些源于传统公共行政学的思维习惯。其次，我回应了如下问题:传统公共行政学实际上是怎么认为的？所谓“旧正统学说”之称谓是否恰当？再次，针对公共行政学忽略学科过去所带来的后果，我进行了评论以总结全文。
在开始这个分析时，若干想法已经帮助我们从庞杂的非正统文献中归纳出更加清晰的重点。杰拉尔德·加维（Gerald Garvey）简洁地将民主行政的困境归纳如下:在任何政治体制中，尤其是在民主政体中，行政活动必须以某种方式同时实现两个目标，即在构建和维护行政能力的同时必须控制行政以确保公共官僚机构对更高级别权力者（政务官员）的回应。
赫伯特·考夫曼（Herbert Kaufman）将行政机构看成一个组建和运作起来的不断追求以下三种价值标准的组织:代表性、政治中立、行政领导。他表示“:通常情况下，这种从一个机制到另一机制的改变似乎是因应变革前夕所遭遇的困境而产生的。”巴利·卡尔（Barry Karl）注意到了美国人信奉民主制度下的妥协所带来的结果。他指出：“改革倾向于将落败的反对派制度化……这样做往往使反对派在新的行政结构中可以继续活动和存在。”最后，根据詹姆斯·莫罗尼（James Morone）的观点，“这个旨在促进民主的制度扩大了国家的影响范围和权威，尤其是它的行政能力。为实现更大程度的直接民主而进行的探索却构建出了一个官僚体制，这个巨大的悖论推动着美国政治的发展”。
我的论据是建立在对公共行政文献（而不是公共行政实践）有选择性的重新审视的基础上。单单对文献进行研究是不能完全令人满意的，因为作者们的观点并不是一直都很清楚或前后一致，而且他们对自己的观点可能有着好多种阐释。此外，这个重新审视并不是建立在文献书面内容的研究上，而是以文献的社会学分析为基础的。历史学家卡尔已经指出，特定作品或观点的流行程度，除了归于它的学术贡献外，可能同样取决于人们对作者的喜爱或者作者给这个领域带来的声誉。也许，在同一学科内，人格和职业品格也能通过较量对此发挥了作用。不过，那就是另一篇文章的主题了。
二、什么是“传统范式”
公共行政学文献既有对传统行政学思想的回顾性阐述，同时也有传统文献自身对这些思想的总结。
（一）回顾性的观点
这些对传统思想的回顾性批评往往引用相对较少的原始资料，因而人们不能总是清楚地了解到谁的思维习惯是有争议的。显然，传统思想的源头主要可以从伍德罗·威尔逊在1887 年的著名演讲，弗雷德里克·泰罗、马克斯·韦伯、卢瑟·古利克等人的作品，以及“总统行政管理委员会”的报告《布朗洛报告》（Brownlow Report）中找到。知名度不高的行政学作者，例如弗兰克.J.古德诺、伦纳德.D.怀特、W.F.魏洛比却只是偶尔才被引用①。
① Sayre 将1940 年后“占据主导地位的行政价值标准”与Gulick 和Urwick 的《行政管理科学论文集》和《布朗洛报告》等同起来，尽管这样做“存在着过于简化的风险”。虽然Barzelay 声称自己已经发现了传统学者的思维习惯，但他只是简略提及了传统渊源，而没有指明具体对象更没有进行引证。虽然Moore 引用了Woodrow Wilson 在1887 年的论文和Goodnow 的《政治与行政》、White 在1926年出版的《行政学导论》以及Gulick 的《组织理论评论》，但是这些内容全部引自Shafritz 和Hyde 的书。在界定“行政国家”这一现象时，Van Riper 提及最多的是 Weber；Ostrom 将 Gulick 和 Urwick 的论文集和《布朗洛报告》视作“前西蒙时代”巅峰的标志（“那篇论文集阐述了行政科学的理论基础。那篇报告提出一个大胆的、全新的改造计划，而这个计划就是以行政科学的基础……”）；Fesler和Kettl 将“公共行政的美国模式”归功于Wilson、Taylor、Weber。
对传统思想的攻击开始于赫伯特.A.西蒙和罗伯特.A.达尔对行政科学原则的著名批评，他们指责那些原则既不科学也前后不一致。西蒙和达尔的批评在当时很快得到了主流行政学家的信奉和阐发，特 别是德怀特·沃尔多和华莱士·塞尔（Wallace Sayre）。
沃尔多认为“:自 1937 年《行政管理科学论文集》出版以降，新一代的年轻学者已经一次又一次地推翻了古典行政学理论，他们对这些理论进行了彻底批判，抛弃了其中的大部分内容。总的说来，新一代研究者的批评是一直有根有据的。在很多方面，古典行政学理论是不成熟、不完善和缺乏论证的，它的部分结论是错误的，研究方法是幼稚的，观念是狭隘的。从许多方面来讲，古典理论是一场运动（文官改革）的尾曲，而不是一个新学科的根基。”在《行政国家》一书中，沃尔多对“正统”行政学说进行了毁灭性的批判：“从理论层面来说，对公共行政学的控诉只能是，它没有对一些基础性问题的解决做出什么贡献，甚至在这些问题上都没有一个系统的阐述，相反它却带给我们一连串的浅薄和虚假的答案。”他总结道：“公共行政学在这个时代才摆脱了自我束缚——它所发明的工具主义哲学的‘政治—行政’公式长期局限着自己的视野和范围。”塞尔给传统行政学打上了致命的烙印，他认为正是古利克和厄威克两人 1937 年的论文集以及《布朗洛报告》成就了“正统学说”的巅峰期（highnoon）。在他看来，这种隐藏在深层的正统学说是在伦纳德·怀特的《行政学导论》和 W.F.魏洛比的《行政学原理》中首次被编纂成典的。按照塞尔的说法，这两本书支持一整套紧密相连的价值标准，而且大胆敏锐地将它们在文中提出：“政治与行政二分”、“科学管理”、行政预算、科学人事管理、政治中立、行政法控制。像沃尔多一样，塞尔发现要宣布这些价值标准已经过时并赞扬公共行政学的非正统化运动实在不难②。
② Sayer 使他的论据存在一种“过度简化的风险”，而且他也指出了传统文献的非共识性。Sayer 引用了许多传统学者，例如 John Gaus 和 Pendleton Herring，通过他们的观点来表明“公共行政学的价值标准在当时还不是固定的和有限的”。
在20 世纪70 年代早期，公共政策学派的先驱们或许没有意识到传统学说死去已久，他们指责传统公共行政学缺乏严谨性，沉迷于制度层面的描述而不是分析选择和行动。与此同时，在公共行政学的内部，文森特·奥斯特罗姆宣布，那种“认定专业手段就能解决公共问题”的行政学说已经陷入危机。“传统行政学想当然地认为，一旦通过决策将政策目标具体化，把这些目标变为社会现实就仅仅是一个技术上的问题了，利用专业行政知识就能实现”。
“ 正统学说 ”—— 这头僵死的巨兽（dead beast）——虽然已经被传统学者不断批判，但是仍然遭到来自非正统学者的鞭打。最近的批判起始于1992 年发表的两本著作。对于学术读者，迈克尔·巴泽雷却用了“官僚制范式”一词来描述传统行政学。这个术语的核心在于“政治／行政二分法规定了构成行政活动的实质部分与制度性部分之间的分离”。巴泽雷用一系列规范性原则和理论主张来概括“官僚制范式”，以此来衬托他所支持的“后官僚制范式”。因此，在他看来，官僚机构注重自己的需求和立场，注重各部分的角色和责任；用控制的资源数量和执行的任务来体现自身价值；控制成本；按惯例办事；争夺权势范围；坚持标准程序；宣布政策和计划；工作中思考与行动分离。
在戴维·奥斯本和特德·盖布勒极具影响力的《改革政府》中，他们认为：“美国社会投入巨大努力去控制政府内部运作，防止政客和官僚做出任何损害公共利益和公共资金的事情……在试图去控制几乎所有事情时，我们迷恋于支配具体的活动开展——规范过程和控制投入——以至于我们忽视了结果或效果。”他们指出，大约在20 世纪60 年代至20 世纪70 年代期间，官僚制政府是符合当时公共行政需要的。但是那些情况已经一去不返，新的政府形式也开始出现，一开始是在地方政府层面，随后扩展开来③。
③ Osborne 和Gaebler 论据的主要优点在于承认“行政国家”这一形态是内生于当时的政治、经济、社会背景；对于他们来说，传统范式是一个政治性而非学术性的思想建构。但是，Osborn 和Gaebler 无法提供充足的论据来证明一个观点：政府的“负责”和“可信赖”现在已经不再是政治上优先考虑的问题。
“巴泽雷-奥斯本-盖布勒”一派的论点在公共行政学内外都非常流行。马克·摩尔（Mark Moore）轻蔑地将传统公共行政学归纳为“政治中立”，并断言：“……公共行政学的古典传统并不要求管理者专注于行政目的和价值方面的问题，或者致力于组织的合法性和支持度方面的改善。古典传统假定这些问题通过组织的法律授权或政策授权方面的改善就能决……管理者必须追求事务性和内部性任务的完成，调配可利用的资源来尽可能高效地实现授权目标。在完成这一目标过程中，管理者通过他们的行政专业知识来运用内部管理的工具：组织设计（organizational design）、预算、人力资源开发、管理控制（management control）。”
盖伊·彼得斯列举了构成“陈旧信仰”的六个观念：无涉政治的公务员、层级结构与规则、常任与稳定性、制度化的行政系统、内部控制、结果平等。
既然存在过一个旧的正统，那么对它的批判也就成了一个新的正统。按照以上的叙述，传统行政学的本质是对一个很大程度追逐自我利益的韦伯式官僚组织的设计和辩护，这个官僚组织严格远离政治，借助技术官僚主义的行政科学来证明自身行动的正当性。事实与价值分离，政治与行政分离，政策与执行分离。传统行政是迟钝的、僵化的、墨守成规的、集权的、孤立保守的、自我保护的、彻底反民主的。借用加维的术语来说，传统范式被认为是专注于将行政能力增强到几乎完全无视民主控制的地步。
（二）同时代的观点
有趣的是，大量的“范式”或言“传统假设和价值标准的概要”都可以在传统文献中发现。
查尔斯.E.梅里安姆（Charles E.Merriam）把“晚期进步主义”就政府机构发展和行政部门理论两方面瞩目特征的看法总结如下：（1）“行政部门声望提高与行政领导和进取精神方面观念的发展”；（2）“民主行政的专业性和效率两方面新趋势的发展”；（3）“行政机构合并和集权的趋势”。
在一篇为胡佛总统社会趋势研究委员会而写的专题著作中，伦纳德·怀特将“新管理”（New management）概括为“当代行政哲学”（contemporary philosophy of administration），这一理念之前已经被美国缅因州原州长威廉·加特尔（William T.Gardner）在1931 年简练地总结为一系列原则：整合功能相似的部门；明确的行政责任分配；为一致利益而相互协作；执行责任集中在个人而不是委员会。
斯凯勒·华莱士（Schuyler Wallace）认为纽约市政研究局的观念是开创性的，他从其中归纳出七个基本要素：行动预算的中心性；将完整的行政系统拆分成相互协调的不同部门并受到立法审查；人事行政；集中采购系统；对预算进行系统的立法审查；负责制定计划和咨询的机关；报告—控制体系。
塞尔和万恩·里佩尔（Van Riper）总结了传统官僚制范式的内容，包括遭到当代批评者所嘲笑的一些“韦伯公式”的原则。
这些批评者本来也可以引用弗兰克·古德诺和怀特的作品。古德诺指出：“政治与行政分离的必要性对于城市政府来说是显而易见的。”而怀特认为：“在这个国家里，将政治与行政分离应当是能做到的。只要这种分离能够实现，良好的行政就会得以发展和保持。将近一个多世纪，面对（‘政党分赃’所带来的）无法估量的恶果，人们一直困惑着……行政人员的职责是以正直和效率为准则去管理城市事务并且忠诚于市政当局，而不是去参与政治竞争活动或者使自己的工作受那些活动及其追随者的影响”。
在许多人看来，这样的一些见解似乎证明了不断出现斩杀“正统学说”这头巨兽的企图是正确的④。然而，为什么批评者没有将这些“自我描述”当作“正统学说”唯一的准确表达呢？不充分的学术研究可能是一个原因。另一个原因可能是这些如此复杂的特征描述是根植于一个更为广阔的思想语境和历史语境，而这种特定的背景使得那些对传统行政学“断章取义”（out of context）的解读和“歇斯底里”（out of hand）的贬辱难以让人信服。不过，一幅夸张的“讽刺漫画”（caricature）要比客观公正的历史研究更容易达到抨击目的。正如我们下面将看到的，真实情况虽然一直隐藏在这样的研究背后，但是一旦悄然浮现就会使人们获得与当下流行观点不一样的看法。
三、传统行政学思想：重新审视④ 考虑到未来的情况，怀特指出：“科学、专业人员、技术、管理会持续不断地推动公共行政的技术改进；但是地方主义、人道主义、‘政治’往往会阻碍一些组织形式的出现，因为这些组织形式虽然看起来在技术上更有效，但是却与美国人的深层次的偏好背道而驰”。怀特进一步说，“公共服务领域可能会出现一种缓慢渐进的功能分化，这种分化可以使人们更清楚地识别出高层行政、商业管理、中层管理等方面各自的任务以及专业人员的特有工作”。
如果传统学者的名单局限于批评者最常提及那一点儿人，那么支撑“传统范式”这一概念的论据可能就没有人们想得那么站得住脚了。威尔逊1887 年的论文在1941 年再印之前并没有得到广泛阅读和引用①；韦伯在1911 年到1913 年间关于科层官僚制的作品在第二次世界大战后才有了英文版本，或者才可能在美国被引用；在那以前，人们甚至都没有把韦伯和泰罗与这个领域联系起来；现在学者们已经有理有据地驳斥了对威尔逊、古德诺、古利克的过于简单化的解读。
① Van Riper指出：“Wilson 的论文与后来的公共行政学文献之间的任何联系都是一种纯粹的幻觉（pure fantasy）！”
此外，大多数传统学者确实在以往的研究中被忽略了。他们的思维习惯是不存在多少争议的，除非公共行政学整个领域即将遭受人们的公开谴责。要知道传统公共行政学的真实立场就必须对传统文献进行仔细阅读和公正研究。
（一）古典时期
美利坚在建国后第一个世纪里，整个还处于前官僚制阶段，行政机构的官员中很多人都是通过选举产生的，他们在工作开展上独立于政府当局，拥有直接划拨到部门的资金②。在沃尔多看来，“缺少强大的行政传统……导致了……公务人员或多或少会以权谋私”③。“政党分赃制”支配了19世纪的选举和政府人事④，而且议会、政党和法院对行政活动的多头干预也导致了严重的混乱⑤。
② Charles Merriam 指出：“当时几乎毫无保留地坚守这一惯例，即由人民选举出大量官员，而这些官员中大部分人肩负行政职责。”
③ 关于“前官僚制国家”的能力和控制，Leonard White说“：只要美国行政系统在当时还保持分权化的、未整合的和各自为政的状态，而且依然仅仅履行极少数职责，那么建立一个高度发达的控制行政系统的机制所必需的条件就是未知的。那时行政是弱小的，不足以威胁公民自由；行政也是缺乏组织的，毫无抵抗力量。它是选举产生的，快速回应地方意见的‘色彩’（colour）和‘基调’（tone）” 。
④ 在杰克逊时代之前，行政任命的标准是“品格合适”、政治忠诚以及杰斐逊时开始的“代表性”，“代表性”能确保政治集权理念不会支配行政。在杰克逊之后，人们认为普通公民有资格担任公职，唯一的考察标准就是政治忠诚。
⑤ White 引述De Tocqueville，“当时没有任何的‘点’作为行政‘半径’的中心”。怀特说：“结果是维护社会秩序的职责……由法院决定和履行，而不是依据行政首长的命令。”
“永业制政府”（permanent government）是在 19 世纪后半叶逐渐形成的，这一现象的出现使人们对行政机关的责任问题产生了相当大的困惑。正如弗里德里克·莫舍（Frederick Mosher）指出的，“代议制民主在西方国家的兴起……导致了政治力量争夺对行政事务的控制权……人们承认需要一种常任的、受保护的、专业化的文官体系 ”。在联邦层面，史蒂文·斯科夫罗内克（Steven Skowronek）认为：“作为一个独立部分的国家行政的产生，促使美国的行政建设得到不断巩固，但是与此同时也出现了内部运转混乱的困境……联邦行政机构摆脱了政党控制、法院直接监管和地方主义影响，却只会将自己推向一种新出现的机构政治的旋涡之中。”
关于如何控制管制型国家的问题引起了总统和政党之间的分歧，并且造成对行政官员缺少一种明确的政治责任约束⑥。这种实践和理论上的空白促使行政学者对此展开研究。
⑥ 关于行政决策的司法审查，Skowronek 认为，“现代美国的国家建构摧毁了过时的司法规训（judicial discipline），……它没能重建司法机关在管控新的政治经济问题上所发挥的关键作用”。
1.创建
调和行政能力与民主控制之间的紧张是学者们所面对的一个研究专题，他们必须回答“如何界定和理解公共行政”这一基础命题。在早期的学术作品中，最具有奠基意义的是伍德罗·威尔逊、弗兰克· 古德诺、弗雷德里克·克里夫兰德（Frederick Cleveland）。他们似乎对政治与行政的关系有着共同看法：将国家职能中主要负责形成共同意志的部分（政治）与主要负责执行这些意志的部分（行政）分成不同领域，尽管这两个部分并不是独占“形成意志”或“执行意志”，但它们可以分别建立“立法”的机构和“行政”的机构。这一微妙的观点后来概括成过于简单化的“政治与行政之间截然分立”或“政治与行政二分法”，但这样的篡改不应该遮蔽它原本的学术价值和实践价值。
威尔逊论文的早期研究者几乎没有讨论过所谓的“二分法”。安娜·哈多（Anna Haddow）在二战前对《行政学研究》的评价没有提及“二分法”。相反，她指出威尔逊将“行政”视作一场变革，一个解决当前政府问题的出路。不久以前，沃克（Larry N. Walker）提出了他的看法：“威尔逊从未寻求在政治与行政之间竖起一堵高墙。尽管那篇论文的表述具有强烈的二分色彩，但是他在 1887 年之后的演讲和作品中已经相当大程度地改变了立场 ……” 威尔逊作为一名学者的主要影响在于通过自己的研究促进了那个时代的政治改革运动以及学院派公共行政学的出现⑦。
⑦ 在Wilson 看来，只要行政人员是负责的，那么权力是不具有威胁性的。Charles Merriam 将Wilson 思想理解为：“权力和严格的责任制度是一个好政府的必要组成部分……威尔逊方式的主要意义在于重视对‘政治’的研究，而且是由现实和权力组成的‘政治’，这种‘政治’既是机构的也是宪法的，是有机而不是机械的。”
弗兰克·古德诺针对政治与行政各具特点的功能提出了更加明确的观点⑧。古德诺认为，“政治”和“行政”被视为国家治理的不同领域，是为了防止过分的政治干涉和司法干涉出现在行政任务开展的过程中⑨。为了阐明这种区分，古德诺谨慎地否认了一种可能的误解，即每一个领域属于国家权力的一个独立分支。他的微妙论据是，由于政治状况的极其复杂性，同一个国家机关几乎不可能在相同程度上被委以“政治”或“行政”职责。根据哈多的观点，古德诺试图“告诉人们法律上所规定的正式政府体制不总是与实际的政府体制相同，并且提出了一些改进措施以促使实际体制能与构建正式体制的政治理念相一致”。
⑧ 在Charles Beard 看来，古德诺是第一个意识到行政在现代社会的重要性并勾勒出其轮廓的学者。
⑨ 这种区分实际源自美国宪法的“忠诚执行法律”的条款。制宪者们经过深思熟虑制定了这一条款，同时也审慎地考虑了一个想法：向执行机关委托具体立法权以有效实施立法机关的意志。
虽然古德诺认为执行功能服从于“国家意志的表达”，但是他指出“半科学的、准司法的、准商业的”行政功能应该摆脱政治机关的控制⑩。作为政治控制的替代措施，司法机关会根据受害方的申请对负责上述领域内法律执行的官员进行约束。古德诺在提出这个复杂的制度安排时显得十分有预见性，他完美地表述了调和行政能力与政治控制的紧张而产生的困境：“法律制定的细节化和法律执行的司法控制并不能完全产生国家意志表达机关与国家意志执行机关之间的和谐一致……执行官员可能按照也可能不按照立法机关的意图去执行法律。司法官员负责限制这些执行官员的行为，但是他们也可能在很多问题上持有与立法机关不同的看法。因此，在国家组织内部不存在任何条款和规定去确保意志表达机关与意志执行机关之间的和谐一致。相反，人民，一个民治政府的最终主权者，必须……既要对负责执行他们意志的官员进行控制，也要对代表他们表达意志的官员进行控制。”
⑩ 因此，古德诺可能会被认为是“新公共管理”的创建者。正如我们将要看到的，两种行政活动的区分——所谓的技术性和准司法的活动与贯穿着政策意义的活动——对于理解公共行政与行政法如何结合在一起是非常重要的。
凯（V.O.Key，Jr.）认为，“政治与行政分离”的想法是对“古德诺学说的一种歪曲”。“古德诺发现‘实际的政治需要决定了政治功能与行政功能的分开是不切实际的’”，而且他将自己的看法表述为：“行政高层对立法机关的政策走向有着重要的影响，这是一个基本的政治现象。”梅里安姆对古德诺的理解如下：“他在那些实际选举产生的政务官和任命产生的事务官之间划了一条分界线。‘政治’应该监督和控制‘行政’，但是这种控制不能超过一个限度，也就是不能超过‘政治’实现其主要目的所必需的程度。”通过引述古德诺和威尔逊的观点，梅里安姆敦促我们“多思考‘政治’与‘行政’两种功能的融合和实现，而不是两种功能的分离”。保罗·阿普比（Paul Appleby）认为“……古德诺的早期讨论在政策与行政之间划了一道分界线，但是这个划分远不如后来的一些学者的看法那么生硬，尽管他们引用了古德诺的观点”⑪。
⑪ W.F.Willoughby 是我迄今发现的最早追溯到古德诺的人，他在自己发表于1919 年的论文中将古德诺看作“政治与行政二分法”的开创者。John Rohr 认为古德诺思想存在政治与行政的截然划分，但他也承认人们对此看法并不一致。Appleby同时指出，古利克早在1933 年就明确否定了“二分法”拥护者的极端观念。
尽管弗雷德里克.A.克里夫兰德（FrederickA.Cleveland）是纽约市政研究局的创建者，但他同时也是《美国民主增长》的作者，在这本书中他主张把“政治生活作为一个持续的过程进行研究”，并且列举了政府改革将会解决的问题：“机构无能……选举不平等……政党分赃制……立法机关的腐败……在有组织的利益掠夺中颠覆城市政府。”对克里夫兰德来说，文官群体的扩大会导致一种政府体制的出现，像在德国和英国一样，它基本上是每个公民所向往的，而不是被人们视作阶级统治的封地。
克里夫兰德将他的书《有组织的民主》的内容介绍如下：“此书描绘的是一个由有组织的公民整体所设计出来治理模式，这个模式是不断发展演进的，它可以使他们的意志有效实现，它可以决定政府应当是什么以及应当做什么，它可以使有资格的选民成为表达人民意志的高效率工具，它可以使官员既具有回应性又富有责任感……政府必须是为公众的幸福而存在的。”克里夫兰德指出，这个时代的问题就是“要建立起这个模式，那样人民就可以了解和获悉政府人员的行动——重建起政府与公民之间正在弱化的联系”。
毫无疑问，克里夫兰德是一名技术官僚，但他不是人们当下所嘲笑的那种技术官僚。他表示：“从技术层面讲，我们的问题在于必须提供一种程序，让人民可以通过它获知政府在规划什么以及这些规划如何被执行——信息对于人民开明地对待‘福利’这一话题是必需的。”对于克里夫兰德来说，“财政预算、决算报表、运营账目、个人效率的详情记录和报告、成本核算系统、成本监控工具”，都是政府向公民保持透明化的重要手段。克里夫兰德的全部目标是“开明的人民”（enlightened people）、“ 有见地的公共良知 ”（informed public conscience）和一个服务人民的政府，这个政府对抗“特权阶级和违背民主精神的公共机构，尽管他们对社会的统治已经受到了挑战”。
2.早期教科书
威尔逊认为，公共行政是一个事务领域。在公共行政学里，事务导向的专业主义是从弗雷德里克·泰罗的“科学管理”理念那里借鉴来的。“科学管理”主张将行政管理的正式职责在管理层和执行层之间进行分配。这种人员的划分……区别了负责管理的群体和负责实施的群体，即“那些计划做什么和如何做”的人与“具体做事”的人，这些理念在当时企业管理和公共行政的实践中很快流行起来。组织和管理工作在那个时代备受关注。
公共行政学的第一本教科书《行政学导论》是伦纳德·怀特于1926 年发表的，这本书专注于官僚制政府的组织和管理问题。怀特激烈地指责公法研究传统，他认为：“行政研究应该从管理基础而不是法律基础开始，那样我们的研究就能更好地专注于美国管理协会的事务而不是法院的判决。”⑫同时，怀特承认官僚制的传统弊端，他指出：“政府的行政活动现在变得极其重要，它影响到方方面面的利益，因此一些行政方法和工具必须被引入和使用，以确保行政官员的行动不仅遵守法律，而且同样反映公民的诉求和意愿。”行政能力和对政府的控制，两者缺一不可。
⑫ 在White 看来，“法院在当时已经成为一种阻碍，尤其是在社会政策方面，因为政策实施的环境和效果都是不确定的或未知的……”。
在1927 年出版的教科书《行政学原理》中，W· F·魏洛比将行政人员的任务看作是建立适当的正式组织和确保对组织成员的充分约束。魏洛比的观点属于公共行政的“制度性”路径，我们现在也将它称作“结构性”路径，这种路径强调行政研究中应从法律的规则和案例转向行政机关正式的体制和程序。魏洛比在序言部分表达了他的用意。“现在人们承认，如果有什么不同的话，那就是一个受民主支配的行政部门特别容易出现财政浪费和行政无效率。”因此，人们应该重新考虑分权原则，而行政部门的责任集中和职能协调也应该受到关注。在新出现的技术性较高的事务方面，政府应该达到的效率标准和正直标准不应该低于私人部门。换言之，在魏洛比看来，高效率的官僚制机构是解决各种各样的民主治理问题的出路。
一言以蔽之，怀特和魏洛比的作品可以被理解为试图推进公共行政学的民主问题研究，尽管威尔逊、古德诺、克里夫兰德对这一问题已经进行了系统的分析。不过，正如塞尔所言，“在行政学先驱们看来，行政机构的责任性对于民主控制的意义是不证自明的”，也就是说这种看法是属于传统范式的。一个新的民主控制逻辑已经开始渐渐形成，它取代了“政党分赃”的前提假设。这个新的逻辑就是：科层制的技术官僚政府可以确保“透明化治理”，进而使政府服从和尽责于已经形成的公共意志和正式选出的政务官。
3.巩固
从第一本教课书出版到“正统学说”达到巅峰，怀特、约翰·狄金森（John Dickinson）、约翰·高斯（John Gaus）、马歇尔·迪莫克（Marshal Dimock）、彭德尔顿·赫林（Pendleton Herring）是这一时期对民主治理专题探索较为深入的一批学者。当时正值保守主义占据主流地位，哈定（Harding）、柯立芝（Coolidge）、胡佛被人们选为了美国总统。
法院历来是行政机关委任立法权的坚决反对者，但它在逐渐出现的“行政国家”中的恰当角色仍是未知的。在这方面，狄金森认为：“在这个事务性领域中，行政人员不承认自身工作仅限于严格的法律规定，而是应该被授予法院的自由裁量权。对此，我们还可以认为它是一个法治政府吗？……但是如果人们真的在现实中严格遵照法律条文去做出一切决策，那么结果将会是不幸的。当时的需要、特殊案例的情况以及我们通过‘政策’一词所意指和表达的一切都彰显着重要性。当然，专业律师并不总是认为它们很重要。”
狄金森对两类行政裁量进行了区分，即“管制事务中的行政裁量以及与政府利益直接相关事务中的行政裁量，后者主要出现在养老金的分发、公有土地的分配、税收征收、公共服务的直接提供等事务中”。他反问道：“如果……我们……间接地认为技术性行政机构的主要目的是依据法规做出裁决，那么我们是否还能放弃行政司法体制的这一特有优势？尽管这种体制是存在于集立法、执行、司法功能于一体的机构中，但是这种安排不仅确保了行政活动的时效性，而且也保证行政机构能够根据政策自主做出决定。”约翰·高斯提醒人们“公务员在政策制定中的作用越来越大，不论是在立法准备阶段还是在法律制定阶段，尽管立法性政策的一般内容有着给定的含义和适用范围”。高斯呼吁更大范围地调查“‘压力集团’的代表们与……政客头目、立法委员会、常任公务员或半司法的行政委员会之间的关系”。他还指出了法外组织对“公共管理技术”的贡献，例如政府专业人员协会、功能导向的研究/倡导组织和新型政府研究机构等这样的组织。
在一篇为胡佛总统社会趋势研究委员会准备的研究报告中，怀特指出，“政党分赃制”所带来的离心力量在地方政府中仍然普遍存在，而强大的中央行政就是这种现象的一剂解药⑬。美国商会等社会组织施加的压力、对外贸易的利害关系、行政救济的需求，正由于这些因素的存在，行政权力应该得到进一步加强。怀特指出，“好政府”（Good Government）组织大量出现，它们呼吁政府提高行政效率。这些组织包括，全国市政联盟、政府管理研究协会、国家市政联盟、美国市政协会、全国立法者协会、公共行政信息所（Public administration Clearing House）。不过，怀特告诫人们，“总体上讲，我们还没有特别关注以下这些重要的问题：寻找公民参与行政管理的更有效方法和手段、建立普通公务员参与管理的机制、对联邦政府与地方政府之间的行政关系进行根本改变”。
⑬ 怀特指出，当时“政党分赃制”在一些大型城市中继续存在，人们依然借助选举决定行政官员。
在1936 年，高斯、怀特和迪莫克合作了一部非同凡响的作品《公共行政的边界》，这本书直到今天仍值得仔细品读。在这本书中，迪莫克阐述了一种对公共管理者角色的宽泛看法：“一些人将行政活动看作简单的管理控制，他们是不能理解行政在现代民主国家里会多大程度上参与政策制定和行使自由裁量权的。” 他坚持认为，“问题的关键在于自由裁量权行使的方式和针对权力滥用的防护措施”。
高斯进一步阐述了他对“民主参与”的观点：“恰当地说，今天公共行政的主要任务在于建立一定的程序和机构，以便行政人员能够与直接受影响的公民群体开展积极合作，进而使那些通过法律形式颁布的总体性政策（general policy）实现具体化和应用化……只有经过对事实和意见的协商、调整、声明、再次声明这一整个过程，大量的公民才会坚信：这样制定出来的政策是他们自己的政策，而执行这些政策的官员是他们自己的官员。”高斯指出，“行政人员在当代被选民、宪法和议会授予广泛的自由裁量权。不可避免地，他们必须决定一部分的政策目标和很大部分的政策工具，以便政策在民主国家中能够有效实现”。因此，“如果人们不去激发公务员的责任感，那么行政的责任性是不完全、消极的和外在的”。
⑭ 对Herring 来说，公民参与不仅可以通过“公共舆论”的压力来实现，而且可以通过与“压力集团”的联合来实现，因为后者可以将“利益”与“专门知识”结合起来。
因此，在公共行政学特有的思维习惯中，我们发现传统学者是认同以下观点的：公务员在政策制定中发挥作用；行政裁量是不可避免的；法院正式承认行政裁量的必要性是十分重要的；政府官员和普通公务员应该负责任地开展行动；必须确保公民能以某种方式积极地参与到影响他们福祉的事务中去，同时公民在这个过程中能够获得充分信息。
4.正午时分：巅峰
在这种背景下，我们必须好好考量塞尔所下的论断：古利克和厄威克在1937 年出版的论文集以及《布朗洛报告》标志了“正统学说的巅峰期”，在这段时期“行政被认为是一个自成体系的世界，它有自己单独的价值标准、规则和方法”。不过，我们还不清楚到底塞尔认为哪位学者持有这样的看法。
《行政管理科学论文集》的出版是公共行政学曾经的一个重大时刻，但是在这之后没多久出现的许多作品似乎并不像塞尔所谈的那样。举例来说，怀特在1939 年教科书修订版中说道，“责任行政是现代民主国家最重要的基础之一，这种行政对公民负责，同时也受到公民的维护和支持”。查尔斯.A.比尔（Beard A. Charles）认为：“除非行政系统的成员……接受来自内部和外部的建设性批评，否则公务人员将会蜕变成一个危害社会和民治政府的官僚集团。”他将这句话视作公共行政的公理和格言。高斯和里昂·沃科特（Leon Wolcott）提出了一个问题：“在社会生活中，往往要通过妥协和调整使专业人员的观点和方案转变为一个更具平衡性的公共方案，而政策自身的渐进发展会在什么时候替代这个方式？”他们对此的回答是：“大部分的政策渐进过程都发生在行政机构内部，与这个过程相关事务包括人员选拔、持续的在职培训、责任和纪律的明确、机构间的人员流动、部门间的联系、行政活动受全体人员和附属机构的审查以及国会的审查。如果对这些事务给予恰当的关注，那么行政部门对于一些公共问题的看法将会不同于压力集团。”
在“正统学说的巅峰期”，公共行政学文献在评论文章方面走向成熟，出现了一些富有洞察力的作品。在那本分析深刻的《联邦政府的部门化》中，斯凯勒·华莱士批评了一种观念：组织可以通过对抽象原理的机械套用而设计出来，或者说行政学是一门纯科学。在《美国政府的未来》中，V.O.凯表达了对布朗洛委员会成员查尔斯·梅里安姆的敬意，同时他指出：“行政层级结构对立法性政策的过程有着深刻影响，这是一个基本认识。”⑮事实上，“压力集团、国会内部的派系、行政高层的附属群体，他们之间的密切联系阻碍了在社会总体利益上的权威分配”。“行政层级系统是政治家可以操纵的无意志工具，这一观点现在已经没有多少人认同了。”在这本书的同一卷，怀特引述了梅里安姆和他布朗洛委员会同事的话：“民主政府的基本职责之一，就是向公民提供保障措施以应对狭隘专横的官僚干涉和控制。”⑯怀特表示：“一个正式的问责体系是必不可少的；完全依赖公务员准则和内心责任感是不可靠的；但是，在另一方面，仅仅有一个内部的问责体系是不足够的。”同样，查尔斯·海尼曼（Charles Hyneman）认为，“民主政府的基本特征在于人民有能力控制掌握政治权力的人”。
⑮ Merriam 很早就已经指出，人们可以观察到，政策的目标或目的在本质上通常是不具体的而且也必需是这样的，而这些目标在实践中的应用通常是与目标自身同等重要甚至更重要的。但是，政策目标的应用通常是由行政官员来实施的，这就使得他们活动的实质与形式也与这些目标本身一样有着重要的意义。
⑯ Merriam 指出：“长时间以来，行政问题的症结在于腐败、无知、懒惰、无能、徇私和压抑。”但是，现在出现了一些新的困难：“对公众的傲慢和冷漠、缺乏同情心近乎严酷和残忍的地步、献身于例行公事和僵化体制、排斥理论和变化、斤斤计较、拖延；或者是这些情况的相反面，即过于轻率和匆忙地执行任务，导致公众对变化没有做好充分的准备。”
（二）争论
在传统思想中是否存在一个内部联系紧密的正统学说呢？当我们回顾这段时期有关行政国家的两大争论，对于这一观点的质疑就愈加强烈。这两大争论分别是：沃尔特-洛根法案的争论和围绕行政责任的弗里德里希-芬纳争论。
1.沃尔特-洛根法案
在围绕沃尔特-洛根法案（Walter-Logan bill）的通过与否决的那段时期，在行政法的意义上对行政活动的执行控制成为一个广为关注的问题。罗斯科·庞德（Roscoe Pound）已经指出，目前没有任何司法诉讼的保障措施去限制行政机构，尤其是他们在裁决活动中既当公诉人又当审判者的时候。因此，庞德主张实施严格的程序保障措施。相反，“罗斯福新政”的拥护者认为，在缺乏相关标准的情况下，具有局限性的程序保障措施和私法价值标准是不足以界定行政机构在福利国家中的司法职能和责任的。
国会是在两方面因素影响下颁布了沃尔特-洛根法案：一是反对“新政”的社会声音；二是美国律师协会支持下迫切要求对联邦机构及其混乱的立法工作实施法治化。根据唐.K.普利斯（Don K.Price）的看法，这个法案建立了“一种单一严格的法规颁布方式”。沃尔特-洛根法案准许明显受到某一行政法规影响的任何个人在联邦法院对这一法规提出质疑，同时也要求在一年授权期内颁布法规的行政机构也接受质疑①。
① 在回顾“沃尔特-洛根”事件时，Don K. Price 做出了深刻论断，他认为这场争论针对的是“行政问题的边缘部分”。换言之，虽然争论者聚焦了那些通过正式行政程序颁布法规和裁决私人权利的机构，但是政府的角色在当时不断朝向“更有活力和更加多样化”的方向发展，相应地对行政提出的要求是“更有效率和灵活性”。对于管制机构，提议通过内部裁判所来保障执行，这种方案的可行性至少是存在疑问的。Price 坚持认为，针对“新政”所设立的机构，行政行为可以通过立法机关得到更好的保障，因为立法机关有权去制裁那些背离立法目的的行为；相比之下，强制要求行政行为遵守司法程序的办法就显得逊色多了。
罗斯福总统否决了沃尔特-洛根法案，他把这个法案称作两方面势力联合起来反复运作的结果：“一方面是希望所有的政府过程都通过司法诉讼进行的律师群体；另一方面是那些渴望逃脱政府管制的利益集团。”但是，罗斯福总统承认了这个议题的合理性，他任命了一个司法部长管辖下的行政程序委员会去研究行政法的程序改革，而纽约州州长也任命了罗伯特·本杰明（RobertBenjamin）开展同样的研究工作。最终的研究报告认同这一观点：“法院不能处理行政机构正做之事，而行政机构也不能仿照法院的方式去处理这些事。”1946 年的“联邦行政程序法”是策划否决 1940 年沃尔特- 洛根法案的“新政”拥护者与 1941 年制定报告的“司法部长委员会”之间的妥协产物。
2.弗里德里希、芬纳和行政责任
在公共行政学领域，卡尔.J.弗里德里希（Carl J. Friederich）和赫尔曼·芬纳（Herman Finer）展开了持久的行政责任性质之辩。芬纳质疑“责任感”在行政活动中的作用，他不相信仅靠这种行政良知“就能保证公务员一直道德良好、充满热情……”。因此，作为对公共服务所实施的严格监督，政治责任必须在行政机构内推行。芬纳指出，“第一条训令就是服从（Subservience）”。他引述卢梭的话：人民可能会不明智，但人民绝不会错。芬纳承认“政治控制存在许多弊端”，但是他同时认为这些弊端是可以得到纠正的，其所带来的危害也比授予行政人员多余的自由裁量权要小得多。“……我们所害怕的结果是行政官员日渐傲慢和自负……”。他继续写道，“道德责任发挥作用的程度很可能与实施政治责任的严格度和效率成正比例关系，并且当政治责任不能有效地执行时，道德责任会被背弃而产生各种扭曲现象”。
弗里德里希的观点有两部分：首先，“直截了当地说，公共政策是一个持续的过程，政策制定和政策执行不是分开的……政治与行政都在政策的制定和执行中发挥持续的作用，尽管在政策的制定方面‘政治’可能会多一点，而在政策的执行方面‘行政’可能会多一点”。其次，“如果一个政策得到通过，但制定者却没有围绕相关技术问题，充分利用现有的全部人类知识，那么我们有理由认为这是一个不负责任的政策；如果一个政策的通过没有恰当地考虑社会现有的偏好，尤其是社会绝大多数人的偏好，那么这个政策同样是不负责任的……任何政策不论有多么紧急和重要，只要违背了上述任一标准或不能实现具体化和可行化，那么对这个政策负有责任的官员都要接受相应的控告”②。弗里德里希指出，一个追求客观和公正的行政专业人员会懂得什么时候应该避免武断轻率的决定，而去等待“人民意志”的表达。
② 同样可以认为“顾客导向”这一理念是出自于Friederich，因为在他看来，“现在出现一种值得赞扬的趋势……认同了百货公司的口号：‘顾客永远是对的’” 。
3.死在午后③
毫无疑问，在两大争论之后，公共行政学进入了学术历史上最令人费解的发展阶段。当时传统行政学思想仅仅找出了民主治理的核心问题，但是几乎没有解决这些问题。赫伯特·西蒙和罗伯特.A.达尔通过攻击古利克等早期学者的研究倾向，导致公共行政学大厦在这个强大的非正统化时代走向了崩塌，尽管那些主张行政科学原则的早期学者的学术倾向并没有多大错误。
③ 标题“Death in the Afternoon”来自海明威在1932年的一部小说的名字，这部小说详细描绘了西班牙斗牛的血腥残忍场面。斗牛分为三幕：审讯、判决、处死，在这个过程中牛必死无疑，而人也生死难定，因而这场战斗是一场双重悲剧。公共行政学的非正统化是否一场“斗牛”呢？相信作者在这里想表达的是一种惋惜之情。——译者注
不论塞尔还是沃尔多都对二战前的文献十分熟悉，他们支持这个领域的学术转向，但并没有多么赞赏西蒙的行为主义，也没有将其视作二战后公共行政学中出现的新兴非正统作品。塞尔表示：“我们的价值标准……已经从强调组织和管理的技术转向注重公共政策的广阔领域——政策的制定、执行和渐进调整都包含在公共行政的框架内，或者这些环节都与后者紧密联系着。”
所以，行政学的传统已经死去，被制成标本挂在了墙上。抑或是怎么样？二战后行政学的新作品是否可以被看作完全背离了“塞尔和沃尔多所声称的过去呢”？
（三）来自墓地的声音④
尽管公共行政学受到了西蒙和达尔的致命批判，保罗·阿普比、查尔斯·海尼曼、高斯、约翰·米利特（John Millett）、亚瑟·麦克马洪（Arthur Macmahon）、赫伯特·考夫曼、弗里茨·莫斯坦·马克斯、埃梅特·瑞弗德（Emmette Redford）以各种方式继续塑造着这个领域，他们使公共行政学的议题听起来非常像“民主负责的公共管理”这一传统主题，尽管已经很少再强调行政能力了。
④ 标题“Voices from the Grave”来自一部1960 年的美国电影的名字，讲述的是一个人被杀害后，她的鬼魂附身他人以伸张正义。作者可能认为传统行政学虽然在50 多年前被宣判“死亡”，但是后来的一些学者仍然一定程度上延续了传统的主题和思想。——译者注
保罗· 阿普比被塞尔称赞为后正统（post-orthodox）思想家，他讨论了二战后的研究主题：“在相应共识下，为使一定职能的履行达到一定的水平，充分的责任集中对于人民控制来说是必不可少的。”为什么？“公共行政是政策制定，但不是独立自主的、排他的、隔离的政策制定。公共行政是在一个社会各方强大势力争夺的领域中制定政策的，它是许多基本政治过程中一部分，人民正是通过这些政治过程进行治理和控制治理的。”
在一本争议颇大的书中，查尔斯·海尼曼担心官僚机构可能反而会损害公共利益，他指出政务官，也就是经过选举产生行政官员，必须成为我们实施领导和控制的主要依靠。他认为“必须建立一种政府结构，通过它使政务官能够真正地掌控政府”⑤。不得不承认，“行政官员不能从政府的政治部门获得他所需要的全部指导”，不过海尼曼同时认为获得指导的其他方法只能是政治领导的补充而不能是替代。“美国人民没有授权任何人除了政务官去代表他们。”
⑤ Hyneman 列举了官僚机构可能造成的危害：“（1）行政官员和雇员可能会干涉和破坏选举；（2）他们可能向公众传递错误信息，包括公众面对的问题、这些问题将会如何被处理、公众将会受到什么影响；（3）他们制定和执行的政府政策可能是与公共意志截然相反的；（4）他们可能不去掌握问题的主动权，而且不能在公共事务的一些特定领域提供必要的领导；（5）他们可能严重缺乏工作效率，从而破坏了人民对民主政府的信念。”
在高斯看来，“事实上，行政是政府每个阶段的一个方面或一个过程，从卫生部的化验师初次诊断出现的问题到最终具体地执行已经制定出的法规规章，都有行政的存在”。所以，我们必须“在以下两种极端之间保持平衡：一边是过分模糊的、原则性的、有分歧的、没有任何‘味道’或焦点的大综合，另一边是彻底远离人类行动之急切和‘汗味’的精确化和专业化”。高斯得出一条著名的结论：“在我们这个时代，一个公共行政理论同样也是一个政治理论。”
同样，约翰·米利特围绕政治与行政也谈论了很多内容：“行政机构……能被视为国家的‘第四种权力’吗？我认为他们并没有如此‘尊贵’的地位。相反，行政机构是国家权力体系中一种次级部门，而且在我们的规划下受制于立法机关、总统、司法机关的监督。从事公共服务的行政人员 与这三大权力分支都有关联，无视任何一个权力分支都是自找麻烦。因此，在我看来，公共行政的政治有关于一个问题：为了实现一个自由社会，如何借助相互并列的三大权力的运行，保证行政机构在国家权力体系中受到人民的领导和约束。”
米利特在论述公共管理时斥责了当代批评家，他认为：“任何行政人员所面对的挑战是克服阻碍、理解和掌握问题、运用想象力和洞察力去设计公共服务的新目标。行政人员不能仅仅满足于做一个好的守夜人。相反，行政人员应该回顾组织行动的目标并且设法改进现有目标以提供更好的公共服务。”但是，“在民主社会，这种追求不能单单受行政人员个人对理想社会目标看法的引导……一种受‘责任行政’观念引导的管理活动，不仅厌恶凭借智慧去施行专断权力，而且愿意接受来自组织外部的领导和约束”。
在亚瑟·麦克马洪看来：“我们的主要问题在于法律设定了一个特定目标的同时留下了一些自主判断的空间。在这样的情况下，公共利益应该界定在哪里呢？”他的回答是“从本质上讲，一个为达成目标而建立的结构，它的合理性就在于意识到了行政活动应该在多大程度上像立法机关的审慎过程一样对问题进行深究。”在行政活动中，总会出现一些围绕立法目的而滥用自由裁量和不合理判断的现象，防范这些现象的办法就在于“把‘从公共利益视角出发’这一态度贯穿于行政活动的整个过程”。
在回顾支配着行政活动的价值标准及其相互关系时，考夫曼指出：“……通常‘政治中立’并不能与‘代表性’构成两者择一的关系，但是前者可以成为后者的一种实现方式。”对于这一点，公众至少是与公务员同等看重的。不过，代表性和政治中立往往会导致行政系统内部的分裂。面对这一问题，可能的解决出路是加强行政首脑的权力以确保行政领导成为内部分裂的反向力量。不过，考夫曼强调，“尽管如此，人们承认‘代表性’在价值标准中相对于‘政治中立’和‘行政领导’的主导地位”。
在一本论述行政国家的书中，莫斯坦·马克斯（Fritz Morstein Marx）列举了行政的四大要素：合理性、责任、能力、连贯性。“合理性”有许多方面的含义：对目的的追求（行政本身是达成目的的手段）；凝聚力的来源（与之相对是无数分散的个人影响力）；知识的运用；理性的运用；情报的收集。关于“责任”，他指出：“组织结构越是复杂就越容易像大规模的组织一样遭遇各种阻碍，在这种情况下控制是不能够在人类意志的相互作用下取得协调的。”控制也需要基于理性维持的良好服从习惯。
埃梅特·瑞弗德在1958 年出版的《公共行政的理想形态与实践》中总结了“行政责任”的逻辑。他认为，“尽管法律贯穿于行政的各个方面并且约束着它的行动，但自由裁量对于法律的实施是至关重要的……由于法律的刚性，自由裁量在行政活动中是不可避免的，而且政策必须变得具有实用性”。他指出，组织结构的完整统一和等级分明对于确保官僚机构服从外部控制是必不可少的。换言之，运用权力支配下级并不是反民主而是确保民主的实现；能力与控制是一个硬币的两面。
莫舍指出：“责任很可能是行政术语中最重要的词，不管是在公共行政还是私人行政中。”他赞同赫林的观点，同时认为：对客观责任的威胁不在于政治，而在于“职业化和工会化，它们使得行政人员目标狭隘，专注于成员的福利和晋升”。至于“代表性”，“谁代表那些没有参与压力团体或利益集团的大多数公民呢”？一言以蔽之，“行政道德问题是更难解决且极其重要的，这一问题已经被纳入公共政策制定的范围，而公共决策就关乎着如何在两类目标之间进行轻重权衡和偏向选择，即国家的广大目标与团体、部门、客户或工会的相对狭隘的目标”。
从以上讨论可以看出，二战后的行政学者相比早期学者，对行政决策的细微差别和不负责任的权力行使更加敏感。对于早期学者，在一个还不成熟的国家里，组织和管理问题是更为紧迫的研究议题。但是，无论是“二战后的行政学观念意味着与‘正统’彻底决裂”，还是“‘正统学说’的内容就是最近的不实批评所描绘的那样”，这两个论点都显然已经被证伪。
（四）是否存在过一个“传统范式”
作为少数捍卫传统的行政学者，弗雷德里克·莫舍向乔治·弗雷德里克森写过一封关于“新公共行政”的信，在这封令人瞩目的信中，莫舍坚持认为：“在大约1950 年前，几乎所有早期行政学领袖都致力于实现一个具有回应性和同情心的、注重机会平等的政府。例如人事管理、预算编制和制定计划这样的组织安排是完全有助于建立一个更人道和公正的政府。”确实，人们完全可以从传统文献中发现一个专业的论证过程，这个过程探讨了民主价值观、官僚制的代表性、失去约束的政治腐败、人民控制行政的工具以及兼顾能力与控制的“裁决—执行”机构等诸要素之间的相互关系。
这些传统的思维习惯引出一些基础性问题：权力的分离应该到哪种程度？在行政裁量过程中，哪种价值标准应该指导行政行为呢？公共利益可以通过哪些方式来识别？行政活动的合法性来源是什么？与此相联系，人们在问题的回答上难以取得共识：在行政官员的裁量行为方面，受选举监督的组织高层或专业知识和内部制约？作为公共意志的表达，受法规和司法判决或公共舆论和社会团体压力？作为行动决策的基础，受技术措施或人为判断影响？管理能力或组织能力作为“好政府”的根源？“公共意志”或“公共利益”作为合法性基础？
如果传统思想中存在解答的话，那么这个答案会是对一个命题的承认：政府结构和技术的合理性必须为它们的目的所证明，而且这些目的是必然与增进公共福祉联系在一起的。从一个更具分析性的视角来看，正如詹姆斯.G.马奇后来所指出的，人们对行政的了解就是组织活动是在特定历史、政治、社会背景下进行的，其中细节包括：组织的结构和程序、机构间的关系网络、在某种程度上相互影响的历史因素下对事项的排序。对于这种看法，古德诺、高斯、弗里德里希会表示反对吗？
有一个方面似乎已经清楚。尽管在20 世纪50年代甚至20 世纪90 年代之前，“狭隘自利”在实务领域和学术领域一直是人们对官僚机构的非正式看法，但是我们很难从庞杂繁多的公共行政学传统文献中找出这样一个重心。正如我所理解的那样，虽然二战后的学科路径转向价值观为基础的行政或顾客导向的新管理主义，但是传统行政学思想展现出对法律和政治更多的重视。相比早期学者，无论是威尔逊还是古德诺、怀特还是赫林、梅里安姆还是迪莫克，政治与行政分离的理念似乎在克林顿政府的《戈尔报告》（Gore Report）中得到了更清楚的表达①。“掌舵”与“划桨”难道不是一种二分法吗？在“绩效”的伪装下，“效率”成为一种终极价值，它在“新公共管理”中发挥着比范式转换前更大的影响。相比魏洛比或古利克等传统学者，后范式文献也创造了更多的“原则”。
① James Q. Wilson 注意到，《戈尔报告》几乎没有对“民主问责”有任何提及，也许这就是那份报告最显著的特征。实际上，由于降格“公民权”以推崇“顾客权”，《戈尔报告》表现出对传统思想中“负责性原则”明显的敌意。
如果这篇文章论证无误的话，那么公共行政学作为一个专业领域未能有效驳斥修正主义，导致过分忽视自己的学术传统，遗弃了至关重要且富有意义的深刻论断，最终默许了对学科诽谤的发生，尽管这些“诽谤”包含着少量的事实，但却毁坏了一个珍贵的学术遗产。公共行政学的发展一直过于投机，它没有对那些有待证实的观点和主张进行谨慎的学术审查，而是急切地想要认同甚至吸纳显赫一时的学者和理念，以达到侵占他们荣耀的目的。对于这一点，美国国家行政学院不加辨别地信奉了《改革政府》一书就是很好的例子。这样做的结果就是公共行政学成了“无根之木”，同时在研究上也出现了分析的疏忽。在此情况下，模棱两可的反民主或假民主观念到处流传，而责任管理的这一基本问题却未得到解决。现在这些错误已经遍及整个公共行政学，尽管这个学科曾经对民主制度下的公共行政有着深刻的见解。
责任编辑：任自建 一审：吉先生
文章来源：《河南社会科学》2019年第12期
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