中国式协商民主：以全国政协双周协商座谈会为例

编者按

近些年，协商民主在我国的快速发展令人瞩目，其形式也根据实际情况的迥异而不断创新，全国政协双周座谈会便是其中一例。双周座谈会作为一种精英咨询型协商，与其它的协商民主形式有何不同？又包含了怎样的政策功能及政治意涵？文章从结构——功能的视角对全国政协双周协商座谈会做了深入的分析，并对上述问题做出了解答。

作者简介

黄杰，南京大学政府管理学院助理研究员。

双周协商座谈会是十二届全国政协在继承优良历史传统的基础上创造性发展出的一项协商议政制度。自2013年重启以来，双周协商座谈会在各个方面不断制度化、规范化。本文主要基于十二届全国政协75次双周协商座谈会的资料，着重分析探讨了双周协商座谈会的基本结构、政策功能及政治意涵。双周协商座谈会是一种精英咨询型协商。协商的主体是社会各领域的优秀代表，协商的议题具体而务实。尽管并不具有法定约束力，双周协商座谈会通过多种渠道实现了协商与决策的连接，并发挥了政府决策智囊的作用。对双周协商座谈会的研究可以丰富我们对新时代人民政协制度运作及中国协商民主发展的理解。

一、引 言

2014年1月9日下午，全国政协礼堂金色会议厅进行着一场有关“核电和清洁能源发展”的激烈讨论。在这场讨论会上，作为“反核派”的中科院院士何祚庥和作为“挺核派”的国家能源局原局长张国宝激烈交锋，争得面红耳赤。“反核派”认为中国正在建设的核电站在技术上并不成熟，应该对核电站实行总量控制。“挺核派”则认为，核能是清洁能源，中国作为能源需求大国应该大力发展。争论到激烈处，作为主持人的全国政协主席俞正声不得不维持会场的秩序：“我们是只交锋，不争吵。”

这场讨论是政协十二届全国委员会组织的第六场双周协商座谈会。在继承历史传统的基础上，十二届全国政协恢复和发展了双周协商座谈会。双周协商座谈会一般每两周举行一次，每年举行20次左右，每次邀请15-20位代表参与，讨论主题围绕经济社会发展和涉及群众切身利益的突出问题展开。从2013年10月正式恢复以来，十二届全国政协共举行了76次双周协商座谈会。2018年3月，十三届政协组成后，尽管政协领导层有所变动，双周协商座谈会制度被完整地继承了下来，并被进一步明确成为人民政协工作体系的一个重要组成部分及社会主义协商民主的重要形式。

在过去的十多年中，因应经济社会的变化，协商民主被党和政府广泛吸纳和推广，被认为是适应我国国情和现实需要的民主形式。在此背景下，国内外学界进行了大量研究，分析中国协商民主的理论和实践。然而，令人遗憾的是，政协制度，特别是双周协商座谈会，却仅有少量学者关注。鉴于此，本文试图从结构—功能的视角对十二届全国政协的双周协商座谈会做深入的分析。研究的核心问题包括：双周协商座谈会是如何运作的？它在政协体系及政府决策中发挥怎样的作用？它对于中国协商民主的发展有何启示？

二、协商民主在中国

在西方，协商民主观念的复兴是以补充和完善代议制票决民主的形式呈现的。尽管早期的民主强调公民的直接参与，但是近代以来的民主更多是代议制的间接、竞争性民主：“在这种安排中，某些人通过争取人民选票取得做决定的权力。”协商民主则恢复了古典民主理论中的公民直接参与，强调通过“自由而平等的公民之间的讨论进行决策”。两种民主更加根本的不同在于偏好的整合：传统的代议制民主仅仅是通过票选完成对选民偏好的简单聚合(aggregation)，而协商民主则经由理性协商达成公民偏好的改变(transformation)。就此而言，在西方，协商民主作为民主和协商的混合物，是对竞争性政治的超越。

尽管借鉴了西方的经验，中国的协商民主还是中国本土理论和实践的产物，应当在中国自身的语境中理解。古代中国就有“非对称性协商”的共和传统：君主尽管秉持政权，但天下的治理也须“询于刍荛”。普通读书人，特别是士大夫，有向君主谏言的传统。中国共产党自身的传统则为协商民主的发展提供了更重要的理据：统一战线强调党要团结一切可以团结的力量，壮大自己。作为同盟者的各界社会精英因而被给予了各种特别的通道以表达他们的意见并监督政府；群众路线则追求民主的大众性，要求党始终团结和依靠人民，全心全意为人民服务。政府的决策必须充分吸收群众的智慧和经验，听取群众的意见和建议，并在实践中接受群众的检验。

正是由于这样的思想和理论传统，协商民主得以在中国遍地开花，逐渐成长为“我国社会主义民主政治中独特、独有、独到的民主形式”。党的十九大报告更是明确指出，“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”。总的来看，当前中国的协商民主实践可以按照参与主体(大众-精英)及协商效力(决策-咨询)两个维度划分为四种类型：大众决策、大众咨询、精英决策、精英咨询。大众型协商，作为党的群众路线的反映，被广泛运用于基层社会治理。其中的绝大部分属于咨询型协商，即协商结果供政府决策参考，而并不具有法定决策功能。这种类型协商包括公共服务价格听证、企业劳资协商、村民议事会等。具有直接决策影响的大众型协商则是近些年才逐步兴起的，其典型代表是浙江温岭的参与式预算，民众的协商结果直接影响乡镇政府的预算分配。

与大众型协商不同，当代中国精英型协商的主要参与者是各类社会精英，包括党政官员、民营企业家、文艺界人士、专家学者等。受统一战线理论的指导，精英型协商长期以来被执政党定位为处理与党外精英关系的重要工具。因此，其运作主要集中在各类统战性机构，包括人民政协、民主党派、工商联等。在精英型协商中，那些具有直接、决定性政策影响的协商被归为“精英决策”。历史上，政协在人大组建前担任过权力机关的角色，通过精英型协商的方式为新中国建立提供了法理支持，是典型的精英决策型协商。“精英咨询”则是那些并不具有决定性政策影响的协商，其协商结果主要用于改善政府决策的质量。这一类型是当代中国精英型协商中的主要组成部分，分布在各个政策领域和层级，包括各类政协讨论会、专家咨询会、乡贤议事会等。全国政协双周协商座谈会也属于“精英咨询”，它的主要功能是“资政”而非“决策”。

总体上，过去十多年，大众型协商一直是海内外学术界关注的重点。被视作基层民主改革的重要试验，大众型协商，根据大部分学者的研究，不仅提高了基层政府决策的科学性、民主性，同时缓和了经济改革后紧张的干群矛盾，促进了基层社会的稳定。然而，作为中国协商民主重要组成部分的精英型协商，特别是政协制度内的协商，长期以来被严肃的学术研究忽视。之所以如此，一方面是由于研究者不易获得有关精英型协商的可靠资料，另一方面则源于海外学者的错误认知，认为精英型协商在中国的政治运作中并不具有实质影响力，它在大部分时候只是用来装点政权民主与开放性的“花瓶”。本文通过对全国政协双周协商座谈会的深入分析，可以跟进中国政协制度的最新发展，丰富我们对中国协商民主复杂性的认知，同时也可为中国的协商民主建设提供更加现实和本土化的理论诠释，以纠正西方学者的偏见。

本文基于十二届全国政协的75次双周协商座谈会而展开。实证材料有如下两个来源：一是官方公布的相关材料。自正式恢复以来，除一次之外，每次双周协商座谈会后全国政协都会通过官方媒体(新华社、人民日报、中央电视台等)发布座谈会通稿、综述及委员发言摘要。其中的两次座谈会还公布了全程视频。这些材料是本研究分析的主要来源。二是深度访谈。在官方材料之外，笔者还访谈了多位政协委员、统战部门官员及学者。

三、双周协商的建立与巩固

双周协商座谈会并不是一个全新的制度设计。在政协早期的历史上，双周座谈会——双周协商座谈会的前身——是中共和各民主党派、无党派人士举行政治协商的重要形式。1950年3月14日，政协第一届全国委员会第一次工作会议决定：“举行各民主党派座谈会，每两周一次。”出席人员主要是各民主党派中央负责人及相关代表。双周座谈会从1950年4月召开第一次会议到1966年7月完全停止活动，前后共召开116次。尽管在初期确实有协商议事的色彩，但由于各种政治运动的冲击，双周座谈会的召开受到影响。同时，由于制度设计的缺陷，双周座谈会的运作一直不甚规范，开会随意性大，缺席人数多。例如，从1951年11月6日至1953年6月26日的81周，应举行座谈会40次，实际上仅举行16次，平均出席率仅为40.9%。

双周协商座谈会是对双周座谈会的继承和创新，是社会主义协商民主在新的时代条件下的发展。党的十八大首次提出“健全社会主义协商民主制度，……充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。十八届三中全会进一步提出要“推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化”“拓展协商民主形式”“增加协商密度，提高协商成效”。正是在这样的大背景下，十二届全国政协恢复了双周座谈会这一人民政协的优良历史传统，同时为了突出协商议政的特点，将其命名为“双周协商座谈会”。自恢复设立以来，双周协商座谈会不断制度化、规范化：十二届全国政协先后出台了《双周座谈会工作办法(试行)》《双周协商座谈会组织服务工作规范(试行)》等一系列重要规范性文件。十三届全国政协在总结十二届全国政协经验基础上出台《双周协商座谈会工作规则》，进一步健全、巩固双周协商座谈会。

经过多年的探索，双周协商座谈会已经形成一套规范、完备的运作程序：在议题选择和确定方面，全国政协办公厅每年从9月开始，就向全体委员、各专门委员会、各民主党派中央、工商联等广泛征求下一年度双周会的议题。汇总整理后与中央和国家机关有关部门反复磋商协调，最后形成下一年度协商计划。在确定承办单位和调研方面，一般根据议题相关度，由政协专门委员会承办，部分议题邀请民主党派中央和全国工商联共同承办。会前，承办单位围绕议题组织相关委员深入开展调查研究，全面了解情况。在会议组织方面，双周协商座谈会由全国政协主席主持，有关副主席和委员参加，视情况邀请相关专家学者参加，同时邀请与议题相关的中央和国家机关部门负责人到会介绍情况、互动交流。会议一般在周四下午举行，会长三小时左右。会议地点在政协礼堂金色会议厅。为了突出“协商”色彩，该会议厅特别定制了能坐20多人的椭圆形会议桌。一般先请一位部门负责人简要介绍情况，请五位委员、专家学者做预约发言，其他人自由发言。与会部门负责人针对发言中涉及的问题做互动发言。出席会议副主席视情发言，主席做总结讲话。在成果的呈现方面，会后及时整理会议发言和讨论成果，报送中共中央、国务院有关领导及相关部门。

作为一项重要的制度创新，双周协商座谈会已经逐步发展成为新时代人民政协“协商议事”的重要品牌。一方面，双周协商座谈会大大增加了政协协商的密度，使协商民主经常化、制度化。传统中，全国政协每年的工作重点是一年一次的全体会议及四次的常委会(其中一次专题议政会议)。一般委员的参与度比较低，协商的深度不够，时效性不强。每年召开20多次双周协商座谈会为更多委员参与高质量政治协商提供了可能，极大丰富了政协工作的内容。另一方面，双周协商座谈会“盘活了政协常规性工作，把调查研究、委员视察、提案、建议案、社情民意信息、专委会工作、界别活动、党派活动有机串起来，甚至与政协全会、常委会和主席会议、秘书长办公会议也都密切关联起来，使协商贯穿于政协各项工作中”。与已有的协商形式互为补充，双周协商座谈会完善了全国政协协商民主广泛、多层发展的格局，激活了政协的制度潜能。

四、议题设计与“参与者”：双周协商的结构特征

根据《双周协商座谈会工作规则》，全国政协双周协商座谈会大约每两周举行一次，每次会期半天。从2013年10月到2017年12月，十二届全国政协共举办76次双周协商座谈会。其中，2013年5次，2014年19次，2015年20次，2016年与2017年均为16次。在所有76次座谈会中，除一次(第35次)会议信息未对外公布以外，其他均已公开，从中可归纳其结构性特征。

（一）小而精的务实选题

对于短短半天的双周协商座谈会而言，确定一个好的议题至关重要。对十二届政协75次双周协商座谈会的初步统计显示，涉及群众切身利益的经济社会问题是协商的重点。具体而言，26次(34.7%)座谈会讨论的是经济类议题，22次(29.3%)座谈会讨论的是社会类议题，10次(13.3%)座谈会讨论的是生态环境类议题，9次(12.0%)是文化类议题，8次(10.7%)是政治类议题。所有议题的共同特点是内容务实、针对性强。其中一些议题的具体程度令人感到意外，如利用水泥窑协同处置垃圾废弃物(第20次)、加强黑土地保护(第28次)、提升中华老字号品牌质量(第61次)等。

这些小而精的务实选题是双周协商座谈会不同于政协其他协商形式的重要特点。过去很长一段时间，政协的会议由于题目太大或者没有明确题目，往往讨论效果不佳。政协领导层清楚地意识到这个问题，并在双周协商座谈会创立伊始就特别强调要“注意选择现实生活中存在的而又解决得不是很好的、切口比较小的问题来协商”，以避免“老虎吃天无从下口”的状况。在这一理念的指导下，双周协商座谈会始终围绕经济社会发展和涉及群众切身利益的突出问题展开，选择牵一发而动全身的“小问题”，试图达到“以小见大、以点带面”的效果。一个典型的例子是第21次会议讨论的“建筑工人工伤维权”问题。作为工人福利中很小的一块，建筑工人的工伤保险问题虽然事关许多家庭的福祉却容易被人忽视。之所以讨论这个议题，是因为《人民政协报》刊发了一篇相关报道，引起了政协领导的重视。如一位知情者指出的：“我们不是笼统谈农民工的问题，笼统地讲几天也讲不完。选这样一个小切口，大家围绕它集中深入调研，容易谈得比较深入，也容易出成果。”

（二）领域相关的承办单位与参与机构

在确定议题以后，明确合适的承办单位也至关重要。根据《中国人民政治协商会议全国委员会双周协商座谈会工作规则》，承办单位的主要职责是“围绕议题组织相关委员深入开展调查研究，全面了解情况、认真分析问题、提出对策建议，确保议政建言质量”。由于联合承办的原因，在已经公开的75次双周协商座谈会上，共有111次承办单位记录。承办的主力是政协各专门委员会，如社会和法制委员会承办15次，科教文卫体委员会承办14次，占总承办数的13.5%和12.6%。其他各专门委员会的承办次数也多在5-9次之间。相比，各民主党派平均承办次数约为4次。选择承办单位的基本原则是“领域相关”，即主要考虑协商议题与承办单位的专业契合度，以便更好发挥相关机构及人员的专业知识和资源。例如第43次双周协商议题“仿制药的质量问题与对策”，就由农工党中央、科教文卫体委员会共同承办，农工党是主要面向医药卫生领域中高级知识分子的民主党派，在这一议题上具有专业权威。

双周协商座谈会同时也会邀请与议题相关的中央党政部门负责人参与。在十二届政协的75次双周协商座谈会上，总计有64个党政部门受邀参与过协商。其中，32个部门参与的次数在3次以上。参与次数排前两位的是财政部(28次)和发改委(25次)，因为他们掌握着财政和审批权，大部分议题不可避免与之相关。其他参与10次以上的部委包括住建部、教育部、人社部、农业部、环保部等。这些部门与社会民生有直接的联系，而这正是双周协商座谈会关注的重点。在大部分情况下，参与部门委派分管的副部长出席，但少数座谈会也有部长出席。例如第38次双周协商讨论“集中连片特困地区精准扶贫”。由于是十八大后中央工作的重点，扶贫工作的直接主管单位国务院扶贫办主任刘永富，亲自参与并介绍了基本情况。

（三）专业特点与统战色彩兼具的参与委员

相比承办机构和对接部门，政协委员是双周协商座谈会更重要的参与主体，是双周协商的真正“主角”。根据最初的设想，双周协商座谈会每次邀请20位左右委员，一年可以邀请400位左右，五年政协一个任期可以邀请2000多位委员，平均每位委员约一次。然而，现实与设想似乎还有不小的差距。初步的统计分析显示：自2013年重启以来，十二届政协双周协商座谈会总计参与委员人次为1268。排除重复参与的，总计参与委员人数为889人。具体而言，参与一次的委员人数为618人，占到总参与人数的69.5%，参与两次的委员为187人(21.0%)，三次的为64人(7.2%)，四次16人(1.8%)委员，另有4位(0.5%)委员参与记录高达5次。大部分多次参与者均是政协资深委员或者曾经长期在政府部门担任重要领导职位。其中的一个突出的例子是中央农村工作领导小组原副组长陈锡文。由于长期在农业部门工作，陈锡文被认为是体制内重要的农村问题专家。因此，涉及“三农”的议题，陈锡文几乎都受邀参与。

双周协商座谈会每次会邀请5位委员做8分钟的预约发言，其他参与委员做5分钟的自由发言。他们是协商讨论的主要发言者，很大程度上引导讨论的走向，对讨论起着至关重要的作用。通过研究发言的委员的身份可以发现：在可获得相关信息的342位主要发言人中，140位(40.9%)是中共党员，170位(49.7%)是民主党派或无党派人士，另有32人不能确定党派归属。可以看到，相比中共党员，民主党派和无党派人士更受双周协商的青睐，突显了双周协商作为“统一战线重要形式”的政治底色。如果从职业的角度看，主要发言人以党政机关领导和民主党派官员居多，占主要发言人总数的45.9%和25.7%；专家学者和人民团体及协会领导占到了7%和6.7%的比例。此外，还有9.6%是私营企业家，4.1%是高校领导。如果将党政机关领导、民主党派官员、高校领导、人民团体及协会领导归为广义的党政官员，则可以发现约82.4%的主要发言人属于这一类别。在他们中间，64.4%的是在职的，35.6%已经退居二线。可见，党政官员群体是双周协商座谈会的“主力军”，在其中占据了主导性地位。

五、利益代表与政策影响：双周协商的政策功能

根据最初的制度设计，双周协商座谈会的根本目的是围绕相关议题“广泛讨论，反映情况，提出建议，协助党和政府解决问题、改进工作”。那么双周协商座谈会是否真正实现了这一预期的政策功能呢?它又如何实现这一功能的呢?尽管公开的材料较少涉及这一方面，但通过对它们的仔细解读仍能发现不少政策影响的痕迹。通过利益代表和政策影响，可以简要分析双周协商的政策功能。

（一）利益代表

在西方学界，有一种观点认为，在日益多元化、市场化的社会环境中，中国的民意机构逐步倾向代表选区和选民的利益而忽视整体的利益。在一些学者看来，这种状况也可能出现在政协，因为政协是按“界别”来组织的，这为利益团体影响公共政策制定创造了条件。然而，在笔者看来，这种担忧是想象多于事实。一方面，为了克服部分声音主导的问题，双周协商座谈会的组织者一直有意邀请所有与议题相关的“利益关切者”，特别是安排持不同观点的关切者参与协商。例如第46次关于“《快递条例》的制定”的协商邀请了几乎所有利益相关方，包括快递行业的监管机构、国营邮政部门、民营快递企业、行业协会、消费者、法律专家等。尽管各方利益不尽一致，但都被鼓励“基于事实，畅所欲言”。前文提到的第六次双周协商座谈会则特别邀请了对发展核电持对立观点的委员参与讨论，这才有了会场上的激烈辩论。这样做，如一位政协工作人员指出的，“可以让决策部门听到不同意见，避免为一种观点所左右”。

另一方面，在双周协商座谈会上，尽管大部分参与者来自特定的领域，但并不仅仅为自己的领域发声。事实上，他们更多时候是“站在国家、民族发展的高度，站在客观、公正的立场上，根据自己了解的情况做出判断”。用西方代表理论解释，双周协商座谈会上的参与者不仅是公共利益的“形式代表”，而且更重要的是“实质代表”，即委员对于社会集体的责任要高于对于特殊群体的责任。尽管缺少深入的材料，委员的“实质代表”取向可以从以下的案例中窥见一二：在有关“维护职工群众切身利益”的双周协商座谈会上，浙江富通集团董事长王建沂作为资方代表，在发言中主动建议政府提高企业工资和福利标准，并表示要与员工建立“命运共同体”；在讨论“优化电子商务监管”的双周协商座谈会上，受邀的京东集团首席执行官刘强东，作为电商平台的代表，呼吁政府加强对平台的监管，特别是加大对平台售假的惩罚力度。这些建议显然有悖于他们自身的短期利益，但却符合社会总体的长远利益。

（二）政策影响

双周协商座谈会有多种渠道影响公共政策。其中之一是通过获得主要领导人的重视，特别是他们的批示，推动协商成果进入政策议程。在中国的政治运行中，领导的批示是稀缺资源，可以加速政策制定进程，开启政策之窗。双周协商座谈会的成果获得领导批示的主要渠道是《政协专报》，即每次会议后全国政协整理提交的报告。根据权威统计，仅前16次双周协商座谈会，全国政协共报送了16份信息专报至中央有关部门，就获得批示累计33次，最多的信息专报得到10次批示。这些批示给双周协商座谈会带来了显著的政策影响。例如，2014年政府工作报告中提到要淘汰黄标车和老旧车600万辆，这一数字的背后就有双周协商座谈会的作用。2013年12月，座谈会讨论汽车尾气问题后，形成专题报告递送中央。李克强总理注意到仅占汽车保有量13.4%的黄标车，却排放81.9%的细颗粒物，因此批示政府工作报告要加入淘汰600万辆黄标车的目标。在2014年8月召开的第8次双周协商座谈会上，姚明委员建议把体育赛事审批制改为备案制，获得了中央领导的批示。随后不久，国务院印发的行业发展意见采纳了这条建议，明确规定“取消商业性和群众性体育赛事活动审批”。

在领导批示之外，双周协商座谈影响政策的另一大渠道是通过现场交流影响领导的政策认知和偏好。相比阅读信息专报了解座谈会的内容，现场直接面对面的交流互动显然更可能给相关领导和负责人留下深刻印象，甚至改变他们的政策偏好——这是协商民主的精髓。协商可以直接影响的参与者包括：政协主席、副主席，各相关部门负责人。其中，与相关部门负责人沟通、交流是最直接的政策影响路径。没有了许多信息传达的中间环节，在双周协商座谈会上，政协委员可以直接向主管部门领导反映情况、提出建议。一些大胆的、有创意的意见建议也有机会被管理者倾听。如第16次双周协商座谈会研究“社会组织在社会治理中的作用”，会上，出席人员对民政部门的社会组织管理机制提出了不少批评。座谈会第二天，与会的民政部部长就召集了相关司局，研究民办非企业单位的改革问题。第21次协商座谈会关注“建筑工人工伤维权”。在听取委员的讨论后，与会的人社部副部长当即表态，会认真考虑协商的意见，进一步简化工伤申报程序，缩短申报周期。一个多月后，人社部、住建部等四部委联合出台了《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》。

六、双周协商的政治意涵

综合来看，双周协商座谈会是一种典型的精英咨询型协商。它具有以下几点重要特征：第一，协商的主体是各领域的社会精英。他们中大部分是党政领导干部，少数是民营企业家与专家学者。尽管来自特定的部门和领域，但他们并不仅仅代表特定的利益，而是被期待运用自身的优势，为公共利益服务。第二，协商的议题“小而精”，大多是在现实生活中存在而又解决得不理想的社会民生的热点问题。正因此，协商讨论可以十分聚焦、务实，避免宏大叙事，漫无边际。第三，协商程序规范化、制度化。从议题选择、人员确定到会前调研、会议专报，双周协商座谈会都发展了一整套详尽的规章制度，避免了随意化协商。第四，协商结果并不具有法定约束力，而仅供党政部门决策参考。正如官方最近一再强调的，双周协商座谈会是党和政府的“高级智囊团”，要为党和政府工作的改进“进诤言”“谋良策”“出实招”。

作为人民政协的重要制度创新，双周协商座谈会为中国协商民主的发展提供了一种可能形式。长期以来，由于不是权力机关，缺乏明确的法定权限，政协时常会被西方媒体和学者揶揄为是“清谈馆”“花架子”。尽管这种错误认识背后有意识形态的偏见，但也不可否认确实一定程度地反映了政协尴尬的制度处境。双周协商座谈会的建立和发展为打破这一困境提供了一种现实的可能：在不改变既有权力格局的前提下，充分利用各种历史和法理资源，从现实的经济社会问题入手，做实政协民主监督、参政议政的职能。具体而言，双周协商座谈会的各种要素——社会精英、民主党派、双周会议、现实议题、专题调研、信息专报等——本身都是政协体系中长期存在的。双周协商座谈会的精妙之处在于能将这些传统要素在新的社会条件下做创造性组合，并在既有的制度框架下将“虚功做实”，激活政协的制度活力。

更进一步说，作为内生的协商民主形式，双周协商座谈会符合参与各方的需求，巩固了中国的政治格局。一方面，它为社会精英们提供了一种可能的参与公共政策制定的渠道。改革开放以后，中国的经济和社会结构日益多元化，涌现了一大批新兴的经济、文化、学术精英。与传统的政治精英一起，这些新兴的社会精英在实现自身社会地位跃升后有强烈的政治参与需求。双周协商为他们提供了一个制度化的参政平台，在摆脱层层中介的状况下直接与中央领导和部委负责人交流、对话，共商国是。这不仅增强了他们的政治荣誉感，也提高了他们对既有体制的认同。另一方面，党和政府本身也需要一些有力的“谏言者”，如邓小平曾指出的，“一个革命政党，就怕听不到人民的声音，最可怕的是鸦雀无声”。双周协商利用政协独特的人才和制度优势，可以有效反映社会各方面意见，为党和政府的政策提供高质量、可操作的建议，使其更好顺乎民意、合乎实际。

当然，双周协商座谈会也并非尽善尽美，仍有许多地方需要完善：首先，参与的委员中，党政领导干部数量过多，其他类型委员的数量过少。党政领导干部，特别是退居二线者，拥有丰富的实际管理经验，是党和政府不可多得的宝贵资源。但是过多的党政领导会降低双周协商的代表性，同质化协商讨论的视角，堵塞不同意见的表达。其次，议题产生机制的开放程度不够。尽管目前的双周协商座谈会有完整的议题征求和确定机制，但它总体上局限于政协系统的内部，缺乏社会力量的参与。适度吸纳一些社会力量进入议题设定过程，可以让议题更接地气、更具时效。再次，协商成果的转换机制不够完善。目前的双周协商座谈会主要是通过获得领导人的重视而影响公共决策，但事实上，它也可以通过其他机制发挥政策影响，如向全体政协委员和政协常委会提交报告，向社会公开协商成果等，所有这些都有可能进一步提升双周协商座谈会的开放度和影响力。

七、结语

回首过去二十年，协商民主在中国的快速发展令人瞩目。协商民主的各种实践，从基层的民主恳谈、社区调解到高层的政协协商在中国社会遍地开花。然而，西方政客和学者总是有意无意忽视中国协商民主发展的成就，并将其贬低为是“没有实质影响的协商”。即便如此，撇开意识形态的争论，所有人似乎都很难否认过去二十年协商民主的发展确实在相当大的程度上丰富了中国民主的内涵，为中国的民主政治建设提供了一种可行路径。正如习近平总书记在政协成立七十周年大会上指出的，“实现民主政治的形式是丰富多彩的，不能拘泥于刻板的模式。实践充分证明，中国式民主在中国行得通、很管用”。

本文的研究对象，双周协商座谈会，正是中国协商民主发展的一种最新形式。通过深入分析十二届全国政协的75次双周协商座谈会，可以发现：首先，双周协商座谈会是一项内生性的制度变革。它是由政协主要领导人发起，充分吸收政协优良的历史传统，在不改变既有权力格局的前提下，创造性地设立的一项协商议政制度。其次，双周协商座谈会是典型的精英咨询型协商。拥有完备、规范的会议程序，双周协商的主要参与者是社会各方面的精英，讨论的议题具体务实，偏重社会民生。最后，尽管不具有法定约束力，双周协商座谈会的结果仍具有广泛的政策影响力。协商打破传统的层级阻隔，连接了政策制定者和政协委员，为社会精英提供了一个制度化的参与公共政策制定的平台。

在更广泛的意义上，对政协双周协商座谈会的研究有助于我们理解人民政协在中国治理体系中的重要作用。如前所述，由于不是法定的权力机关，政协的价值时常被人忽视。然而，政协实际上具有许多得天独厚的优势，完全可以在国家治理体系更好地扮演“谏言者”“智囊团”的角色：一方面，政协人才荟萃、智力密集。在政协，可以找到各个不同领域的代表人物，他们在自己的领域有丰富的知识和广泛的影响，这是中国其他任何智库不能比拟的。另一方面，政协位置超脱、联系广泛。不同于人大，政协受票决选举和法条规制较少，反而更具制度弹性。政协委员可以超越部门和地区的狭隘利益，以宏观的、综合性的角度考虑问题、提出建议。所有这些都是政协制度活力的重要来源，提高了现有体制的韧性。

由于资料和精力的限制，本文的分析主要是基于十二届全国政协的75次双周座谈会展开的。然而，最近几年，双周协商本身在不断发展、变化，它不仅被十三届政协继承和延续，而且也被许多地方政协接受、移植。未来的研究，可以从许多方面着力，如比较十二届政协和十三届政协双周协商座谈会的异同，分析地方政协协商座谈会的发展路径，通过个案的方法深度探究双周协商的政策影响机制等。这些研究可以深化我们对中国协商民主的理解。

责任编辑：杨明  

一审：王智睿  二审：申程仁 

文章来源：《学海》2020年第5期

相关阅读：