基层负担周期性发生的生成逻辑及其治理——以“黄宗羲定律”为观察视角

编者按

基层减负越减越“负”，这一悖论成为当今基层治理研究的热点问题。为什么基层政府的职能会呈现不断膨胀的状态？为什么“中央政府-中间政府”的二元结构在基层减负这一政治任务中愈发凸显？本文以黄宗羲定律为理论范式，运用比较视角，将“增-减-增”定律与当今的基层减负现象进行对比式研究，试图利用这一历时性的宏大视角分析基层减负失效背后的深层逻辑。

作者简介

张园园，华中师范大学政治与国际关系学院博士研究生。

李萌欣，华中师范大学招生与就业工作处，副教授。

中国官僚制从秦汉发展至今，变化万千又层级牵制，衍生出众多基层社会治理的命题。当前基层治理负担周期发生的现象可以从历时性的“黄宗羲定律”中寻找其生成逻辑。研究发现，黄宗羲定律与基层减负的过程存在三个方面的通约性，形态上“增-减-增”的周期相似、结构上变动的互质单元、路径上多维作用的官僚主义。由此揭示基层减负周期发生的生成逻辑。一是条块信息壁垒：智慧赋能的失效；二是唯上行动逻辑：动员减负的失败；三是纵向信息不对称：负担再生的根源。针对以上逻辑，需从以下几个方面克服减负过程中的形式主义：一是智慧联动，部门互通；二是监督到位，激励提效；三是意识共创，恢复信任；四是去伪存真，脚踏实地。

一、问题的提出：基层减负陷入周期怪圈？

基层单位任务繁重、千针一线的治理现状是理论界长期讨论的焦点话题。2019年中共中央办公厅发出了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，基层减负的问题被推置到第一线。然而，与人们预期相悖的是，轰轰烈烈的减负进程并没有呈现出预期的效果，反而在减负的口号中变成了“增负”的实际过程。甚至有报道直接指出，减负喊了好多年，却陷入了越减负担越重的怪圈，基层负担陷入了一种周期加重的状态。

早在2000年前后，关于基层减负、给基层松绑的话题就被学界提出，各地、各单位也积极探索减负的有效措施，然而无一例外的是，最后的效果都不尽如人意。精简了文件却提高了标准、精简了会议却提高了频次、精简了调研却增加了名目、精简了惯例却增添了新规，使得基层减负陷入了“越减越负”的周期怪圈。

基层减负的失败暗含的是科层体制的部分失效。基层政府作为行政体制的末端，是政策有效实施的第一责任人，是收集反馈民意的重要触手。它不仅拥有了解与深入民情、收集第一手信息资料的天然优势，同时具有编造、歪曲信息的内在激励。换言之，基层治理的有效性将直接影响社会治理的效果、影响我国推进国家治理体系和治理能力现代化的进程。过重的基层行政负担不仅会使得基层官员丧失积极意识，同时也极大影响官僚体制的行政效率，造成行政行为的内卷化。

由于官僚体制具有路径依赖的特征，一直以来都存在着事务膨胀的内生惯性。因此，基层负担繁重的问题在历朝历代都有一定程度的展现。明清之际吏役阶层不仅要完成州县行政上的制度安排，同时要操心衙门行政运行，充当官民之间的信息纽带。建立在理性思维科层体制末端的基层政府，除了需要处理日常的任务之外，还会遇到非常规的、超出边界的、多元利益相关者的复杂难题。由于公共事务种类的庞杂性、突发性和不确定性使得基层政府长期处于超负荷、重压力和高风险的状态去处理公共事务。然而，这种基层负担过重的过程是否有周期发生的情形，在漫长的科层体制的历史上是否有踪迹可循，在行政体制内部基层“减负变增负”的逻辑到底是什么，又可以在多大的程度上解释基层形式主义的问题。

二、 黄宗羲定律及其理论解释力

正如克莱尔（H.G.CREEL）所说：“韦伯所说的具有理性科层特征的官僚制几乎在公元前两千年的中国就已经存在了。”中国是最早和最广泛利用科层体系管理军政事务、强化中央集权、实施社会管理的国家。但是古代中国的官僚体制又不可以将其定义为完全意义上的理性科层制，因为中国古代的官僚制度是“自生自发秩序”，需要对社会要求有良好回应的同时保持一定的政治统治。从理性价值角度来看，任何国家（政府）对于社会的控制都是通过政治统治和政治管理来实现的。某种程度上政府所追求的价值目标，即秩序、稳定、高效与科层系统所展现的价值目标，即理性、稳定、效率几乎兼容，因而科层系统几乎成为了所有现代国家进行公共管理的通用模式。

与韦伯的科层系统强调理性效率所不同，中国古代的官僚系统展现出理性闭锁的形态，不同程度地表现出程序的松懈性、功能的扩展性以及对社会的压迫性。从历时性的角度观察中国科层历史，不难发现，每当王朝初定、文法严谨、职能明确，科层体制便会表现出其极大的适应性，王朝的价值理念也得以在体制内贯通。而当帝国迟暮、法度松弛、职能扩张，科层制便表现出对于社会整体的压迫性，违背了原始的价值目标，最终走向覆灭。这种“一乱一治”的现象，随着朝代的更迭，形成了一种治乱循环的周期现象。而在这个过程，“黄宗羲定律”成为概括这一特征的经典表述。

“黄宗羲定律”是清华大学的秦晖先生根据明末清初思想家黄宗羲的观点而提出来的，黄宗羲在《明夷待访录·田制三》中提到，历朝所进行的并税制改革，最后都税上加税，愈演愈烈。黄宗羲将其定义为“累积莫返之害”。史学家对此定律用公式加以表示，即bn=a+nx，其中，bn表示经过n次改革后新税的总额，a为原始的税额，x指的是各种杂项，n为改革的次数。

对于黄宗羲定律的现代研究集中在四个领域内：历史经济发展领域，通过黄宗羲定律历时性考察，对明清之际的经济发展与社会生活进行考察与研究；农业经济改革领域，以黄宗羲定律为原型对我国进行的农业税改革予以反思和提醒，强调农村税费改革要治本；国家机构改革领域，即从国家机构改革的过往中“增减增”的怪圈里探寻黄宗羲定律的破解之法；国家治理领域，从国家治理逻辑中寻找到相似的治理线索，以黄宗羲定律为分析原型，探索中国治理的大国逻辑。由此来看，随着研究的推进和深入，学者们不再将黄宗羲定律理解为一种古代官僚体制下的税务运行的经济规律，越来越重视其背后所衍生的科层失效、系统依赖和权力流变。从组织与制度逻辑上看，“黄宗羲定律”具体展现出以下几个方面的逻辑。

皇权架空的恐慌。中国的封建历史，同时也是一部皇权与官僚体制斗争的历史。自秦统一六国后，除了个别的南北朝和五代十国之外，中国一统的局面一直延续至今。面对庞大的疆域治理，仅仅依靠官僚体制运作的皇权很难万事皆知、全面掌控。官僚体系内部长期流传着着“中庸即为无过”的价值导向。

模糊施政的官僚。封建官僚体制的实施具有很大的随意性和任意性。家天下的皇权治理更多展现为人治的价值取向。模糊施政一方面是由于人口规模大、疆域辽阔，现有的官僚管理系统尚未达到一定的信息技术水平，必须采取模糊施政的无奈之举。远离京城的地方官员公务繁杂，只分了钱粮赋税、司法刑狱、宣化文教以及交际应酬四个方面。

历史周期的阴影。并税制改革短期内的“从弊为之一清”展现了改革后的一时之效，然而到中后期却无一例外地与初衷相反，百姓们的赋税负担不减反增。周期发生的原因易于分析，原来虽然赋税繁多，但是却抑制了官员们巧立名目的渠道，如今并税制改革，多税种合并，时间一久人们忘记了今天的正税已经包含了过去的杂税，本来算的清楚的账目越弄越不清楚，开始为新名目如“等补”“帮助”“陪贴”等的设定创造了条件，并在长期官界通行中，自成一套。

综上，“黄宗羲定律”不仅展现出改革过程中部分官吏的行为失效，同时展现出税费改革，却越减负担越重的体制与机制的互动结果。一方面皇权施压各级官僚只能被动艰难执行，另一方面面对庞大复杂的官僚系统皇帝随时有被架空的危险。一方面充斥着不信任的君与官僚的博弈对峙，另一方面唯有依赖官僚实施执行的被动与无奈。这些根植于科层体制背后的矛盾是组织自主行为的失败，是体制运行后的失效，是个体官僚的失范。从这个角度来说，“黄宗羲定律”背后所深含的组织机制、功能结构以及行为逻辑具有在某种程度上解释科层系统内所发生的周期性问题。

本研究属于研讨式、对比式、开放式的研究方法，并不意味着基层减负的周期问题一定严格按照黄宗羲定律的理论范式予以解释。在本研究中，黄宗羲定律具有启发性和参照性的意义，即以黄宗羲定律中的“增减增”周期对比到当代基层减负却“越减越负”的现实现象中去，探讨二者在周期、组织结构以及官僚行为上的通约性，由此来解释基层减负却“越减越负”周期发生的生成逻辑，构筑新的理论解释框架，并以此为基础看待当前形式主义盛行的问题。本文选择M市X街道办事处作为分析对象，以实地访谈调查获取的资料为佐证开展实地案例研究，以小见大地窥视当前基层的实际情况以回应当前治理能力不足、形式主义丛生的问题。M市X街道作为政府的派出机关，具有基层研究的典型性和代表性，将其在发展期间所历经的台账变动、职能扩张、数字赋能等各项历程作为与“黄宗羲定律”相类比的典型、以弱检验的方式探索基层减负却“越减越负”背后的生成逻辑。

三、基层减负与黄宗羲定律的再发生 

研究将基层减负与黄宗羲定律放置在同一维度上进行比较，意味着二者在科层的结构上具有相似性，也意味着历史变迁的重叠，同时意味着二者逻辑的可通约性。具体来说：形态上表现为相似的周期性，呈现出“增—减—增”的波动与循环，其次在结构中都表现为“二元”的互质与协调，最后二者都有相似的路径依赖特征。

（一）相似的“增—减—增”的周期循环

周期波动一方面强调自发的内生动力使其不断增长，另一方面强调权威的定期控制。如对我国经济现象的表述：“在现阶段的中国处于经济增长的‘中高速、低波动’的外在周期中”。相比于完全市场化与经济收缩并行的“L型”相比，低频率，缓波动的周期展现出国家宏观经济干预与综合协调的结果。换言之，周期发生需要同时具备两个条件，一是不断膨胀的内生性动力，二是定期的外界强势干预。如图2所示，由此构成周期的基本外在条件。

事实上，在近几年的政务服务与社会治理发展中，基层政府的实际职能在行使中不断展现出膨胀、无法抑制的内生性。M市X街道下辖有15个居委会，24个住宅小区。截至2018年年底，该街道设置了8个党政机构，履行或大或小的职责共计70项。1950年，街道的核心工作仅局限于户籍管理方面，即主要履行着民政职能。改革开放后，以经济建设为中心的经济发展成为主要治理职能，街道在推动区域内的经济发展以及招商引资发挥了重要的作用。任何区域内的经济发展必须依仗稳定的营商环境。因而维护社会稳定、促进区域内的建设与发展成为X街道在90年代中的重点任务。到达20世纪初，随着政府职能改革的进一步深入，特别是关于服务型政府建设的加强，街道被赋予越来越多的公共服务职能。X街道作为“大部制”改革的先锋，生动展示着街道职能机构不断膨胀的历史事实。

办事机构的职能扩张虽无法直接表明基层负担的加重，却直接体现在项目的逐年增加上。2000年前，X街道的重点项目不足10个，到了2012年X街道统计是103个，到了2019年，这个数字就上升到了137个。2019年中央全面推进的基层减负运动使得X街道也步入减负的行列中。

“X街道在N居民区的负责人统计了居民区目前台账31本，137个项目（2000年前街道重点项目不足10个），在数量上减少了121本。但是我觉得实际事务并未减少。原因是台账的减少很多是合并同类项，把很多事务内容并到同一本台账内了。”（访谈记录20190713）

“X街道M居委会表示2013年共计台账90多本，平台1个，2019年文本有33本，平台有23个。看似下降的文本数量无法弥补在信息化平台上需要下的功夫。”（访谈记录20190713）

尽管减负的实际效果不尽如人意，但是不可忽视官僚体制内部的减负决心。在每个历史时期总会有某种类型的政治制度在其同时代看来特别符合那个时代的要求。2019年，基层党员干部陷入到“表哥”的行列中去，官僚体制内部痕迹主义盛行的闹剧，一场自上而下的干预式的强势改革迫在眉睫。由此来看，2019年的中央基层减负年，极有可能成为基层服务管理改革的契机与转折点，X街道基层事务性膨胀的旧疾便也有了缓解的可能。

基层减负的号召在一定程度上缓解了基层压力，却无法避免官僚系统的膨胀。官僚机构的合法性来源于对上级权威的认可，下级政府主动完成上级任务、保证组织运转效率、实现有效治理成为常规之举。处于“条块”之下的基层政府被牵制于上级政府的偏好，“基层减负”不再成为政府间的主要共识，而成为官僚体制内部完成任务的一种主动而为。

事实上，任何一个时代的官僚体制都有不断膨胀的内生性特点。随着国家事务的不断增多，政府各部门需要承担的事务也逐渐增多，人民的需求也变得多样和复杂，这就使得官僚机构不得已做出职能膨胀的选择，以达到人民满意的标准。

（二）变动的双向互质单元

依照结构功能主义的观点，任何一个维持了自身存在和发展的系统都有其内在的互动结构，其中就包含了各个子系统的互动与维系。在黄宗羲定律中，官僚体系维持其自身的运作离不开各模块之间的配合与互动。在“累积莫返之害”的周期中不难发现：皇权—官僚体制—农民三个互动的结构。而双向互质的结构没有牵涉到“农民”这一部分，原因在于皇权与官僚的博弈之下，农民无论从资源获取、风险应对以及环境适应能力都无法与前两者进行比较。因此在黄宗羲定律中“皇权—官吏”的博弈图景就显现出来，不管是王公、是滑吏、是巨族、是豪商乃至大僧道，归根结底他们是与社会统治最休戚相关的人。一旦朝野上下发生动荡，出现资源紧缩、生存环境险恶、物料难以为继的时候，皇权会和官吏进行一定程度上的博弈，然而博弈的最后都会通过科层传递转嫁给底层的农民。

相似的传导机制在当代科层系统内部仍在发生。基层痕迹主义的现象很多是因为上级压力过大，基层政府为完成定量的任务而采用的无奈之举。上级政府的过度考核压力，基层实现指标的有限动力，造就了不完全信息的核心逻辑，痕迹主义盛行也在这一互动下产生，使得科层体制开始反思，从而进行自上而下的体制改革。具体而言，表现为考核失当与动力错位两个方面。当前我国晋升考核指标中存在考核过滥、模糊考核与一刀切并存、数据化考核指标中层层加码的现象，基层政府忙于应付上级考核的指标，将不作为、不敢为、应付完成设置为一种权宜之计。另一方面，错位的动力来源使得多数非事务性的活动沦为表业绩、表忠心的重要渠道。

“下沉的事务多，街道都是兜底。考核考评的要求下来都会要求向基层落实。听民意变成了基层的负担、牌子众多。市推区、区推街道、街道接到文件不能推，接了只能做。”（访谈记录20190713）

“央地博弈”描述的是中央与地方在实际政策事务处理过程中出现的不适应、不协调与不同步的过程。勾画了央地政府之间存在着利益不一致、信息不互通与能力难匹配的现象。事实上，在地方政府内部拥有省—市—县（区）—镇（街道）至少三级的政府，在结构中很难准确描述是哪一层级的政府与中央形成了互制的关系。因此可以理解为：掌握了较多信息资源的地方政府与不完全信息获取的中央政府。2019年基层减负变成体制中的重要任务，在这种背景之下“中央政府—中间政府”二元结构更加明显。

（三）多维作用下的官僚主义

道格拉斯·诺斯（Douglass North）解释了制度变迁路径依赖（path dependence）的概念，论证了不同国家采用不同道路的原因。保罗·皮尔森（Paul pierson）将路径依赖定义为一旦一个国家沿着一条道路发展，那么扭转和退出的成本将会非常昂贵。路径依赖一定程度上解释了累计赋税的问题，不管处于哪个朝代，官僚的滞后和臃肿依然存在。处于路径依赖下的地方衙门只要开了向民众收取税收的口，便会继续下去，长此以往，不管是路径下的官僚衙门还是地方百姓，都将该项赋税变成一种习惯。

现代科层制的路径依赖更多体现在公共利益的共享上。科层体制下的职能部门不仅担任了提供公共服务、维护公众安全、促进经济发展与文化繁荣的职能，科层下的群体之间还形成了利益互通的共同体。共同体以上级权威为行动的依据，共同体之间不仅因职能、地域形成了同层级、上下级的部门关系，同时也形成相互牵扯、相互扯皮的利益链条。利益链条构成共同体行动的基础，形成了意志相似的认同感来源。因而，在同一科层体系下的意识共识，经过长期的默许，形成了理性选择制度主义或官僚主义的行为倾向，具体来说表现为以下几个方面：

第一，“官本位”思想的侵蚀。受到公共利益或个体利益的影响，部分官员将组织公共权力变成自己谋私利的工具，权力退变为满足私利的“商品”，权力不再具有公共价值的属性，当这一模式被强化后官僚主义的弊端就显现了。第二，“避责任”心态的产生。在党的十八大后，行政问责的强度不断提高，规避责任，防出事成为政府官员的主要心理特征。处处留痕的要求不仅是上级的明确指示，更是下级政府作为程序正确、行为推诿的重要文本来源。一票否决制、压力型体制下的目标设置和负向问责，诱发了基层官员们循规蹈矩、文牍主义。第三，工具理性取代价值理性。在黄仁宇的数字目管理的描述中，明朝大大小小的官员篡改数字已经成为一种习惯，官僚体制封闭式的管理方式试图扼杀任何积极或消极的因素，不容许各地方不平衡的发展。而在基层政府那里，一件件具体的工作内容变成了一本本详细的台账，工作的内容不再是思考具体事务怎么办，而是思考具体台账如何编写。

四、基层减负的失效及其逻辑

上述的研究对比横跨中国历史，可以说黄宗羲定律在一定程度上可以比拟出当代基层减负周期发生的问题。跟随着基层减负的组织逻辑，地方政府也尝试做过诸多探索，改善当前这一现象。然而，围绕着信息、结构、权利体系的科层系统却不约而同地表现出失效或与初衷相悖的现象。探讨当前的基层减负悖论及其周期，有利于及时反思当前科层治理效能，为今后的治理实践提供理论样本。

（一）条块信息壁垒：智慧赋能的失效

围绕着基层减负的命题，地方政府做过诸多尝试，智慧赋能便是其中一种。与传统皇权“家天下”强调人治，依仗口口相传所不同，当代科层治理内部的忠诚性更加依仗于数据治理。由于科层绩效考核目标的多重性，对下级官员的考察愈加依赖于数据的摆放、程设甚至是内容的丰富程度。治理能力的强弱和效能变换为眼花缭乱的监控抓拍，甚至是对城市各个窨井盖的GPS定位。细节性的治理效能藏匿于常规工作中，不易于被发现，而“智慧化”手段的数据展示却能第一时间内彰显治理能力的提升。

“一开始搞大数据的时候，我们要去收集居民的信息，后来基层减负，数字治理说是给我们减负的，就目前来说，我没有感受到减负。”（访谈记录20190713）

在黄宗羲定律的论述里，里面也不乏对于商人的描述。在传统中国，将商人地位降至最底层，除了文化层面的原因以外，商人出行不定，税收难取，多外邦人穿梭数城间的原因也不可忽视。当时信息互通难度大，多个衙门之间信息不通是常有之事。而那时候的财政是官僚体制的重要抓手，甚至可以说，如果没有这些税制体系，很难支撑我们庞大的官僚系统。税收在某种程度上成为传统官僚制沟通、交流的重要媒介。与当代关注信息的不同，传统官僚制沟通的要素便是税收。当整个官僚系统处于紧张的状态时，多个官僚之间便会形成对峙，而多次的并税制改革便是在这种拉扯中形成的。

当代科层制摆脱了财政的束缚，取而代之的是信息治理的发展，从人口普查、土地GPS定位、天网工程、个人网络实名到大数据处理，云计算解读，出入境信息登记展现了国家治理过程中全方位、多领域、广覆盖的信息治理。政府试图实现多重的美好愿景，却在一次一次的实践中，将任务推置于基层。街道基层在重压下被迫背负起数据治理的第一校验者。而从能力上看，同级的公安系统、安防系统却在实际过程中掌握着更为精准的数据库和数据资源，受到责任权限的影响，街道与社区并无权限获取这部分数据资源。因此，对于大多数的街道与社区而言，其所形成的数据治理不过是对以往所拥有的粗犷数据进行重新整理与比对。

部门信息资源的壁垒使得智慧治理在社区层面不仅没有成为减负的重要抓手，反而成为数字治理的主要负担来源。在基层干部眼中，多重的表格和层级的会议被物化成为数量化的任务负担，而数字治理只是多种负担的一种。

“其实我们所作的事情是很难进行数据和信息化的，如果说数字平台真的有用的话，就是在通讯的及时性上。”（访谈记录20190713）

智慧治理的美好初衷却在科层的实际落地下变成基层干部口中的实在负担，这与体制内部的“条块”与权责的严格机械对应密切相关。实现信息数据治理，必须要实现上下级、条块间的数据信息互通，条块的机械对应造成拥有信息资源的部门不愿意共享数据。以公安数据系统为例，在公安系统中的数据资源，只会根据属地的信息来源按层级权限下放，在这个过程中以属地归属追究责任。而街道、社区又在实际运行中成为接触居民和群众的重要窗口，既缺少自上而下的数据下放，同时也没畅通好自下而上的数字资源共享，共享数据缺失，智慧增能变为诸多上级任务中的某一项。

（二）唯上行动逻辑：动员减负的失败

不管是古代官僚系统还是现当代的科层系统，“唯上”的现象一直存在。孔力飞《叫魂》中描述了这样一个故事：因为担心有政治罪犯的弘历不断对地方官僚施加压力，使得民间流传的“剪辫子妖术”变成莫须有的谋反大案。官僚们纷纷争相查处、追加报告，导致最后冤假错案遍布。这不仅展示了皇权对官僚体制的有效控制，也展现了中央在统治过程中的焦虑与不安。从明朝的东厂、锦衣卫的设立到清朝军机处的实施、再到当代行政过程中出现的各式各样的“日报告”制度。中央的一次普通的检查活动，地方要连夜准备几十份材料。轰轰烈烈的乡村扶贫，变成了拍照扶贫、定点GPS定位扶贫、微信群签到扶贫。村里搞一次“卫生清扫”就需要9份档案，材料环环相扣、图文并茂、相互印证，怎么看怎么像法院的卷宗。

从古代的皇权官僚系统到当代的政府行政系统，从信息技术发展的滞后到信息技术进步。表面上看大相径庭，但是实际上都是在用权威者的名义控制下级的行动，其目的各不相同，但是最终都聚焦到一个问题上：即努力地获取下级准确且全面完备的信息，从而对下级行为进行评估与控制，达到治理体制有效运行的目的。事实上，行政管理政策实施的过程与各种形态的信息活动联系在一起，利用和获取信息实现对下级的有效控制是行政管理活动的重要组成部分。归根结底，信息是国家行动的前提，是国家管控的基础。如果说官僚机构抑或是层级系统常有焦虑和不安的话，那么信息不对称就是长年触及上级政府的重要敏感点。

敏感的背后是信任危机。不管是文牍主义还是痕迹主义，都是体制内部信任缺失的重要表现，随着组织存在的越久，这种信任缺失逐步转变为信任危机，形成了独具官僚特色的行为模式，如台账汇报、会议落实、层级施压等。组织信任是一种对抽象体系的信任，是超越“时—空”的意识延伸，是现代制度促使其内部有效实施的基本要求。这种信任的缺失，不仅加重了科层运行的负担，延长了上下级直接沟通的渠道，同时也导致了部分官员行为的偏差。部分官员重视的不是行政活动是否符合了公众利益，是否能够满足公共服务需求，反而更加重视社会活动是否符合科层的利益，是否满足了上级的要求，这是背道而驰的，是科层体制内不信任蔓延的根源、是动员式减负运动失效的根本原因。

（三）纵向信息不对称：负担再生的根源

黄宗羲的定律中，不完全财政成为负担再生的根源，而在基层减负命题中，纵向的信息不对称成为负担再生的根源。在基层干部眼里，最重的任务不是处理各类服务事项，而是应付行政检查。最终展现为将全部的精力放置在制作各类表格和文件中。以M市X街道为例，一轮又一轮的督察和整改，其最终呈现的材料样本已经不能真实反映该社区民主协商工作的实际过程，对实际社区自治工作的推动并不明显。针对形式主义的整改却在实际过程中加重了形式主义的发生。实质内容以形式的方式去展现，内容被虚化，原来用来说明工作内容的辅助痕迹取代了工作实绩，导致了工作重心的偏移。

而留痕的关键在于上级部门渴望实现全过程管理。不可否认过程控制有利于基层在实际过程中规范工作。但如果要求的过细，就会使得一线工作者将主要精力都花费在达标上。M市X街道作为全国试点街道，M市F区的领导人全过程参与了X街道的改革，因而在实际运作过程中，并不存在X街道需要做过多的材料给F区的领导人。但是F区之外的所有政府官员均不了解X街道的发展情况，由此，只要X街道要迎接一个非F区的领导人，便需要埋头在一大堆的迎检材料中。

由此来看，纵向压力存在的根源并不在于基层与外的信息不对称，而是以该基层为起点，该区领导人与之以外的各方部门的信息不对称与博弈。这不仅涉及到纵向施压，同时也涵盖了横向竞优的原因，同级部门之间围绕某项工作的开展情况展开竞争，区或市级领导人成为其最好的代言人。这些考核评比涉及排名，反映着各个领导人和部门工作人员的工作成果，影响着相关人员的待遇和晋升机会。此外，纵向不对称还存在于各类考核过程中，一般来说，考核力量多元，各有侧重点，评价标准也各不相同，常常会出现多头指导的情况。在这种情况下所形成的负担便有了叠加的含义。

五、结论与建议

本研究借助黄宗羲的理论框架进行分析不是意味着基层减负与其密切相关，而是利用这一历时性的宏大视角试图分析基层减负失效背后的深层逻辑。在深化基层改革赋能的过程中，我们做过诸多的尝试，如智慧赋能、“动员减负”等，这些积极行为背后如果不能配合畅通的沟通渠道、完善的信息资源、灵活的条块配置、统一的价值体系，也会让“好事变成坏事，减负变成增负”。黄宗羲定律经过了历时性的沉淀，反映的往往是科层体系中的沉疴旧疾，一时很难完全消解，正如我们的基层减负一样，在短时间内完成基层的有效减负几乎是不可能的，然而积极的尝试是值得肯定的。因而，只有在不断探索和失败中寻找正确的改革路径，避免陷入到基层减负的周期循环中。而在这个过程中，去除形式主义和官僚主义成为完善当前科层运作体系，实现基层改革赋能的第一步。具体来说，可以从以下几个角度出发。

智慧联动，部门互通。实现智慧治理的前提是数据的真实性和有效性，如果仅仅提议数字治理，却在实际治理过程中未实现信息共享、数据互通，易造成基层治理内卷化。在实现基层治理智慧赋能的过程中，需要做好配套的信息共享和资源共创。具体来说，可以由市或区级领导人作为主要带头人，建立专门数据资源局，将诸多部门数据资源打通，由数据局按照权限逐层下放给层级部门，实现对基层的有效、真实的赋能。

监督到位，激励提效。完善当前行政监督体系。虽然当前运行的激励体制与问责机制看似完备，在一定程度上促进了公务员的积极性。然而，在重视奖励、惩罚性质等机制产出的有效激励时，却不够重视对“无为”和“创绩”的辨识。这也是当前行政体制存在的问题之一。粗线条、模糊处理的绩效考核，关注量级的测度，却忽视了科层体制内复杂和多元的一面，要知道科层行政的执行者是人而不是机器。因此有必要使用灵活细致的监督机制，加强公众、互联网、新闻媒体、第三部门等主体的外部监督，减少不必要、走形式、装样子的检查与视察。

意识共创，恢复信任。组织中的共同意识是组织能够持续产生动力、发挥作用的重要来源。组织内部文化的崩塌无疑是组织内部腐败与解体的信号，建立正确的组织内部价值，恢复组织信任无疑是当务之急。重视干部的美德教育、思想政治教育、职业道德教育的同时应当注重组织内部的建设，尤其是要建立学习型组织、互助型组织、乐于沟通的组织。破除组织中的“权力崇拜”、“权力至上”的观点，倡导组织人员多做事、做实事，不可人浮于事。

去伪存真，脚踏实地。长期的科层压力使得下级政府很少对上级说“不”，即使是不切实际的高指标也是硬着头皮完成的。这就使得体制内部长期存伪，没有脚踏实地，没有树立好办实事、真办事的价值意识。“千里之行，始于足下”，科层官员只有在工作中身体力行，扎扎实实地从实事、小事做起，才能保障科层体制的有效性，才能树立良好的实干精神、求实精神，去除工具理性的崇拜，重拾价值理性的光辉，实现科层体制长久健康地发展。

责任编辑：廖盛宇  

一审：王智睿  二审：杨明 

文章来源：《社会主义研究》2020年第6期

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