人民政协专门协商机构制度建设的国家治理逻辑

编者按

人民政协是中国协商民主的重要渠道和专门机构，对发展社会主义民主政治有着重要作用，体现着中国特色社会主义民主政治的优势。本文基于体系过程与结构功能分析以及主体角色与优势效能分析，从国家治理的结构视角与功能层面认识人民政协专门协商机构突出意义，总结出人民政协专门协商机构制度建设的关键领域分别是人民政协政治协商更好纳入国家治理决策过程以及人民政协政治协商有效发挥国家治理共识凝聚功能，揭示了人民政协专门协商机构制度建设的国家治理逻辑。

作者简介

马雪松，吉林大学行政学院，教授、博士生导师。

人民政协作为专门协商机构在国家治理体系和治理能力现代化建设中具有重要地位和作用，体现着中国特色社会主义民主政治的优势。国家治理的本质特征、价值理念与运作过程为人民政协专门协商机构制度建设赋予必要前提、基本遵循与现实要求，人民政协专门协商机构制度的功能结构主要包含政治协商、民主监督、决策参与、凝聚共识。基于体系过程与结构功能分析以及主体角色与优势效能分析，人民政协专门协商机构制度建设的关键领域分别是人民政协政治协商更好纳入国家治理决策过程以及人民政协政治协商有效发挥国家治理共识凝聚功能。

引言

党的十九届四中全会对中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作出重大战略部署，明确指出：“完善人民政协专门协商机构制度，丰富协商形式，健全协商规则，优化界别设置，健全发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力的程序机制”。这不仅表明人民政协作为协商民主的重要渠道和专门机构，对发展社会主义民主政治具有积极作用，还着重要求人民政协作为新型政党制度的重要政治形式和组织形式，应通过健全制度机制、丰富平台载体、创新方式方法促进政治协商、民主监督、参政议政职能更好发挥。在坚持和完善中国特色社会主义制度的过程中，国家治理现代化是制度及其执行能力的集中体现。基于国家治理现代化与人民政协的关联性，从国家治理的结构视角与功能层面认识人民政协专门协商机构突出意义，着重考察如何将其更好纳入国家治理决策过程并有效发挥国家治理共识凝聚功能，有益于揭示人民政协专门协商机构制度建设的国家治理逻辑。

一、国家治理视域下人民政协专门协商机构的重要地位

习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中指出，“人民政协是国家治理体系的重要组成部分”。这一论述清晰阐明了人民政协与国家治理体系的关系，深刻揭示了人民政协在现阶段的地位、作用和性质。尽管人民政协并非国家的权力机关和决策机构，但它却是构成国家治理体系的关键组件与重要机构。人民政协在中国共产党探索和开创、坚持和发展中国特色社会主义的实践历程中发挥巨大作用，是中国共产党实现治国理政不可或缺的制度安排和组织平台。国家治理的本质特征、价值理念和运作过程同人民政协有着内在关联，并为人民政协专门协商机构制度建设赋予必要前提、基本遵循和现实要求。

（一）国家治理的本质特征为人民政协专门协商机构制度建设赋予必要前提

国家治理现代化集中体现了国家制度的完善程度和执行能力，通过协调利益关系、规范主体行动、优化资源配置，为政治建设的持续推进与经济社会的良性发展奠定基础。国家治理的本质特征是执政党治国理政活动的复合结构与制度体系。从国家治理的复合结构方面来看，“结构对于现代化之所以意义重大，乃是因为它影响着决策，影响着决定执行什么政策并作出何种选择的协调和控制。它不仅意味着权力的行使，也意味着意志的动员”。从国家治理的制度体系方面来看，“体系是指各部分之间的某种相互依存以及体系同环境之间的某种界限”。由此可以看出，推进国家治理体系和治理能力现代化，势必要求在国家重要的制度领域取得一系列改革进展，这也为人民政协的发展指示了方向。一方面，人民政协应适应全面深化改革的要求，通过完善人民政协所反映的协商民主制度，使自身成为现代化国家治理中名实相副的关键主体。在当代中国政治发展与社会主义建设的整体格局中，尤其应重视协商民主实践的动力机制和制衡机制。另一方面，人民政协应注重其在协商民主体系中的独特地位和突出功能，特别是发挥自身作为专门协商机构的作用，在执政党领导下积极主动商议当前改革发展过程的重大问题与涉及群众切身利益的实际问题，在更好履行政治协商、民主监督、参政议政职能当中实现协商民主效果。

（二）国家治理的价值理念为人民政协专门协商机构制度建设赋予基本遵循

国家治理现代化的丰富价值理念为人民政协提供必要的规范定位与目标指引。“要在现代化的过程中和现代国家体系内保持其凝聚性和团结性”，“就必须将团结确立在合理的制度以及人民对这个制度的共同认同基础之上”。365人民政协作为专门协商机构必须遵循政治原则，必须符合全面深化改革的要求。一方面，国家治理的价值理念在引导人民政协专门协商机构建设的实际发展与具体运作的同时，还提出了与时俱进的要求。“制度涉及共有文化、集体身份、归属感、共同感情、相互愿景、信念、历史、彼此信任和团结等因素”。作为制度体系建设与制度效能发挥的国家治理包含人民性的价值立场、科学性的价值导向、公平性的价值旨归，强调民主、法治、公平、参与、效率等主导性原则。这些价值反映了社会成员的追求目标，更是长期历史过程与共同社会生活的经验总结，蕴含着人们对公共领域交往活动与协商议事的合理期待。另一方面，人民政协专门协商机构建设作为国家治理体系的重要组成部分，很大程度上承载着国家治理的价值并以实践行动予以促进和贯彻，价值的实现程度与人民政协的运作效果密不可分，这也体现了人民政协在国家治理体系中的重要地位。人民政协在保证人民行使民主权利、扩大公民有序政治参与方面具有突出作用，其作为专门协商机构能够通过组织的载体形式与职能的有效发挥，推进国家治理体系和治理能力的现代化。

（三）国家治理的运作过程为人民政协专门协商机构制度建设赋予现实要求

国家治理体系和国家治理能力构成国家治理现代化的内容，二者所处的现代化背景以及追求的现代化目标本身具有治理意义。人民政协专门协商机构制度建设在国家治理现代化中的定位还体现为实现国家治理的现实要求。“全面深化改革是一项复杂的系统工程，需要加强顶层设计和整体谋划，加强各项改革关联性、系统性、可行性研究”。一方面，国家治理体系的现实运作要求人民政协在完善协商民主过程中，将提高决策民主化、科学化、法治化作为自身制度建设、工作机制优化的长期目标，以此为有序化的民主参与和组织化的利益表达提供合理渠道与可行路径。在不断推进协商民主有效运行的层面上，人民政协专门协商机构制度建设应着力根据现实形势延展协商内容、充实协商形式、增加协商密度，通过建章立制和完善机制推进政治协商纳入国家治理决策程序并发挥国家治理凝聚共识功能。另一方面，国家治理体系的运作过程要求人民政协切实履行民主监督职能，并在增进有序政治参与和有效利益协调的过程中实现协商民主的治理效能。“如何和人民建立有机的联系就成了如何提高执政能力的关键。”人民政协从职责内容、活动形式、运行程序、工作机制多个方面起到协商式监督的作用，不仅展现专门协商机构在集思广益、取长补短、规范决策方面的独特优势，更协助执政党和政府在全面深化改革进程中解决现实问题、提高工作效果、增强团结合作、凝聚社会共识。

二、国家治理视域下人民政协专门协商机构制度的功能结构

准确定位人民政协专门协商机构在国家治理体系中的作用，充分发挥人民政协在国家治理体系中的独特优势，对人民政协适应全面深化改革要求、增强人民政协履职能力、推进新时代人民政协制度创新与工作创新具有重要意义。根据人民政协在国家治理体系中的主要地位与自身性质，人民政协专门协商机构制度的功能结构主要包含政治协商、民主监督、决策参与、凝聚共识。

（一）人民政协专门协商机构制度功能结构的判定依据

党的十九届四中全会的决定指出：“我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开”。基于国家治理与制度建设的密切关系，“制度建设作为贯穿于现代国家建设的主要线索和基本任务，从国家治理体系与治理能力现代化的角度审视制度功能体系建设，应该容纳包括政府部门、市场主体、社会组织在内的广泛主体共同参与和建设，以此发挥现代国家的社会动员及政治整合、资源汲取及利益分配、关系协调及国家巩固的基本功能”。人民政协作为专门协商机构在与其他国家治理主体协力承担相应制度功能的同时，自身也在国家治理现代化当中形成作用不可或缺的人民政协专门协商机构的制度功能结构。

第一，人民政协专门协商机构的制度功能结构，可从人民政协在国家治理体系中的地位加以判定。根据结构功能主义理论，某种组织所发挥的制度功能往往取决于其在特定结构中的具体地位。这意味着正确看待人民政协专门协商机构制度功能结构的首要依据是人民政协在国家治理体系中的重要地位。如前文所述，人民政协专门协商机构制度建设的必要前提、基本遵循、现实要求同国家治理的本质特征、价值理念、运作过程具有内在联系，因而人民政协专门协商机构蕴含国家制度建设所要求的动员及整合、汲取及分配、协调及巩固这三重功能取向。

第二，人民政协专门协商机构的制度功能结构，可从人民政协的自身性质加以判定。某种组织或制度的性质是决定其用途、作用或功能的关键因素，明确人民政协的自身属性、鲜明特质与内在意蕴，有助于更好地把握人民政协专门协商机构的功能与作用。习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话中，高度强调人民政协应坚持性质定位，要求“发挥好人民政协专门协商机构作用”。人民政协作为专门协商机构应始终聚力于充分发挥协商民主作用，在履行职能当中将政治协商纳入国家治理决策过程，并发挥国家治理凝聚共识功能。

（二）人民政协专门协商机构制度功能结构的主要内容

人民政协作为专门协商机构与实现多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式，逐渐形成了较为完善的组织体系和工作机制。新时代人民政协专门协商机构制度功能结构的主要内容是政治协商、民主监督、决策参与、凝聚共识。

第一，人民政协专门协商机构制度应发挥政治协商功能。民主化是现代国家治理的重要目标，社会主义协商民主则是实现有效国家治理的重要路径，能够平衡和协调不同社会主体之间以及政府与社会之间的利益关系。“广泛而多层的制度性协商，天然是缓解利益冲突、促进社会和谐、增强社会团结的重要平台与机制”。我国政治实践包含丰富的协商民主形式，政治协商、立法听证、民主恳谈、网络论坛等各式制度设计及治理途径从多个侧面反映着协商民主的特征。其中，人民政协作为专门协商机构具备通过多种协商方式与各界别进行广泛沟通协作的优势，能够使广大人民群众和各界人士广泛参与，达到在中国共产党的领导下多元主体合作共治的协商民主目标。为更好发挥政治协商功能，人民政协专门协商机构制度建设应注重以适当方式激活现有制度机构及其作用，将人民政协的协商建制和共治机制视为“促使政协会议发挥现代化协商民主治理功能的前提条件”。

第二，人民政协专门协商机构制度应发挥民主监督功能。党的十九大报告明确要求：“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”。国家治理现代化是公共权力运行不断优化的过程，权力的制约与监督有助于增强国家治理体系的科学化、规范化、程序化和有效性。民主监督历来都是人民政协的基本职能和主要功能，也是我国监督体系的有机组成部分。在人民政协的监督功能究竟是社会性还是政治性方面存在不同看法，“但是从政协的历史地位、政协与中国共产党和全国人民代表大会的现实政治关系来考虑的话，还是把政治协商监督看作一种政治监督更合理一些”，这尤其体现在政协监督主体具有社会监督主体不可比拟的广泛性和高素质特点，并在民主监督活动中体现高层次和直接性优势。为更好发挥民主监督功能，人民政协专门协商机构制度建设应注重创新并完善协商民主的协同机制、参与机制、保障机制等一系列相关运作机制”，“设立明确的时间表、责任人、监督者，相关组织、机构与公民有权对执行过程进行监督”。

第三，人民政协专门协商机构制度应发挥决策参与功能。国家治理体系包括决策体系、执行体系和监督体系等内容，决策体系在政治过程中处于核心位置。党的十九大报告明确要求：“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”。习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的重要讲话也强调：“要将政治协商作为重要环节纳入决策程序”。人民政协作为专门协商机构在参与国家治理决策过程中应发挥重要作用，特别是应对关系发展全局的整体性与趋向性的重大议题先提出问题并进行探索，从而在国家治理决策环节中“先行一步进行思想、舆论、理论和政策准备的作用”。“由于有了这种先期的准备过程，许多重大的决策和重大变革，就会水到渠成，从而增加实行的动力，降低实施的成本，实现和谐稳定的发展”。为更好发挥决策参与功能，人民政协专门协商机构制度建设应注重“利用自己作为一个为广大群众和国际社会所认可的一般政治意义上的‘官方’组织，而在严格意义上又是一个‘非政府组织’的条件，直接参与决策、国务活动和国际交流，从而了解政府运转的实际情况和实存问题”。

第四，人民政协专门协商机构制度应发挥凝聚共识功能。邓小平同志曾指出：“最重要的是人的团结，要团结就要有共同的理想和坚定的信念”，“没有这样的信念，就没有凝聚力”。改革开放以来，经济结构、社会结构、人口结构、思想结构等等都发生了深刻变化，社会关系、人民的利益诉求和价值观念等都日益多元化、多样化和原子化。针对这种现实情况，国家治理现代化应该具有较强的凝聚共识功能。人民政协作为专门协商机构的共识凝聚功能契合于国家治理的新要求，其活动形式的多样性、丰富性、灵活性与创新性都有利于凝聚功能的发挥，能够团结一切可以团结的力量。人民政协秉持平等、包容、合作的理念，通过集思广益、平等参与、公开讨论等诸多方式进行商讨、协议，从而有助于整合各方观点，并在广泛协商的过程中实现公共利益的最大化。为更好发挥凝聚共识功能，人民政协专门协商机构制度建设应注重“通过自己专业上的不同认识，通过对民间走访摸到的一手信息，通过对具体问题进行的深入调研，就能够把自己变成形成共识的一个个小小枢纽”。

三、人民政协政治协商纳入国家治理决策过程的制度分析

人民政协就国家大政方针与地方重要举措，以及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的重要问题，在决策之前和决策之中进行政治协商。习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中指出：“中国共产党各级党委要重视和支持人民政协事业发展，把人民政协政治协商作为重要环节纳入决策程序，会同政府、政协制定实施协商年度工作计划，对明确规定需要协商的事项必须经协商后提交决策实施”。这为人民政协政治协商纳入国家治理决策过程提供了方向指引和根本遵循。

（一）人民政协政治协商纳入国家治理决策过程的现实经验

人民政协政治协商纳入国家治理决策过程具备丰富的现实意蕴。随着国内外经济社会形势的深刻变化与全面深化改革的不断推进，当前治国理政面临着一系列新问题与新挑战，这为提升决策的科学化与民主化水平提出更高要求。人民政协政治协商在发扬民主、集思广益、统一思想、凝聚共识上发挥着不可替代的作用，为确保国家治理决策的科学化和民主化赋予民意基础、智力支持、思想动力、共识保障。中国人民政治协商会议章程规定：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商”。广东、海南、江苏、浙江、上海、贵州等地人民政协结合各自地区决策情况进行探索，注重优化以政协委员提案为载体的协商形式，并针对决策内容与决策对象分别从深度与广度上开展专题政治协商、对口政治协商、界别协商与远程协商等实践形式。人民政协在拓展协商内容、丰富协商形式、健全协商程序和提高协商质量的同时，为制定相关法律法规和修订决策议事规则积累了有益经验。

（二）人民政协政治协商纳入国家治理决策过程的运行机理

人民政协作为具有中国特色的制度安排，是国家治理体系的重要组成部分，其政治协商职能必然在国家治理决策过程之中扮演重要角色。将人民政协政治协商纳入国家治理决策过程业已形成稳定的运作方式，从主体、内容和形式三个方面理解这一运行机理对于有针对性地消除制度壁垒、机制阻塞和观念障碍具有助益。首先，理顺决策主体和协商主体之间的关系是人民政协政治协商纳入国家治理决策过程运行机理的基本前提。国家治理决策的法定主体是党委、人大和政府，其法定过程涵盖党委对重大事项的决策、人大对决策方案的审议以及政府贯彻落实相应事项与方案，而人民政协作为专门协商机构，主要以政治协商主体的身份参与决策过程。其次，结合时代主题提炼协商内容是人民政协政治协商纳入国家治理决策过程的实践意涵。人民政协政治协商纳入国家治理决策过程，必须使协商与决策紧密围绕全面深化改革中的重大问题与涉及群众切身利益的各项问题。最后，丰富并拓展协商形式是人民政协政治协商纳入国家治理决策过程的具体途径。人民政协是国家治理决策的参与者，其政治协商作为国家治理决策过程的关键环节，必须以恰当与有效的形式得以充分发挥，党委、人大和政府应该通过规范化和长效化的机制支持人民政协政治协商纳入国家治理决策过程。

（三）人民政协政治协商纳入国家治理决策过程的优化路径

针对观念障碍、机制阻塞和制度壁垒，观念更新、机制革新和制度创新是人民政协政治协商纳入国家治理决策过程的三种优化路径。

第一，通过观念更新破除观念障碍，增强人民政协政治协商纳入国家治理决策过程的发展动力。观念更新意味着必须通过特定方法使人们充分认识人民政协政治协商纳入国家治理决策过程的必要性，实现观念的破旧立新。其一，针对破除旧观念而言，一方面应通过专题培训、政策讲解与案例教学等方式，纠正某些干部特别是领导干部的错误观念，消解政治协商可有可无、政治协商势必影响决策效率、政治协商徒增工作压力等形式主义、主观主义与本位主义成见；另一方面应通过组织与参与具体的政治协商实践，使广大干部坚信人民政协在掌握专业技能与凝聚各方面意见和建议上具备独特优势，确信将人民政协政治协商纳入国家治理决策过程能够促进对决策结果的综合考虑，使决策更顺乎民意、更合乎实际。其二，针对树立新观念而言，在主体方面应深刻认识人民政协作为专门协商机构，可发挥载体与纽带作用从而与更广泛的协商对象建立联系，在内容方面应根据决策性质主动甄选可纳入协商过程的决策事项，在形式方面应根据决策事项的性质选择合适的协商形式。

第二，通过机制革新破除机制阻塞，畅通人民政协政治协商纳入国家治理决策过程的运行机制。机制革新意味着必须基于相关程序，在各级组织中完善人民政协政治协商纳入国家治理决策过程的工作流程。其一，在主体方面应优化人民政协自身的运作机制，使政协全体会议、常委会和主席会议制度符合政治协商纳入国家治理政策过程的客观要求；加强为政协委员履职尽责提供服务的工作，通过多种形式协助政协委员提升履职能力，提高人民政协政治协商的质量。其二，在内容方面应增强政协向决策主体提出政治协商方案的权力，决策主体内部对未经政协政治协商而通过的重大决策方案应该建立相应的惩处机制。其三，在形式方面应明确不同种类协商形式所对应的协商发起、决议、执行和反馈机制，在政协机关与党政机关中确定相关部门或特定人员与之对接。

第三，通过制度创新破除制度壁垒，提供人民政协政治协商纳入国家治理决策过程的有力保障。制度创新意味着必须经由相应安排，使人民政协政治协商纳入国家治理决策过程更为制度化、规范化、程序化。其一，在主体方面应高位统筹、多方联动，明确决策主体与协商主体的职责权限，坚持党对人民政协政治协商纳入国家治理决策过程的全面领导，对该协商而未协商、或者协商走过场、协商机制不健全的情况，相关党组织要承担主体责任，各级人大、政府和政协要承担连带责任。其二，在形式方面应为人民政协政治协商参与国家治理决策提供法律与政策保障，通过制定法律巩固政治协商的地位，保障其发挥作用的空间。其三，在内容方面应立足各地机制创新经验制定法律与完善政策，将必须纳入政治协商的决策事项的判定依据、协商活动的标准流程以及议题提出机制、活动组织机制、成果采纳落实反馈机制予以明确规定。

四、人民政协政治协商发挥国家治理凝聚共识功能的制度分析

凝聚共识是现代化国家治理中各参与主体围绕特定任务要求而汇集、反映并实现社会各领域与各层面人民群众意志的过程。人民政协在国家治理体系中承担专门协商机构的独特角色，促使其在发挥国家治理凝聚共识功能时具备不可替代的作用。人民政协政治协商发挥国家治理凝聚功能既是人民政协基本职能的目标指向，更是在新的历史条件下将变革与稳定、一致与多样、稳定与活力等加以统一的现实要求。

（一）人民政协政治协商发挥国家治理凝聚共识功能的现实经验

改革开放以来，伴随新兴社会阶层涌现与社会民意基础扩大，人民政协愈益成为凝结各方共识的组织平台与制度载体，并在明确专门协商机构的独特定位与发扬政治协商的职能特色的基础上汇集广泛的民心与智慧。新时代人民政协不断完善协商议事平台、创新履职工作机制、构建有效制度体系，更好地将执政党的正确主张转化为社会公众的协商共识和自觉行动。习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话中指出：“更好凝聚共识，担负起把党中央决策部署和对人民政协工作要求落实下去，把海内外中华儿女智慧和力量凝聚起来的政治责任”。党的十九届四中全会的决定指出：“发挥人民政协作为政治组织和民主形式的效能，提高政治协商、民主监督、参政议政水平，更好凝聚共识”。发挥国家治理凝聚共识功能是当前及今后人民政协履职工作的中心环节，凝聚共识的科学内涵与作用方式则是其中的关键议题。江苏、安徽、河南、浙江、福建等地人民政协在将凝聚共识与政治协商成果转化有效对接方面，开展丰富实践并形成有益经验。明确凝聚共识的操作主体、规范凝聚共识的内容范围、创新凝聚共识的方式方法，有助于总结人民政协发挥国家治理凝聚共识功能的相关经验。相关案例不仅反映了地方人民政协政治协商制度建设的重要意义，更可在此基础上提炼人民政协作为专门协商机构发挥国家治理凝聚共识功能的理论资源，进而形成兼具操作性和扩展性的建设经验。

（二）人民政协政治协商发挥国家治理凝聚共识功能的内在机理

考察人民政协政治协商发挥国家治理凝聚共识功能的动态化机制，可从主体界定、内容规范和方式创新三个方面入手。首先，明确人民政协在凝聚共识功能发挥上的独特定位与职责权限是人民政协履职工作的前提条件。凝聚共识是现代国家治理中各职能部门尽责履职的必然选择，人民政协在国家治理体系中承担专门协商机构的职能定位，能够在凝聚共识过程中与人大、政府等机构相得益彰。通过汇集各界别的社会精英与优秀代表，人民政协引导不同界别人士合理有序地表达利益需求，推进各界别人士运用才智为社会发展建言献策。其次，界定人民政协凝聚共识的内容范围是人民政协发挥功能的基础。人民政协在政治协商过程中凝聚共识时既在连接顶层设计与基层民意方面发挥上传下达的功能，也聚焦缓和社会内部的矛盾与冲突。人民政协不仅在反映社会公众诉求与意愿的基础上向党委与政府的重大决策建言资政，还注重推动各族各界的意愿充分体现在党和国家大政方针中；不仅通过有效协商对党的相关方针政策加以必要阐释、在界别群众中增信释疑，还促使各族各界人士与不同党派团体接受并实现党的主张；这种共识也涵盖在不同社会领域与范围内运用多种方式理顺情绪、协调关系、弥合分歧。最后，创新人民政协凝聚共识的方式与方法是人民政协发挥功能的重要途径。国家治理的不同参与主体均致力于为现代国家治理凝聚改革与发展共识，人民政协在代表性、联系面与包容度上的显著优势促使其成为发挥国家治理凝聚共识功能不可或缺的主体。人民政协在政治协商过程中运用多种方式凝聚共识，尤为注重“更加灵活、更为经常地开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，探索网络议政、远程协商等新形式”。

（三）人民政协政治协商发挥国家治理凝聚共识功能的优化路径

推动人民政协政治协商有效发挥国家治理凝聚共识功能，需要在科学界定人民政协凝聚共识的主体地位、内容范畴、方式选择的基础上，转变政协委员的履职观念与工作意识，从制度、程序与机制方面探索人民政协发挥国家治理凝聚共识功能的优化路径。

第一，政协委员的科学履职观念是人民政协政治协商发挥国家治理凝聚共识功能的基本前提。转变政协委员的履职观念首先需要强化其责任意识，通过开展政协内部的委员课堂学习与专题培训等活动，深化其对于自身定位与责任使命的认知，纠正履职工作中可能存在的思想偏差。开展专题学习与履职能力考核也可推动政协委员提升工作素质，促使委员真正认识到政协凝聚的共识并非强求一律而是求同存异，由此树立委员的工作规范意识，推动政协履职工作的规范化、制度化、程序化、成型化。

第二，完善制度体系是解决人民政协凝聚共识功能发挥不足的根本保障。一方面，开展政协内部党建工作是确保人民政协政治协商发挥凝聚共识功能的思想政治前提，要发挥好各级政协党组在人民政协政治协商过程中的领导核心作用，通过有效的组织形式使党的政治原则、政治方向与重大方针政策落实到政协各项工作中。另一方面，顶层设计与地方创新的上下联动是实现人民政协发挥凝聚共识功能的制度依托，要善于从地方人民政协凝聚共识的成功案例中提取优秀经验，适时通过全国政协层面出台相关文件使此类经验得以试点推广。

第三，强化程序衔接是人民政协政治协商发挥国家治理凝聚共识功能的重要方式。人民政协为实现职责目标与节省后期工作成本，要在职能发挥的不同阶段遵循特定的标准与流程。人民政协凝聚共识工作包含反映意见、反馈工作、督察落实情况与公开履职进度的职责链条，并依赖不同流程的有效衔接。在凝聚共识前，人民政协要搭建协商议事平台，并参与政策宣传与社会引导过程。在凝聚共识环节，政协要在建言资政与凝聚共识上双向发力，引导各行各界人士理性对话、平等协商，同时关注地方政协的创新工作，为地方党委、人大、政府提供组织载体。在落实共识环节，政协要优化工作反馈与督察流程，确保凝聚共识的工作落到实处，并公开相关标准、流程与动态，使政协工作得到有效监督。

第四，优化机制设置是探索人民政协政治协商发挥国家治理凝聚共识功能的必要途径。人民政协要创新工作方法，形成制度化、常态化且可操作的工作机制。一方面，人民政协要结合社会主要矛盾的变化情况，不断完善现有政治协商的界别设置，通过广泛吸纳不同领域与不同界别的优秀人才而扩大协商主体范围，保障各民主党派、各团体和各界别切实参与议政过程。另一方面，人民政协要为发挥凝聚共识功能提供更为成熟定型的工作机制，形成线上线下联系机制以巩固现有成果，发挥政协委员宣传示范作用；深化学习座谈会机制，增设委员讲堂、开展谈心谈话活动、组织专门宣讲，加强“宣传引导、释疑解惑、鼓劲加油”；完善专业人才选拔培养机制，与高等院校、科研机构建立长期合作联系机制；进一步畅通利益表达渠道，强化政协委员建言献策质量的考核机制与意见落实情况的审查机制，增强人民政协的凝聚共识工作的针对性和实效性。

责任编辑：梁雨欣  一审：陈鑫  二审： 王铮 原载于《理论探讨》2020年第2期

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