中国的脱贫奇迹何以造就？——中国扶贫的精准行政模式及其国家治理体制基础

编者按

今年是全面建成小康与脱贫攻坚的收官之年，那么这些国家目标是否实现？我们又应该如何评价这些历史工程呢？本文要回答的正是这个脱贫奇迹是如何在短暂的历史时间内造就的。为了从国家治理的视角理解中国扶贫经验，作者提出了“精准行政扶贫模式”这一概念，旨在概括国家治理体制、行政力量所发挥的作用和这个模式制度化运行的精准与高效。最后，文章给出了一个从“中国之治”看“中国之制”的理论解释框架；尽管这一模式存在可持续与复制性上的难题，但在中国当下却非常高效，有助于理解当下中国扶贫逻辑。编辑部特推此文，以飨读者。

作者简介

王雨磊，华南理工大学公共管理学院教授，博士生导师。

苏杨，国务院发展研究中心研究员，《管理世界》杂志社副总编辑。

本文对中国的脱贫成就给出了一个从“中国之治”看“中国之制”的理论解释框架。中国近些年的脱贫成就全球罕见，这个成就的基础是经济增长，但是将经济增长的红利高效转化为脱贫成就，这还有赖于中国共产党领导形成的国家治理体制及相关运行机制。本文将扶贫领域的这个机制定义为精准行政扶贫模式，其由行政统筹机制、资金机制、扶贫干部队伍管理机制、村组织建设机制、考评和问责机制组成，将扶贫工作要素全部纳入其中，且考评和问责机制又能反过来作用于其他机制，形成一种从行政管理角度来看闭合且具有信号和反馈系统的精准运行机制。这样的模式，不仅能集中行政力量高效精准地进行扶贫，且将扶贫工作与其他行政工作有效衔接、协作，使行政体系整体成为扶贫体系。这一模式是中国“集中力量办大事”的国家治理体制的集中体现，但相对下阶段乡村振兴等目标也有不适应之处，还需要加强与社会、市场力量的协同治理，才具有可持续性和可复制性。

一、理解中国扶贫的历史经验及其和国家治理的关系

2020年是中国发展的重要时间节点：全面建成小康社会的决胜年和脱贫攻坚战的收官时。在此时刻，重新检思改革开放40多年的国家治理经验，尤为重要。改革开放以来，中国的经济发展成就有目共睹，其他方面也不乏亮点——例如扶贫，纵向比较成就伟大，且这个亮点在国际横向比较中尤其闪亮。理论总结中国扶贫的历史经验，既是国家治理现代化和社会建设的重要议题，也是国际经验交流和学术研究的共识性题材。对中国的扶贫模式进行系统回顾、特征总结与理论提炼，既能更好地适应党的十九届四中全会提出的国家治理体系现代化及乡村振兴新任务的现实需求，也为2020年的CBD-COP15大会等提供中国故事并据此完善相关学科的理论解释力。

中国扶贫工作所取得的成就，从纵向上看，的确是中国历史上的代表性成就之一；从横向上看，中国最近廿年一马当先的脱贫成就也获得了国际社会普遍认可。因此，国际社会和学术界产生了一个热点问题：为什么中国甚至只有中国可以在如此短的时间内取得如此大的脱贫成就？许多学者倾向于认为：是中国改革开放以来的40多年的经济发展成就顺势造就了扶贫奇迹，但是这个结论并不令人信服，一个明显的反例即同样经济发展迅速的印度、巴西等国家却并没有相应地取得如此广度和深度的脱贫成就，且相关主流经济学理论对中国脱贫成就的解释也较为牵强，没有很好地与中国的国家治理体系和扶贫模式关联起来。经济发展是中国扶贫的重要物质基础，但是这些经济成就是如何被国家治理模式高效又公平地转化为脱贫成就的，需要学术化地分析并总结，这便是本文的立论初衷。

经济学关于脱贫有两个主流的理论解释：涓滴效应理论和财政脱贫理论。

涓滴效应将脱贫成就主要归因于经济发展。在涓滴效应的研究中，若干文章使用不同学科的研究方法和不同层级的数据证明了经济增长是减贫的主要推动力（Besley and Burgess,2003; Dollar and Kraay,2002; Bibi 2005; Menezes-Filho and Vasconcellos,2004）。但是，经济增长与脱贫之间的关系并非线性，且其对不同阶层、群体的人的影响差别巨大。也就是说，经济增长的扶贫效应有较大差异，包括中国在内的数据也证明了这一点（Luo,2011）。而且，有些体制下，经济增长有时候甚至带来更大的收入分化（万广华、张茵，2006）。越来越多的研究认为，经济增长只是减贫的必要而非充分条件，它并不一定自动惠及穷人（Ravallion and Chen,2007）。这一点对于中国来说非常重要，因为到了改革后期，贫困人口已经难以被正常的经济增长带动——相当数量的贫困人口是无法跟上经济增长的步伐才成为贫困户（贫困概念是相对的、动态的）。难以转化成收入且兼顾公平的经济增长，可能无助于脱贫，反而会造成更为严重的贫富分化。一个佐证是：很多经济总量剧增的后发达经济体，其基尼系数居高不下、深度贫困依然广泛存在。而且经济发展偏重效率逻辑，扶贫偏重公平逻辑，越到脱贫后期这两者的张力越大。事实上，涓滴效应会面临一个更为直观的解释力挑战：同样是经济高速增长的发展中国家，为什么只有中国显著、持久地降低了贫困率且这种脱贫成就能延续到即将全民脱贫？显然，必须在经济增长这一推动力之外，另外寻找中国扶贫成就的原因。

财政脱贫理论认为，缓解贫困主要通过增加公共财政来实现——其可以促进资本形成、提高人口素质，从而在资本和人力资源这两个要素上形成脱贫推动力；通过公共财政的再分配机制可以实现对社会分化的抑制，如社会保障、转移支付和相关补贴等手段可以提升贫困者的发展能力与脱贫能力（阎坤、于树一，2008）。基于这个理论解释的实践不少：以小额贷款闻名的孟加拉乡村银行，通过为大规模的贫困者提供信贷服务，引导贫困者逐渐摆脱贫困；巴西、印度和印度尼西亚等国家也有相应的财政减贫政策，包括政府直接投资贫困地区、建立相应的发展协调部门和发展基金等。但是，长期的宏观统计数据说明，这些实践并没有达成大规模脱贫的效果。进一步分析，包括中国在内的发展中国家的再分配政策事实上并不完善，其政策绩效并不尽如初衷，也受到了诸多挑战：市场不可预测的失灵、政府和制度的失灵等，也缺乏足够的有效数据来全面分析和评价财政政策（Moreno-Dodson and Wodon,2008）。尽管公共财政政策是政府减贫的重要工具，道路修建（Fan et al.,2005;Gachassin et al.,2010）、健康和教育支持（Gomanee and Morrissey,2002）、社会性公共支持（Caminada and Kees,2009）和农业补贴都能不同程度地贡献于脱贫，但是财政扶贫的效度还有待考察，并且基础设施等方面的投资需要耗费更长时间才能惠及穷人（Estache et al.,2004）。更为重要的是，中国的扶贫成就是罕见的，但在公共财政的投入数量（按人均计）和方式（如二次分配的理念和制度）上却基本是常态化的，因此我们还需要寻找其他更有解释力的视角和分析框架。

与此同时，中国的扶贫同样是在许多国家快速城市化过程中遭遇过的乡村治理问题中进行的，其工作模式是独特的：既不同于社会扶贫、金融扶贫，也不是单纯的政策扶贫，包括了大量的行政工作甚至在某些领域、某些地域、某个阶段被行政工作主导，可能正因为此提高了效率，这是学术研究需要发掘和提炼的。

综上而言，要理解中国之治—中国脱贫奇迹—何以造就，须形成一个新分析框架来解释中国如何将经济发展成就和相关社会政策整合为高效、可持续的脱贫模式并制度化地运行的。本文试图为理解中国扶贫的经验和模式提供一个国家治理视角的解释框架，既包括对扶贫历史成就的解释，也包括对其实践局限的探讨。可以把中国扶贫的主要特征概括为行政扶贫，这一特征在近些年的国家治理逻辑中进一步精准化（王雨磊，2018），最终发展为“精准行政扶贫模式”。本文新造了“精准行政扶贫模式”这个概念，意在概括国家治理体制、行政力量所发挥的作用和这个模式制度化运行的精准、高效。尽管大量的组织经济学和组织社会学等相关研究批评过国家包办的体制劣势，但是我们必须看到，在扶贫这种不能用某个领域或者组织单独应对的系统工程中，行政体制体现了一般的组织所不具备的系统优势，且能更好地把握总体理性。这一点已经出现在若干国际组织的报告和其领导发言中，也有一些研究者认识到行政主导是中国扶贫工作区别于多数国家的重要特征，同时也是中国扶贫事业取得如此巨大脱贫成效的重要基础（黄承伟，2016），但并未就行政主导的扶贫模式内涵、运行机制及其高效原因给出系统的学术阐释。本文给出了一个从“中国之治”看“中国之制”的视角和解释框架，力图系统回答以下理论问题：精准行政扶贫模式的内涵包括什么？其何以在扶贫的相关动员、组织与落实上体现了中国治理体制的高效？这一模式得以运行的体制机制是怎么构成的？有无可持续性和可复制性？未来对其如何进行政策调整与治理因应？

二、精准行政扶贫模式的内涵、特征和形成过程

在传统的行政管理、市场发展和社会建设事务格局中，高度综合性的扶贫事务容易陷入责任缺位或责权利高度不对称的困境，政府、市场和社会都有力所不及甚至好心办坏事的情况，也就是所谓的“失灵”。本文用精准行政模式来概括中国近些年来的扶贫模式，并认为其至少在现阶段可以统筹解决“失灵”问题。

这种模式是指将行政目标与规制力量精准地匹配给社会对象，随着调集的行政资源的增多、常态化和工作力度的加大，行政方式逐渐发展为系统的体制机制。提出精准行政扶贫模式，意在强调中国扶贫过程中存在大量价值观自上而下通过行政体系传达、目标指向明确但基层也有主观能动性的行政活动，工作上是行政主导，资金上是财政主流，机制上有多方面的信号和反馈系统保证精准性。从这个意义上，精准行政模式不啻就事论事的一种科层制活动，而是主动出击，用行政力量牵头逐渐动员、影响、渗透和改变地方经济社会的过程，这是中国扶贫经验中的特别之处，也是中国“集中力量办大事”的治理结构日趋现代化后在扶贫领域的体现。

具体来说，精准行政扶贫模式包括4个方面内涵（也即4个特征）：（1）扶贫是政治目标并被行政事务化，由中国共产党领导下的行政系统构建和引领，党和国家为扶贫提供合法性支撑，并且将其系统转化为自上而下的行政动力；（2）扶贫的团队、资源与项目等是由行政系统动员而成（包括牵头整合相关社会力量），扶贫过程由行政系统给予动力主导并建立相应的责任体制与目标落实系统；（3）将扶贫任务这一非常规工作与其他常规的行政工作系统有效对接、整合并协同工作；（4）为了确保扶贫工作的信度与效度，行政体制内建立了信号和反馈系统：根据贫困户的信号确定相应的扶贫方式并责任到人，有基于此信号的精准的考评与问责的指标体系及联动的干部管理制度、审计制度等管理责任人。这种模式易于打破行政系统内部分而治之的框架约束并超过了政府的常规边界，可以在农村空心化、集体行动能力衰落后形成集体理性，可以在一定约束下整合部分市场和社会的资源，且通过信号系统使扶贫行动可以统筹、可以瞄准，因此有可能统筹解决政府、市场、社会失灵问题。

归根到底，能形成这样的模式，将经济增长的红利高效转化为脱贫成就，源于中国共产党领导形成的国家治理机制，这是典型的中国之制，可用图1简要概括精准行政模式及其国家治理逻辑。以下详述这个模式的形成过程和4个方面内涵。

（一）扶贫意义的政治价值引领、行政事务化和模式形成

以行政方式统筹的扶贫事业与新中国相伴而生，形成了国家治理传统：扶贫事业一开始就与中国共产党的宗旨和中国共产党对国家的领导方式紧密相关，中国共产党的领导和社会主义的国家性质决定了国家对于确保国民的收入和生活水平下限具有较大的政治责任，这一政治责任在改革开放的过程中得到强化并体现到各级党组织的政治责任中。只是当时还谈不上精准行政模式，在社会“均贫”的情况下也没有必要。

然而，改革开放以来的快速经济发展和伴生的社会分化（“让一部分人先富起来”）实际上突显了强化行政扶贫工作力度的必要性：中国共产党在改革开放以来形成了统筹兼顾公平与效率的发展观，相关行政模式以及扶贫模式均与之适应，体现了行政扶贫模式的政治价值引领特征。邓小平同志强调：“我们奋斗了几十年，就是为了消灭贫困”，并将消灭贫困定义为社会主义的本质，“社会主义阶段的最根本任务就是发展生产力，社会主义的优越性归根到底要体现在它的生产力比资本主义发展得更快一些、更高一些，并且在发展生产力的基础上不断改善人民的物质文化生活。如果说我们建国以后有缺点，那就是对发展生产力有某种忽略。社会主义要消灭贫穷。贫穷不是社会主义，更不是共产主义”（邓小平，2001）。由于中国的改革是渐进的，为了打破平均主义的桎梏，党和国家的政策是：让一部分人先富起来，先富带动后富，最终达到共同富裕。但是随着改革的推进，一方面，经济领域取得了举世瞩目的成就，多数农村的大量农民在这个过程中摆脱了贫困；但另一方面，仍有部分地区由于自然条件和历史因素，发展较为滞后，人均收入与其他地区的差距越来越大；还有一些地区（包括城市），总体上富了，仍有部分人群没有充分分享到经济发展的成果或没有跟上同地区居民收入增长的步伐，仍然处于相对贫困状态。有一段时间，贫富分化日益扩大，基尼系数居高不下，“后富”一直未能被同步带动起来。1986年，在社会分化初露端倪时，中国强化了行政扶贫的体制：国家建立了贫困县制度（后扩大到贫困乡镇和贫困村），设立了专门行政机构（国务院设立了扶贫开发领导小组办公室，简称扶贫办），各级政府也上行下效成立了这样的机构。扶贫办是国家扶贫意志行政化的体现，其与其他行政机构相配合，在某些区域通过政绩考核、项目设置调动其他行政机构致力于扶贫，这使扶贫工作成为专门的行政事务和涵盖多部门的重要的政绩考核内容。其后的《国家八七扶贫攻坚计划》推动扶贫工作逐渐由救济式扶贫向开发式扶贫转变，但成就只限于解决温饱问题，还谈不上全面脱贫。随着扶贫工作的深入，能够被经济发展和常规扶贫政策带动的贫困户已经大部分脱贫，但仍有部分贫困深度较高的困难群体。为此，精准扶贫的理念应运而生：2013年，习近平总书记在湖南湘西考察时，首次提出“精准扶贫”的扶贫新方略。“扶贫开发贵在精准，重在精准，必须解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶的问题，做到扶真贫、真扶贫、真脱贫，切实提高扶贫成果可持续性，让贫困人口有更多的获得感。”精准扶贫随后成为中国扶贫开发的重要原则，并且上升为《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》和党的十九大报告中的纲领性原则。因此，“精确瞄准”成为扶贫的重要实施原则，贫困户被更为准确地与一般农户区别开来，不仅财政转移支付和脱贫项目更明确地指向了贫困户，行政目标、实施机制和领导干部政绩考核支撑制度等也都体现了精准，这使精准扶贫被行政事务化并进而发展成了模式。

精准行政扶贫模式完全形成的标志是2015年《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》及相关配套文件。依据这些文件，扶贫政策尽管与之前是延续的，但当扶贫工作在行政体系内形成了联动、细化并逐渐精准的“规定动作”时，扶贫才进入了精准行政扶贫阶段并构成了模式。其直接的表现是，原先只是体现在中央意志和省级部署中的相关表述，逐渐一一对应为基层扶贫工作的工作细则。具体来说，形成精准行政扶贫模式的大致顺序是从扶贫对象精准化、扶贫干部精准化到项目精准化，再到考评精准化，简单来说，就是人、财、事的渐次精准化安排，这使习近平总书记要求的“扶持谁、谁来扶、怎么扶”都得到了制度化确认和体现。

（二）扶贫团队与扶贫资源的行政构建

行政事务化，使得精准行政扶贫模式的第一个优势是将政治上的扶贫目标有效转化为行政动力，通过行政系统征集到人、财、物等所谓行政资源围绕扶贫扶贫进行精准投放。这具体包括组建扶贫团队、整合扶贫资源以及确立扶贫项目，与行政组织同构的精准扶贫的团队，是以扶贫办干部、帮扶单位及其驻村干部以及被帮扶单位干部组成的网络。

精准扶贫团队通常分工如下：（1）扶贫办及其干部，国家扶贫办和省扶贫办主要负责规划、设计相关的扶贫政策、原则与章程，县扶贫办负责扶贫工作的具体推动与落实：对上承接扶贫的政策指令，对下与驻村干部及村干部直接对接，市扶贫办与镇扶贫办一般只上传下达和配合辅助。（2）村干部是地方治理中权威、信息和社会关系的享有者，也是能够在村庄层面具体落实扶贫政策的行动终端。（3）对口帮扶单位及其驻村干部，既引入对口帮扶的行政资源，也与村干部一起直接承担着扶贫的各项落实工作。随着精准扶贫的推进，脱贫主体往往已变为贫困村，因此，对口帮扶也进一步精准化到贫困村，尤其是在省一级的行政扶贫统筹格局中，近年来，已经形成了以帮扶单位驻村第一书记为首的精准扶贫工作团队。

扶贫资源也通过行政渠道和手段予以调配和落实。首先，从扶贫对象上看，国家对于扶贫对象的识别和帮扶已经精准到户，后期的项目和脱贫考核都是以贫困户为单位；其次，要求扶贫干部驻村，对扶贫干部有精准化的要求和相应考核；再次，随着国家财政支付比重的加大，精准扶贫的相关配套资金是专款专用，并且按照预算和条目进行严格审计。

可以把这种行政构建总结为4条：一是多方筹措，限期到位；二是压实责任，县级统筹；三是精准使用，严格监管；四是强化考核，严格问责。通过这样的行政构建，伴随农村空心化的村组织式微趋势得到了扭转，基层的扶贫工作形成了集体理性和行动力。

（三）扶贫工作和常规行政工作的整合与协作

尽管扶贫工作很多时候被视为非常规工作，但如前所述，扶贫意义的政治价值引领和行政事务化，使得扶贫工作被整合进不同层级政府包括了经济建设、社会发展多领域的日常工作中，在有些区域（如限期脱贫的贫困县）被放置在行政工作的中心。也就是说，扶贫工作被深度整合进行政系统，获得了广泛的行政支持，许多部门的日常工作都能成为扶贫手段。这有以下四方面体现。

第一，扶贫的最终责任人通常是党政一把手，责任人为扶贫确保了行政优先级。在此基础上，扶贫责任依次下发落实，还包括确立外部的帮扶单位与贫困村的配对和外部单位的责任落实。

第二，扶贫过程中并非重新建构了治理渠道，只是让行政“条线”围绕扶贫目标和各自责任形成治理合力。从扶贫资金的统筹上看，行政扶贫模式通常是由财政转移资金来兜底，同时要求帮扶单位投入一定规模的资金。在资金的使用过程中，财政等相关部门对于资金的使用、项目实施管理等进行必要的监察与审计，及时纠正和处理扶贫领域的违规违纪问题。即扶贫的筹资和用资也完全被纳入常规行政工作中。

第三，扶贫主体与扶贫过程被置于常规的行政管理体系中。党政机关对于贫困县、贫困村和贫困户进行必要的管理，组织落实相关的考核、约束与退出机制，同时为了确保扶贫过程的连续性，建立了相关的人事、财政政策，比如保持贫困县等党政正职的稳定，“不脱贫不调整、不摘帽不调离”。

第四，扶贫工作的方式多样，以开发式扶贫为主，将政府能够使用的经济建设和社会发展手段结合起来，从而使得扶贫的措施能够基于贫困成因一户一策、更加精准，且使扶贫成为多部门都能发挥所长的工作，实现了“两个结合”：行政部门的主体工作和扶贫方式的多样性结合起来，扶贫方式的多样性和对户的精准性结合起来，这就使扶贫与救济明显区别开来，扶贫不只是“输血”，而是多部门、多方式“造血”或“换风水”（搬迁或异地就业），增强家庭自身的发展能力，这是中国的行政扶贫比大多数发展中国家的扶贫效果更好的重要因素。可以将多部门参与的扶贫工作的方式总结为6个主要的方面：就地发展产业、转移就业、异地扶贫、生态保护脱贫、医保制度健全、其余全部纳入低保。这6个方式在不同成因的贫困家庭中各有侧重，这样也使不同的行政部门在扶贫中能“精准地扮演主角”。即和许多国家相比，行政模式不仅形成了扶贫环节的全覆盖，还形成了扶贫方式的组合且这种组合基本实现了对户精准，这和许多国家的扶贫只是在某个区域普及性地使用一两种手段形成了对比。

其中的生态保护脱贫手段是中国特色，这方面可以林业部门主导的退耕还林项目为例。这个项目最早启动于1999年，被称为迄今为止世界上最大的生态建设工程。但2014年重新启动后，这个唯一以农户为主体的生态建设项目，兼顾了生态治理与扶贫开发双重目标，扶贫效益显著：新一轮退耕还林与精准扶贫战略存在实施时段与地理空间部分重叠，存在着战略目标的一致性。退耕还林是“生态建设脱贫一批”的重要载体，扶贫开发是退耕还林持续发展的重要保障。这样的项目，不仅有明显的增收效果，还改善了生产条件和收入结构，给农村调整产业结构提供了一个较长的过渡期。退耕还林这样的项目，不仅使扶贫与林业部门的常规行政工作完全整合起来，还使贫困区域有可能实现产业结构高级化，与国家的绿色发展结合起来，在市场条件下扶贫效果更具有可持续性。

（四）指标日益精准的过程管理与项目审计、考核问责

由于行政扶贫模式自上而下进行动员与落实，不可避免地将会出现信息不对称、目标与行动不匹配等问题。精准行政扶贫模式内含确保精准的信号和反馈系统：每个农户的收入状况和结构等形成了扶贫要求，行政体系将扶贫要求转化为相关项目和干部的考评指标体系，然后通过技术化的手段予以测量和问责。这也就是精准行政扶贫模式中的精准管理——通过精细化的指令、指标和程式等，将治理过程和结果标准化并形成双向反馈机制，最大限度地实现上下协作、精确考核与深度问责。

第一，精准扶贫工作建立了一个完备的信号系统，信号端是建档立卡，将贫困人口的个人信息、家庭信息和生产生活信息等的数据整合，同时通过端口对接、数据交换等方式，实现贫困人口建档立卡信息与户籍、教育、健康、就业、社会保险、住房、银行、农村低保、残疾人等信息有效对接。除了精准扶贫工作的建档立卡，其他部门兼具扶贫功能的工作，大多也建立了这样的信号系统且与建档立卡配合起来。第二，通过系统的、阶段性的过程监督，及时收集扶贫的动态结果，督查、巡视与整改基层的扶贫工作和对口扶贫工作，以便减少因为信息不对称、变通和共谋等导致的政策走样，同时也便于及时调整相关政策。第三，精准考核要求“留痕管理”，并以此进行定期和不定期的考核问责。不仅围绕扶贫对象建档立卡，而且要求帮扶的过程进行必要的佐证依据，比如发票、活动照片、签单表、书面报道等，以与扶贫考核指标相匹配，同时，还要求围绕这些材料，撰写阶段性的汇总报告和数据说明。第四，精准考核的结果既用于对相关资金的审计和相关干部的绩效考核和问责，也用于与其他项目形成配合。这样，就形成了精准扶贫自身的双向反馈系统和精准扶贫与其他具有扶贫功能的项目的互动配合。

三、精准行政扶贫模式的运行机制

从“中国之制”看“中国之治”，才能深刻了解精准扶贫模式的机理——其运行机制是可持续的制度基础。精准行政扶贫模式之所以能形成前述四方面特征，有以下五方面相关制度安排的支撑：（1）自上而下的体制机制以及与行政组织同构的扶贫团队保证了扶贫的合法性与政策目标可以贯彻到底；（2）具有自上而下统一调度的财政资金分配模式且是扶贫资金的主流渠道，尤其近20年这个模式的力度随着中央财政能力的提升而提升，这使行政主导与财政主流形成了配合；（3）行政系统内部具有统一的人事权，通过具有社会共识的行政级别、行政待遇，建立了一个可以全国调度的干部库，这为扶贫所需的人力动员和人事支配提供了制度基础和后勤保障；（4）贫困村的组织建设尤其是党建制度，提升了扶贫政策的底层执行力；（5）序列整齐的行政体制为横向的精准比较甚至排序、打分奠定了基础，这使扶贫易于形成比较广泛和有效的压力型问责体制。这样的行政机理，也在相当程度上削减了前述政府失灵、市场失灵和社会失灵。与这五方面可行性对应，精准扶贫模式的运行机制由行政统筹机制、资金机制、扶贫干部队伍管理机制、村组织建设机制、考评和问责机制组成，这使整个扶贫环节全部纳入其中，且最后的考评和问责机制又能反过来作用于其他机制，形成一种从行政管理角度来看闭合且具有反馈功能的运行机制（图2）。通过这样的运行机制，不仅使扶贫工作能集中行政力量高效精准地进行，且将扶贫工作与其他行政工作有效衔接、协作，使行政体系也整体成为扶贫体系。

（一）自上而下的行政统筹机制

扶贫工作的行政统筹机制是扶贫工作高效的关键，是行政主导的主要体现。如果按行政工作惯例，扶贫主要只是扶贫办一个部门的事。但扶贫成为地方政府主要政治任务后，扶贫办就变成了政府主导的一个平台，最大限度地调动并统筹了相关行政资源：一方面，扶贫办承接了国家关于扶贫意义的政治表述，以此建构自身行政与政策的合法性基础，并进而将之转化进扶贫工作之中，传递到基层行政单位和社会之中；另一方面，党政负责人成为扶贫第一责任人，扶贫办工作因此经常被整合进党政的核心工作议程中，并进一步上升到影响本地区发展成败的高度。

为何中国各级政府愿意且能够在扶贫中扮演非常积极的角色，调动不同方位的行动者、整合各种类型的发展资源来推动扶贫？这对其他国家尤其是发展中国家而言，是基本不可能的。这一方面是中国共产党以人民为中心的价值观，一方面是行政管理体系的刚性和弹性兼备：行政管理实行分类管理和归口管理的原则，将不同的行政单位按照类别和体系有效整理，这奠定了国家治理的基本分类格局（俗称条块）；但也具有打通分类格局进行广泛行政统筹的渠道，正如扶贫工作被整合进地方行政治理格局中。中国的国家行政统筹格局不仅纵向上打通了精准扶贫的治理条线，而且在全国范围内结成了帮扶对子，这种形式在精准行政扶贫模式中被制度化和强化。

行政统筹机制对于扶贫工作的发起、推动与落实具有非常重要的影响。一方面，从政策发起的角度看，它能够作为地方行政的中心工作，提高了行政优先级，这确保了它能够在繁杂的日常行政工作中优先保证资源支持与议程推进；另一方面，从政策落实的角度看，从行政渠道进入基层村委会的政策更能够获得村居的配合与支持。这种压力自上而下的传递，又形成了责任清晰、各负其责、合力攻坚的责任体系——《脱贫攻坚责任制实施办法》中明确了中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。这种机制还使扶贫工作形成了自上而下兼顾社会各界的总体动员：以国家为名，以行政指令的方式将扶贫单位与被扶贫单位进行一一对接，进一步统筹扶贫的团队、资源、项目和考核等。

（二）统一调度的财政资金机制

国家精准扶贫的实施与开展，也受益于20世纪90年代的分税制改革以及随之而来的财政专项制度：体现中央决策意向的专项资金和项目资金越来越成为财税体制的主要组成部分，而原本一直依赖汲取农村资源维持运转的基层政府也越来越依靠上级的转移支付（周飞舟，2012）。财政专项制度也为扶贫工作的巨量转移支付提供了制度上的可能。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》要求发中央财政继续加大对贫困地区的转移支付力度，中央财政专项扶贫资金规模实现较大幅度增长，一般性转移支付资金、各类涉及民生的专项转移支付资金和中央预算内投资进一步向贫困地区和贫困人口倾斜。中央财政专项扶贫资金是中央财政通过一般公共预算安排的支持各省（自治区、直辖市以及新疆生产建设兵团，以下简称“各省”）主要用于精准扶贫的资金。中央财政依据脱贫攻坚任务需要和财力情况，在年度预算中安排财政专项扶贫资金。地方各级财政根据本地脱贫攻坚需要和财力情况，每年预算安排一定规模的财政专项扶贫资金，并切实加大投入规模，省级资金投入情况纳入中央财政专项扶贫资金绩效评价内容。中央财政专项扶贫资金分配向西部地区（包括比照适用西部大开发政策的贫困地区）、贫困革命老区、贫困民族地区、贫困边疆地区和连片特困地区倾斜，使资金向脱贫攻坚主战场聚焦。中央财政专项扶贫资金主要按照因素法进行分配，资金分配的因素主要包括贫困状况、政策任务和脱贫成效等。有了这样的资金机制安排，财政主流就成为精准行政扶贫模式的又一个特点。

中央财政专项扶贫资金项目审批权限下放到县级，以强化地方对中央财政专项扶贫资金的统筹。中央财政专项扶贫资金引导省级财政资金，以脱贫成效为导向，以脱贫攻坚规划为引领，统筹整合使用相关财政涉农资金，以提高资金使用精准度并根据脱贫成效的反馈进行再调整。例如，《广东省精准扶贫实施意见》规定“构建新时期扶贫攻坚财政保障机制，各级财政对扶贫开发帮扶对象按人均2万元安排财政扶贫投入，所需资金由省、对口帮扶市、贫困人口属地市按6∶3∶1的比例共同分担（简称631资金），资金用于直接促进扶贫开发帮扶对象增收，包括扶持就业、发展特色产业、增强创收能力、资产收益扶持、扶贫贷款贴息及教育、基本医疗保障等。”631资金下发到县一级，由县政府自身和再往下统筹使用，不到部门。这样使用资金，避免了“九龙治水”，也避免了“种树的钱不能用于养猪”，利于县级地方政府设计全县统筹的扶贫项目。

这样主流且基层能统筹的财政专项资金机制，使中国在扶贫方面的二次分配制度与多数国家不同，只要扶贫项目设计合理，这样的资金运用无疑更加高效。

（三）扶贫干部队伍管理机制：统一调度的人事权与自由调度的干部劳动力市场

中国行政扶贫区别于其他国家和地区的重要特点是，其对口帮扶政策调动了大量的行政干部参与扶贫，而这些扶贫干部来自全国各地不同的单位，其单位背景、工作能力等存在较多不同，其能够调动的行政资源也有很大差异。如何确保这些驻村干部能够按照扶贫目标开展工作？除了需要扶贫办的指导工作与地方其他治理团队的配合之外，如何调动其工作积极性和主动性，是一项很迫切的重要议题。

驻村团队能够顺利运行，有赖于一个基础性条件：统一调度的人事权以及基于这个人事权建立的自由调度的干部劳动力市场。由于中国行政系统的人事权统一调度，可以通过“挂职”、“借调”等交流机制跨越行政序列而自由流动，这样整个干部劳动力市场的成员理论上都可以按照行政指令而流动、配置。在近些年的扶贫工作安排中，驻村干部通常被任命为第一书记。2015年中共中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，各地以此为据，形成了因地制宜的驻村第一书记扶贫负责制度。第一书记扶贫负责制度是中国行政集中人事权优势的典型体现，它可以确保在人事待遇上充分调动和激励驻村干部，而且通过这样人事选拔的方式所选择的驻村干部也是最有扶贫能力的队伍：真正愿意下乡扶贫、能够扶贫的工作人员，许多是工作积极性较高、甘于奉献并且能力较强、经验丰富的干部，其在原来的业务岗位上还不一定能最好地发挥所长。有了这样一个二次选择的机会，其工作的主观能动性较强且其个人、所在单位能够给派驻村带来的发展资源通常也远超只靠本地资源扶贫的村。

驻村干部制度是中国独有的干部交流机制，它是中国政治传统的具体体现，是中国共产党“密切联系群众”的具体机制。驻村干部制度尽管借助于常规的科层体制，但是却是重新组建的扶贫团队，而且是采取“反官僚”的做法来推进扶贫工作，这样既利用了原有的行政优势，同时又避免了官僚行政的某些弊端。同时，驻村干部的介入，加强了基层组织建设，也在一定程度上增强了基层组织的号召力、凝聚力和战斗力。

（四）通过贫困村组织建设提升扶贫工作的落实与执行能力

对于行政扶贫模式而言，如何让原生于行政系统的扶贫政策真正落实进乡村社会中并发挥高效脱贫效果，是最直接的问题。中国行政扶贫模式之所以能够发挥其效力，也是因为其在村集体式微、村庄空心化严重的今天，与驻村干部制度配合，显著提高了村组织的建设水平，使扶贫的政策和资源能精确落实到户。

这方面的建设工作可总结为四点：外援进入、优选支书、强化组织、资金助力。第一，扶贫干部被安排进入村庄层面，全脱产驻村，并且担任第一书记、村委副书记或村长助理，在当地参与组织生活，同时列席村委会的相关会议，并且生活在村庄中。这种制度安排为驻村干部参与村庄治理奠定了基础。第二，加强并优选配置贫困村的党支部书记，积极进行贫困村的党组织建设。通常市县会对贫困村党组织进行集中摸底，对需要调整村支书的一般会及时确定候选人并跟踪培养，确保其政治素养和业务能力都能够过硬。第三，利用不同契机整顿提升贫困村涣散的党组织，县委书记和乡镇党委亲自负责整顿，综合施策。让驻村干部在基层党组织和自治组织的指导下工作，紧密依靠基层党组织和自治组织，与村两委干部一起研究制定和实施相关脱贫计划，同时也协助镇村干部到村入户，帮助提升基层干部的治理能力，促进村级事务的公平公正公开。第四，保障村组织工作经费，保障农村公共服务运行维护支出、正常离任村干部生活补贴、组干部误工补贴等其他必要支出，利用多项财政政策支持村组织积极运转。

（五）基于精准考评机制的压力型问责体制

精准扶贫模式的运行机制中，信号和反馈系统贯穿整个运行机制，既是精准的保证，也是运行机制能闭合成环、形成良好正反馈的保证。这个系统是由精准考评机制和压力型问责体制来实现的。

首先是信号系统。行政体制的任务是自上而下的，扶贫任务分散在基层，扶贫要精准，必须有精准考评机制来产生需求信号和绩效信号：以数字为计量核心、以建档立卡为实施手段，将治理对象、治理行动和治理效果都予以量化，将治理任务分解为若干个扶贫指标，再以年度考核和总考核的形式，校验帮扶单位是否完成了省扶贫办的考核要求（王雨磊，2016）。

然后，扶贫的整体调度、项目推进与目标达成等是通过行政问责得以实现的，不管是基于贫困县一把手、对口帮扶单位一把手的问责，还是基于驻村干部的问责，这些都是扶贫工作能保持方向、路径和力度的重要保障。例如，为了将扶贫责任落实到位，广东省采取的措施是：省级层面将扶贫考核任务落实为县域和帮扶单位一把手的政治责任，扶贫考核的排名最终要全省通报。由于省里直接掌握着一把手的政治升迁，显然，通过一把手问责能够有效将扶贫责任落实。由于政治问责制的主要承担者是单位，县扶贫办只能通过“考核不过关会影响单位、影响一把手”和一票否决制来给驻村干部施加压力，以便落实扶贫责任。从既有情况来看，问责的结果好像不太重要，重要的是问责的过程：这种排名过程所体现出来的问责压力，是实实在在的。

这种问责，既是反馈系统，也是信号系统：压力型问责是通过精准考评这项行政技术实现的。首先，通过指标分解，将扶贫任务精确落到各个项目，并且建立相应的评分细则；其次，从年考核到日常考核，建立责任倒逼机制；最后，通过量化考核来实现对镇村干部的行政督导，根据责任书对扶贫开发工作和新农村建设进行考核，以此敦促扶贫等基层相关行政事务。这个结果又反馈到前面的行政统筹机制、资金机制、人力资源调度机制及村组织建设机制中，

根据这样5个方面从行政管理角度来看闭合且具有精准反馈功能的运行机制，本文认为，真正直接推动中国的扶贫体系高效运转的动力不是笼统的国力，也不是常规性的财税扶持，而是源于国家治理体制中通过这样的运行机制形成的行政机理，这是以往经济学、社会学和管理学理论分析都没有揭示的。进一步，精准行政模式不仅存在于扶贫领域，在其他国家治理领域，尤其是需要面向社会的国家基层治理领域中，调配人、财、物的根本性动力与统筹性框架都来自于行政体系，其高效也来自于这套包含了信号和反馈功能的体系的精准运行。中国的精准行政扶贫模式，较好地解决了政府失灵、市场失灵和社会失灵：通过深度动员让相关行政资源都能被整合起来投入到形式多样且强调“造血”的扶贫工作中，从而克服了政府失灵；通过财政专项统筹让更多的资源有效倾斜到扶贫领域，保证了扶贫的资金基础，克服了市场失灵；而通过大规模的基层组织建设和定点帮扶、第一书记驻村制度有效地组织了乡村社会，再造了乡村的治理秩序，进而克服了社会失灵。这样，农村基层组织制度型权力弱化、公共资源产权碎片化、大规模农村劳动力外流与农民异质性增加等这些年来社会发展中的新变化对扶贫带来的影响被消弭，这是中国国家治理模式展现出来的动员、规制与问责逻辑。

精准行政扶贫模式的运行机制及其成功效果，说明用经济学或政治学经典理论研究中国实践，解释力不足，因为这个机制中有诸多似乎不符合市场经济要求的政治挂帅、政府强力统筹推进、科层制传导压力、以考核和问责形成全部闭环运行等，现实效果却较好。这说明：选择什么道路、采用什么机制，需要因地因时制宜。由于中国贫困者及其所处的社会环境理性化程度偏低、社会发育较不完善——不然他们也不会长久地深处贫困状态之中，因此，就需要扶贫者给予更大程度的外部助力与行政干预，同时在动员和整合扶贫资源、组织与落实扶贫任务中更多地关注总体理性，而非个体理性，这是中国国家治理体制的优势。从这方面的分析来看，精准行政扶贫模式体现了典型的道路自信和制度自信。这是对中国国家治理逻辑的经验概括，在其他领域也有诸多类似的事例。

四、精准行政扶贫模式的可持续性和可复制性

尽管精准行政扶贫模式能集中力量且高效，但是不可忽视的是，其运行也要有体制基础且需较高的成本，因此能否持续和能否推广、复制到其他国家与地区，这也是值得研究的——必须对其依托的体制和运行成本进行必要的认识和评价。而且，在这阶段的扶贫攻坚任务完成后，中国未来更高要求的扶贫政策也必须在充分估量其成本和风险的基础上再有效重构。所以，虽然精准扶贫模式是建立在扶贫意义的政治价值引领上的，是中国特色社会主义的特色，不适合用新自由主义经济学范式下“经济人假设”框架来分析成本和收益，考虑到其可持续性和可复制性，仍可以评价成本与风险以便优化和推广。

（一）必须与时俱进才能使制度优势可持续

前述的五方面机制，在体现制度优势的同时也有一些不足，尤其在全面脱贫目标完成后，与乡村振兴等新任务衔接时，必须与时俱进、继续优化。

第一是这个模式的行政成本较高，也有科层制局限。国家精准扶贫政策的执行和贯彻，依靠常规科层体系下各级政府及其职能部门的推进，这不可避免地会伴随一定程度、某些方面的形式主义和一刀切、盲目跟风等常见科层制弊端。如前述精准考核的“留痕管理”，在实践中就发现成本较高且有些地方操作成形式重于内容。同时，精准行政扶贫模式的行政统筹可能会面临来自科层制本身的规制，比如扶贫资金的筹集，很多对口扶贫单位缺乏自筹资金渠道，为完成精准扶贫任务，只能动用这个单位的既有财政资金，如果将这些资金用于扶贫，就有“违规变更资金用途”的风险。

第二是精准行政对于扶贫的路径依赖与限制。国家精准行政扶贫模式试图为地方社会制造精准的发展模式和脱贫路径，试图为地方社会制订精准的行动规则，并通过技术手段确保社会对它的服从。但是这样的模式与路径可能未必和当地的发展特性、地方性规则和乡村民俗相匹配，因此，精准行政模式对于扶贫工作不排除是双刃剑的可能：既是一种精准干预，同时也是一种路径上的限制。比如，行政扶贫模式的闭合导致其难以向社会扶贫开放，尽管它能够带动社会资源的介入，但与社会扶贫间难以融合：那些从社会渠道筹集的资金以及民间支持的项目，由于不便获得行政上的认可（即政绩考核、财政奖励等），故而较难进入精准行政扶贫模式的政策过程。即这种模式在融合社会扶贫资金、激活社会扶贫的活力与积极性方面还有待提高。

同时，大量的行政扶贫干部由于行政动员而进入扶贫领域，但是他们的周期相对于当地发展还是较为短暂（2～3年），高流动性的团队也不利于积累经验和市场渠道，一旦他们更换，又是新的团队磨合周期。而且他们并不是专业的技术专家，对于技术要求高、产业关联多的扶贫措施和项目，他们没有办法提出或实践，这些工作实际上应该交由专业机构或以扶贫为特色的非政府组织，但精准行政模式的相对封闭性又不利于这种合作。

总之，精准行政扶贫模式是在目前这个发展阶段下效率较高的模式，依赖于中国的国家治理体制且其高效运行机制也是利弊互现。未来，这个模式必须适应新形势：从扶贫角度来看，2020年中国全面脱贫，意味着中国全面建成小康社会时间点下的贫困问题基本解决。这种脱贫是在现有标准即2010年2300元（不变价格）下的脱贫，与2015年世界银行提出的每天1.9美元新贫困标准比较，仍有一定距离。事实上，绝对贫困问题基本解决，并不意味着贫困完全消除。这就意味着到2020年后，中国扶贫必须衔接乡村振兴，必须更关注发展不平衡问题和人的发展问题，这就需要从可持续性和可复制性角度继续优化精准行政扶贫模式。

考虑新形势和精准行政扶贫模式的成本、风险及路径依赖，精准扶贫行政模式的优化至少应该包括4个方面：第一，扶贫由外部助力催动转向内生动力培育，扶贫的目标、价值观与运行机制的设定，需要形成上下合作的决策平台，变主要自上而下、闭环式的运行机制为上下合作、开放式的，这也更符合多数国家的政治体制；第二，在扶贫项目的考核与管理上，由原本的上级精准考核转变为较为抽象的价值引导或导向考核，让上下合作的决策平台发挥作用，引入社会组织进行第三方评估，评估的结果向全社会公开，这样才能使其信号和反馈系统也能包容社会扶贫力量；第三，将扶贫工作落实和推进到中国特色社会治理体系之中，也就是说，将扶贫工作的范畴从国家治理转向社会治理，政府集中力量在社会发展的助力和社会组织的建设上。这样，不仅可以降低行政成本、发挥各方面的主动性，也有更好的普适性——在更多的政治体制和更广的经济发展水平的国家适用。第四，探索生产方式的创新和市场力量的结合。如在生态建设的基础上以绿色发展的理念和互联网经济来设计、推动扶贫项目，使乡村振兴中的“生态宜居”和“产业兴旺”结合起来，实现两山转换。这种更多依靠技术进步和市场力量而非行政管理体制的方式，才能在更高扶贫目标下有更好的可持续性和可复制性，中央的相关文件也已经进行了布置。

五、结论与对“中国之制”理论研究的讨论

本文对中国的脱贫成就给出了一个从“中国之治”看“中国之制”的理论解释视角。本文提出精准行政扶贫模式并不只是为了强调行政体制的优越性，而恰恰是说这种行政体制具有经济与社会的拓展性。中国之所以能够克服扶贫中常见的“三重失灵”，最主要的是在国家治理体系下构建了精准行政扶贫模式，通过深度动员、财政专项统筹和基层建设有效解决了农村现代化进程中基层治理的政府失灵、市场失灵和社会失灵，这个模式从经济学角度提供了资金来源、从管理学角度保证了扶贫效率、从社会学角度形成了政府主导下的多方参与。从这个意义上说，中国经验中的行政体制并不是西方意义上所谓的“科层制”——一种就事论事的行政过程，它包含更为丰富的、面向经济与社会的、既有动员又有推进和落实的过程，这种过程不能单纯地采用常规行政来概括，是超越科层制的，而正是这种超越性造就了中国精准行政扶贫模式的社会可及性，进而使得它可以在脱贫攻坚中发挥有效的动员与统筹作用。

改革开放以来中国经济社会的全面发展，令世界瞩目，包括扶贫在内的诸多中国经验值得学术界更好地总结和提炼，而且中国经验的丰富性需要更新的理论框架来阐释。理解中国的扶贫模式，基础是中国的国家治理模式，而透过扶贫也可以让学界重新审视中国的国家治理经验——“四个自信”本来就基于实践经验也经得起理论分析。当然，本文并不是意图否认、贬低经济发展对于脱贫的效应，经济发展是脱贫的物质基础，但诸多事实已经说明了其和脱贫之间的关联有强有弱。要实现强关联，本文的分析说明：中国的精准扶贫模式提供了一种实现方式，即在有效的国家治理与社会政策引导之下，社会的再分配资源被高效地运用于扶贫发展的领域之中，社会分化的趋势及时得到必要的遏制。即不一定这种模式放之四海而皆准，但在中国的治理体制下、在这个阶段这种模式的效率最高。

作为一个负责任的大国，加强全球治理、推进全球治理体制变革，是大势所趋。这事关给国际秩序和国际体系定规则、定方向，事关各国在国际秩序和国际体系长远制度性安排中的地位和作用，中国对2020年的CBD-COP15就已经确立了这样的目标。实现这样的目标，需要实践和学术层面都提供支撑。展望未来学术发展，中国与世界的沟通与对话也期待以一种更为包容和开放的对话姿态，中国经验中的诸多模式在学术修辞中，既有一些共识性的内容需要提炼，也有一些张力性的内容需要直面。中国扶贫与国家治理的经验只是中国故事的一个层面，未来的学术研讨需要更为有效地阐释类似的中国故事，让世界与中国都能更好地彼此了解与对话。

责任编辑：欧阳星  一审：王铮  二审：陈鑫 

文章来源：《管理世界》2020年第4期

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