城市性与市域社会治理现代化

作者简介

吴晓林，南开大学周恩来政府管理学院教授，博士生导师。

准确把握城市性,是推进市域社会治理现代化的基础。既有研究从不同角度对“城市性”做出界定,但大多较为片面,且游走于城市的本原特性与外生特性之间。实际上,城市集“正面性”与“负面性”于一体,兼具空间、经济、社会和组织四个维度,具有“两极四维”特性。主流的“层级治理、分权治理和合作治理”等城市治理实践,只是回应了城市的部分特性。理想类型的市域社会治理,就是在城市界线以内,依据城市地域特性、立法与行政的相对独立性、权责完备性,发挥城市的正面性、抑制城市的负面性,整体推进社会治理的过程。要做好市域社会治理,一是抑负扬正,以人民性统领城市性,使人民性贯穿“以空间管理为起点、以经济管理为基础、以社会治理为重点、以组织管理为保障”的全过程;二是化整为零,以结构化破解碎片化,整合市域社会治理领导机构,建构市域社会治理的“权责体系”;三是赋权增能,增强市域和基层行动主体权能,城市政府要做社会建构的使动者、促动者,培育现代公民和社会,推动共建共治共享。

一、问题的提出

不明城市性(Urbanity)者,不足以谈城市治理,准确把握城市性,是推进市域社会治理现代化的基础。“城”产生于人类对安全、神圣生活的追求,首要的外化基础是人口的集聚,继而由于人类的活动,城市形成了诸多特性。那么,城市特性究竟为何?研究者对此众说纷纭,大致有六种代表性的观点:

一是强调城市的“非农村性”。研究者不界定城市性,而是将城市性视为“乡村性”的反面。如,有学者指出,城市性与“村社性”的区别在于两者在器物层面上的追求不同。但是,这方面的讨论还缺乏更具体的分析。

二是强调城市的“空间特征”。城市是一种高密度的居住区,是一个充满生机的多功能混合体。在德国,有一个新的提法是“通过密度实现城市性”,城市的居住形式被人们理解为高密度、高层、重叠的形态。雅各布斯认为,城市的活力来源于空间的多样性,城市空间应满足人们不同种类的需求。还有人将城市性定义为一种综合的审美和消费空间,城市价值源于由消费(酒吧、餐厅、艺术空间等)和审美设施(建筑、公园、海滨等)共同创造的一种氛围。由此,特定社区成为极具吸引力的居住场所。

三是强调城市的“生活方式”。沃思认为,城市性就是一种独特的生活方式,城市化不仅仅是人口向城市的转移,其最终归宿是城市生活方式的习得。有些城市人口增多了,但现代化没有跟上,仍处于“前工业社会”阶段,则城市性依然不足,其呈现的也显然不是城市的生活方式。按照相关界定,“城市性”包括交通便利,靠近购物中心和餐馆,多种功能、用途混合的住房选择,以及不同收入、年龄和种族的居民,“城市性”就是一种多样化的生活状态。

四是强调城市的“文化心理”。这是超越了物质形态的区分方式,从文化特质方面提炼城市特性,城市性被用作城市文化的同义词。有学者指出,“个人的城市性”归根到底是一种基于对城市文明的习得所形成的市民化的生活方式和思想观念。在芝加哥学派的一些代表人物看来,城市性所体现的是“自身特有的城市心理,与乡村心理迥然不同”。城市性就意味着以城市空间为基础的资源分配方式和生产方式对人的价值观念等方面的综合影响。

五是强调城市的“社会特性”。社会的多样性、个性化、异质性、非人格性和高度流动性是城市的典型特征,与其相伴而生的是陌生人之间的匿名性、包容性的社会联系,甚至与此相关的越轨行为、疏离状态都是城市的特性。

六是强调城市的“组织特性”。有城市就会有各种组织。城市性被认为是一种城市的组织方式,个人分属于不同的组织,交往所面对的是专门化的、没有重叠性的组织中的人。与传统的农村相比,城市中正式的社会组织取代非正式组织对社会日常生活起组织作用。在城市中,具有不同逻辑与合理性的多级组织对政策执行过程提出了挑战。

综合来看,人们对“城市性”的界定多维而零散,受学科视野所限,大多比较片面,只突出一点而不及其余。而且,既有的认识除了在空间、社会维度上触及城市所表现出的“矛盾统一”性以外,大多对城市的本原特性与外生特性未作明确区分,容易引发认识上的混淆。因此,本文将从城市本原出发,从多维角度呈现城市特性,并在此基础上探索推进市域社会治理的路径。

二、“两极四维”:对“城市性”的深描

万物均有两极,都是矛盾的统一体,城市亦不例外。城市集“正面性”与“负面性”于一体,兼具空间、经济、社会和组织四个维度,“城市性”就表现为城市的“两极四维”特性(见表1)。

（一）在规模效应与碎片化之间:城市的空间特性

从正面性来看,城市的首要特征是人口的空间集聚,空间是经济、社会和政治安排的地理基础,规模、密度和多样性是城市空间的基本特征。地理、交通、生态、气候等是构成城市空间的物理要素,也是市域社会治理的基础。城市最初是人类追寻安全的生活空间,进而升级为满足超越基本生活需求的空间,随着城市社会的发展,隐私的生活空间、开放的公共空间、多样性的消费空间、封闭社区空间、开放街区、中心城区、城市副中心、城市郊区等等不同种类的空间日益分化、错落匹配,体现出城市空间的集中性和多样性。

因为人、物和社会活动在有限的空间集聚,城市性又意味着空间、社会、经济和组织机构的密度,在这里,密度成为衡量空间聚集程度的指标。通常,城市密度越大,城市性也越强。研究显示,城市的中心城区密度越大,就越具有发展的活力。因为人口、资本、信息、物流在城市空间的集中,往往使城市拥有“最能够培育和维持繁荣的理想规模”,也因为人口的集聚,城市空间还具备安全保护、经济发展的规模效应。同时,伴随交通技术和网络信息技术的快速发展,人口、信息、资本的流动日益超越传统的地理边界,不断扩张着城市的空间。

从负面性来看,城市又存在着空间破碎、空间分裂等问题。最初的城市用城墙隔开内外空间,将“敌人”挡在城外。城墙的作用降低乃至被拆除以后,随着人类行为自主性的增强,城市内部空间和社会变得越来越支离破碎和混乱,被很多现实的和象征性的“墙”所区隔。例如,城市中贫富阶层的空间区隔具化为高档商品房社区与低矮棚户区之间的一“墙”之隔,而迅速扩展的封闭社区、城市综合体、高档写字楼、汽车通道,不但打断了城市公共空间的连续性,更加剧了不同阶层之间的社会空间隔离。一些学者注意到,贫困在空间上越来越集中,贫困地区与繁荣经济的受益者脱节,在很大程度上正是资本导向下“分段开发”的趋利规划和设计使得城市充满了“断裂空间”。

（二）在资本集聚与贫富极化之间:城市的经济特性

进入工业社会之后,城市愈发展现出资本经济的特性。从正面来看,城市经济同时表现出集聚性与扩散性的基本特征。资本具备天然的灵敏嗅觉,它以商品的形式刺激、满足和调动人类欲望,形成集聚化的商品经济,使城市充满活力。由此,资本集中流向城市,大张旗鼓地以“消费经济”的形式俘获大量民众,获取规模经济效益。而城市经济的规模性和竞争性,又很容易引起产业扩散,形成产业集群效应,从而间接增加城市的消费选择,降低消费价格,维持城市发展的活力。

从负面性来看,城市经济又具有极化与垄断的特性。土地、劳动力、资本和信息是现代城市的生产要素,其中,土地最为基础。高密度的人口使城市充满了对稀缺资源的竞争,尤其是对土地及其附着物的激烈竞争。在一定程度上,城市性可以通过一个标准的竞价租金框架来进行估价。

地价、房价上涨是城市资源稀缺与“垄断地租”结合的集中反映。正如芒福德所言,在城市中,土地、工业、金融等形成一个联盟,打破了之前分散的状态,以谋取最大数量的经济剥削。说到底,资本以“追求剩余价值”和“垄断地租”为首要目标。而城市资本在不断扩张的同时,也创造出自身的对立物,发展出破坏性力量,城市内部的空间区隔和阶层对立都是资本逐利的极化产物。人们发现,越是在大城市,人们的生活成本就越高,尤其是外来人口和社会底层的人不仅要忍受长距离的通勤方式,且不得不以较高的租金竞逐条件较差的住房。

（三）在异质性与风险性之间:城市的社会特性

城市因人口的异质性而充满活力,也因各种“非自然形态”因素的结合而充满风险。从正面性观之,进入工业社会之后,城市社会愈发表现出异质性、流动性,与传统农业社会以“首属关系”、亲缘关系为主的社会联系相比,“次级社会关系在更广阔的城市中得到发展”。城市容纳了不同阶层、民族、种族的人群,因而表现出包容性和差异性。同时,为了适应城市生活、应对挑战,城市中的人际关系和交往也更多表现出非人格性和契约性特征。由此,城市也被视为现代社会的摇篮。

从负面性来看,城市社会具有失范性、失调性,易于发展为“风险社会”。城市社会的异质性、流动性凸显出“陌生人社会”的特性:一方面,原来朴素的“共同体”难以为继,人们之间的理性交往方式主导了社会生活,“人与人之间相互交往时大量存在的感情因素被冷静的量的计算所代替,为人处事上有很强的功利意识和理性的思维方式”,因而也容易形成对社会事务的冷漠态度。另一方面,在高度陌生的社会中,个体失去了生活在原来共同体中的本性,其在大城市的生活也更易于失范。

在现代城市的空间布局、工业发展和技术革新中处处隐藏着风险。正是在盲目自信的扩张和技术导向的规划中,城市被设计为各种建筑、资源和人口的“空间装置”,忽略了应对风险、限制风险的准备,导致城市灾难、病毒传播、安全事件不断出现。也因为城市人口的较大规模和高流动性,风险一旦发生便往往难以控制。从社会层面来看,快速城市化在将基层社会卷入的同时,也将原来分散于社会的各种矛盾风险集中于城市,使城市面临资源保障、生计保障、卫生环境、文化冲突、阶层冲突等多重风险,成为潜在的风险积聚中心。有证据表明,大城市的犯罪率居高不下,与城市失业率紧密相关,城市的一些犯罪和越轨行为与人口流动紧密相关。

（四）在多样性与控制性之间:城市的组织特性

以什么样的形式组织城市生活,是人类一直探索的一个重要问题。从正面性来看,城市组织具有民主性、多元性特征。在古希腊时期,人们就在城邦生活中追求“民主共和”。从中世纪末期开始,城市生活日益世俗化,城市性意味着一种公民文化,这成为城市民主政治发展的能量和灵感之源。在现代城市,多样性的“民间社会”的存在,使公众协商和各种民主倡议得以推进,也使城市更具凝聚力。城市空间的多样性以及多元经济的发展,造就了不同形态的组织,多元化的组织在城市中共同生存、相互竞争、相互合作,使城市发展更为有效、高效与协调。

从负面性来看,城市组织具有控制性、高压性。最初的城市多为军事城堡,城市首领对军人、领地内的居民实施绝对控制,形成事实上的军事化管理;进入工业化社会以后,城市工厂主要依靠各种规则来控制廉价劳动力;在信息化时代,对于城市资本来说,关键是掌握、控制各种信息。同时,现代大规模企业组织的官僚主义也向其他组织广泛扩展,在追求效率的旗号下,通过有形无形的方式,使各种控制日益得到加强。一些组织在集中占有信息、资源的过程中,也获取了在某个领域、某个行业中的绝对主导权,这种组织权力如果不加限制,就会转化成强大的控制能力,最终导致城市生活处于一种专制性和高压性之下。例如,城市规划是少数精英主导的领域,如若遮蔽民众的参与,则不仅有悖于民主精神,还会进一步强化城市组织的控制性。

三、主流的城市治理实践及其对城市性的回应

在当代,城市治理主要有三种实践模式,其背后连接着不同的城市性预期,分别呼应了城市“两极四维”特性的某些方面。正因为对城市性缺乏全面的理解,这些城市治理模式都存在相应的不足。

（一）三种主流的城市治理模式

（1）科层理性支配下的“层级治理”

在单一制国家,中央政府往往将城市视为自上而下传递国家意图的环节,并且通过创建、评比、检查、问责等活动,指引城市发展,呈现为“国家主导”的强治理模式。城市政府作为层级治理中的一环,接受自上而下的指令,城市治理创新在上级政府允许和设定的范围内进行,政府以外的组织或社会力量对城市治理的参与较为有限。在有限的分权体制内,财政收入往往成为城市政府占支配地位的目标,因此城市政府通常表现为“发展型政府”,城市治理的自主性探索相对于经济发展来说往往居于次要地位。

在联邦制国家,为了提升城市整体竞争力,一度兴起城市合并、市县合并、组建大都市的实践,城市政府通过合并成为具有超级权威的大都市政府。大都市政府按照自上而下的科层制模式统一发出政令,促进城市发展、解决城市问题。但是,这种方式并不符合西方的政治传统,其治理效果也因合并的背景、条件等方面的影响而有所不同。

（2）多中心主义下的“分权治理”

在城市发展进程中,有的城市具有深厚的社会自治传统,在整个国家治理体系中拥有相对较大的自主权。此外,在全球化竞争中,为了调动城市发展的积极性,一些国家和地区在过去几十年里进行了“分权化”改革,“大多数分权改革的初始目的在于重构政府财权和事权层级,最终形成逐层负责的结构”,由此,城市成为整个国家治理的重要组成部分,拥有特定的治理权。例如,在美国,“众多州通过宪法或立法授予地方政府,尤其是市镇法人以功能自治(function autonomy),地方政府可以行使任何宪法或法律没有禁止的职能”,大多数特区只负责一项公共服务(例如水、电)。在英国,中央政府和城市政府的财权、事权划分清晰,中央主要负责社会保障、外交、国防、国民健康、高等教育等方面的财政支出,地方政府主要负责中小学教育、社区建设与基础设施、基层安全、消防、环境保护等等,也即城市治理更多由城市自身来承担。在日本,中央和地方实行分权,城市政府为宪法规定的“地方公共团体”,实施地方自治,“所涉及的自治领域主要有警察、消防和公共卫生、社会福利、社会保障,还包括道路、河川、港湾以及地方公营企业等”,有征收地方税和发行地方债券的权力。

在我国台湾地区,城市内部的“市级行政机关”和“区级派出机关”也进行了“分类确权”的设计。“区公所”只承担“市级授权”的有限工作,设置民政、社会、经建、兵役、人文五个课,“市级行政机关”承担其他所有职能,“市级行政部门”需要“区公所”承担的职责必须先与“民政局”及“区公所”就人力、经费、委任业务范围及权限划分等问题进行协商,确定后再行委任程序,整个城市治理过程体现出“管控权力市府统一,便民服务直线下沉”的原则。

（3）新自由主义视角下的“合作治理”

强调市场力量是新自由主义最典型的特征,推动社会参与则是其对市场失灵的“侧翼补充”。新自由主义坚持多元化和自由主义原则,试图限制国家对经济领域以及非经济领域任何形式的控制与干预。20世纪70年代以来,一场新公共管理运动席卷发达国家并向其他国家扩展,其理论支撑就是新自由主义,基本做法就是在公共管理过程中引入市场化机制,由此“公私合作”成为城市治理的一种典型模式。20世纪80年代,随着凯恩斯主义的退场,发达国家削减对城市政府的财政支出,以调动社会参与、向社会放权的名义,来掩饰和降低经济危机与财政压力的影响。在这种背景下,公营事业私有化、PPP(公私合作伙伴关系)、公共服务外包等成为城市治理的政策工具。企业成为创业城市、新区建设、城市更新、重大基础设施建设的主角;市场在封闭社区中以“消费者俱乐部”的名义,替代政府为居民提供有偿服务;社区在“权力下放”和“建设大社会”的名义下被政府“委以重任”,各种各样的社会组织、志愿者成为社区治理的主角。

（二）三种城市治理模式对城市性的回应及其不足

总体来看,三种主要的城市治理模式并非“互斥”关系,“层级治理”和“分权治理”模式主要是从纵向府际关系来区分的,城市在具体治理过程中或多或少会使用到“合作治理”模式。可以说,三种城市治理模式是针对城市不同层面的特性来建构和实施的,因而也都不可避免地存在局限和不足(见表2)。

其一,科层制导向的“层级治理”,关注城市空间的规模性和社会失调性,侧重于通过组织化的控制来应对城市挑战。它将城市视为执行上级意志的附属,治理主导权从属于“条条”,城市政府遵循“剩余原则”成为上级政府的执行人。这种治理实践的优点在于上下一致,利于统一、高效地执行上级指令,服务于总体发展;其缺点在于治理成本高、科层链条过长,城市治理容易出现权责冲突和部门主义导向,在遇到大的危机和风险时,城市政府由于授权不足难以快速有效地做出反应。

其二,多中心主义下的“分权治理”,关注城市空间的多样性和社会异质性,侧重于通过权责分类来应对城市挑战。需要说明的是,这种权力的纵向划分以法律制度为依据,并以不挑战整体利益为前提,它将各个治理主体的责任进行分类切分,遵循“权责一致和自治”原则,展现出“分类确权”的特点。这种治理实践的优点在于权责清晰,有利于回应基层社会需求;缺点在于权力分散,整合度不强,特别是在遇到紧急事件或重大社会变化时,难以获取外部支援。

其三,新自由主义视角下的“合作治理”,关注城市空间的多样性和社会、组织的多元性,侧重于通过组织合作来应对城市治理的挑战。它将治理责任向市场和社会分散,遵循“小政府、大社会”原则,展现出“公私合作”的特点。这种治理实践的优点是有利于调动市场和社会的积极性,降低治理成本,多元主体通过合作解决公共事务;但这种模式适合于社会常态下的治理,其缺点在于对公私合作的风险预估不足,缺乏对社会治理的建构性安排,容易使贫富分化和权力极化加剧,而且,在应对城市风险时缺乏权威性、合法性,动员力会大打折扣。

四、迈向结构化的、整体性的“市域社会治理”

综上言之,既有的研究大多是将城市和市域作为一个特定的场景,通用治理的各种原则,而非聚焦于城市本身的特质,对城市特性的结构性、整体性的把握都有所欠缺,因此很难得出具有针对性的治理方案。“市域社会治理”的提出,实际上展现了一种新的城市治理构想。理想类型的市域社会治理,就是在“城市界线以内”,充分发挥城市地域特性、立法与行政的相对独立性、权责完备性,发挥城市正面特性、抑制城市负面特性,整体推进社会治理的过程。我们必须在全面把握城市性的基础上,推进“市域社会治理”现代化,增强对城市性的整体性、结构性的回应。

（一）抑负扬正:以人民性统领城市的“两极四维”特性

城市集合了特定的空间、经济、社会和组织要素,归根到底是特定空间内经济基础和上层建筑互嵌的关系集合。城市权利形成于“人-空间-政治”的深度关联,建构在资本主义城市空间与人类日常生活的辩证关系中。就目前来看,各类城市治理实践首要地服务于经济发展,空间商品化导向突出,社会被“表层自由”俘获,组织在多元发展与权威控制之间徘徊。城市治理表面上是追求经济发展,社会生活的深层冲突却会在这一过程中“变得根深蒂固,难以化解”。

任何一种类型的城市政府都要在城市的“两极四维”特性之间寻找平衡,这种选择既是历史的,也是自觉的。城市治理的效果,取决于能否以人民性来衡量各种发展策略,取决于能否将城市的创造力与各类治理方案结合起来,最终服务于人的全面发展。由此,市域社会治理要以人民性为统领,抑制城市的负面性、激发城市的正面性,将人民性贯穿于空间规划、经济发展、社会发展和政治建设四个维度。其一,城市治理要以空间管理为起点,空间要为人服务而非被资本俘虏,要推进空间功能的有机组合,构造符合人本需求的空间美学,营造适合人的发展的空间尺度。其二,城市治理要以经济管理为基础,保持城市发展的活力,推动经济要素的充分流动和良性竞争,与此同时,划定非商品化的公共领域,满足城市人口就业乐业的需求,优化经济结构,抑制垄断地租。其三,城市治理要以社会治理为重点,充分把握“市域社会治理”的地域特性、权责完备性,保持城市对人口的吸引力,满足城市人口就业、安居、安全、环境、交往和自治的需求,提高公共服务和公共产品的供给水平,优化社会结构,以纠正市场失灵,促进社会公平,防止社会极化,保持社会有序发展。其四,城市治理以组织管理为保障,既要以组织化应对社会的非组织化,奠定社会发展的组织基础,又要在培育现代社会组织精神、组织能力的基础上,推动社会组织参与城市治理,形成共建共治共享的治理格局。

（二）化整为零:以结构化破解治理碎片化

以空间为基础的生产关系对城市的影响是方方面面的,但中国城市治理和市域社会治理却仍习惯于“部门主义”和“精英主导”,处于“碎片化”状态。从牵头单位来看,目前至少包括九类城市治理实践:(1)由政法委牵头主抓的平安城市建设;(2)由党委组织部牵头融合党建与社会治理的行动;(3)由党委宣传部门(文明办)牵头的文明城市创建活动;(4)由爱国卫生运动委员会(卫健委)牵头的卫生城市建设;(5)由民政部门牵头的社区治理;(6)由住建部门牵头的智慧城市建设和小区治理;(7)由住建部门推动的园林城市(节水城市)建设;(8)由城市管理综合执法部门牵头的城市综合管理;(9)由食品安全办牵头的食品安全示范城市建设。具体到一个城市,与市域社会治理相关的部门超过40个之多,涉及政法委、组织部、宣传部、统战部、国土、规划、市场监督、住建等等,各个部门既缺乏理念上的统一,又存在“出政绩”的冲动,常常职责交叉、重复工作,甚至出现政策打架的情形,使基层不堪重负。

要避免城市利益部门化,使城市发展不至在“无益的工作”中内耗,就要推动城市的整体发展,最大限度地实现共同利益。具体来说,其一,发挥市域社会治理“城市大脑”的作用,根据市域特性进行顶层设计,整合市域社会治理领导机构,确立市域社会治理的宏观战略和路线,整体性、系统化、有步骤地推进市域社会治理现代化;其二,建构市域社会治理的“权责体系”,分类确定各个层级、各类主体的权责,处理好条块、区街社区关系,严格执行“权责清单”,为基层减负,使基层工作能够真正聚焦于社会治理。

（三）赋权增能:以共同体汇聚个体积极性

城市建设的一个个单独项目不应仅被界定为有形建设,还需将其与共同利益追求等无形建设相联系。人民的城市权利(力)到底有多大,取决于赋予其什么内容。城市治理当然要尊重个体利益、激发个体积极性,但必须以不危及共同利益、他人利益为前提,更理性的状态是通过对个体的有机连接,形成维护共同利益的积极行动。为此,其一,应在保障公民权利的基础上,集中行使城市的权力,既保持市域社会治理的整体性、统一性,又必须使之在法定的范围内运行;其二,需要审视和明确城市间、市域以及社区邻里三个空间层次的权力(利),确定好常态和危机状态下各主体的权责、协同关系,赋予市域治理相对自主的权力,赋权基层行动者,将城市社会治理的重心落到社区尺度,从而灵活回应社会变化和基层需求,使公众的个体利益与共同利益相贯通、相连接;其三,城市政府要做社会建构的使动者、促动者,最大限度地集合城市发展的有利因素,避免陷于短期治理或无休止的修补之中,从长远角度培育现代公民和社会,推动社会参与,使公众作为城市权利人参与到城市空间规划、城市经济发展、社会发展和政治发展中来。

责任编辑：杨明  一审：陈璐迈  二审：陈鑫 

文章来源：《天津社会科学》2020年第3期

相关阅读：