如何理解中国地方政府创新？ | 学术争鸣第006期

学术争鸣型·圆桌论坛

第六期

如何理解中国地方政府创新？

学人对话·卷首语

对话•争鸣

面对世界百年未有之大变局，尤其是伴随中国的崛起，人类进入一个历史翻转的大时代。当下，如何更真实、准确地回应时代命题，既是无数政治学人心向往之的学术关怀，也是新时代政治学研究的大问题。值此之际，圆桌论坛拟推出“学术争鸣型圆桌”之“学人对话”系列。

“学人对话”聚焦于政治学领域新近的学术著作，围绕其研究问题、叙事方法、理论旨趣等，邀请作者、作者团队或该领域的优秀学者展开学术对话。一方面，我们想通过这样的对话过程，力图还原作者关于本书最初的问题想象、行文进路及其逻辑创见，从而为广大青年学者和硕博学子提供学术写作的科学指引；同时，我们也希望借助作者团队之间深度的对话和讨论，为学术界提供和传播更具问题意识、更有专业性、更富想象力的学术知识和思想。

以此为基础，我们会逐步将对话载体由政治学领域的专业著作拓展到海外经典译著、优秀的学术论文等，放大中国政治学的声音。我们希望通过持续推进此计划，力图在展现政治学研究的知识演进和范式转换过程中，呈现政治学新近的研究动态、经典理论的对话传承以及新方法的应用。

对这些问题的持续关注，一定是更为艰难却充满惊喜的探寻之旅。我们期待有更多优秀的学人能参与并支持这一富有深度与情怀的学术行动。

议题发布

作为一种复杂且重要的政治现象，地方政府创新已然成为我国政治学与公共管理领域研究的重要议题。改革开放以来，为应对全球化、工业化与城市化带来的种种挑战，我国各级政府开展了多方位的政策、制度和组织创新。近年来，在创新型国家建设与信息化变革的双重浪潮下，我国地方政府创新的深度、广度与频度都在日益加强，在诸如深化行政体制改革、创新公共管理和社会治理模式、促进新公共行政机制建设、优化公共服务等领域，我们均可以看到地方政府所采取的各种创新努力与改革实践。然而，从大量地方政府创新案例来看，有些地方政府更加主动频繁地采纳政策创新，有些则表现得“不积极”乃至被动；有些地方政府创新更加具有可持续性和效益性并成功实现了创新扩散，而有些却频频遭遇“梗阻”“夭折”或效果不佳。以上现象引发了我们的思考：

1.如何理解地方政府创新性的概念与内涵？地方政府创新的价值和功能是什么？

2.影响中国地方政府创新实践的系统性因素以及决定性因素分别是什么？央地关系是否会影响地方政府创新，其具体机制和互动逻辑是什么？

3.与国外地方政府创新相比，我国政府创新的动因、逻辑及模式具有哪些特殊性？如何保障并增强地方政府创新的可持续性？

对上述问题的思考正是Local Government Innovativeness in China一书试图探讨研究的主题。此次圆桌论坛•学人对话邀请该书作者及该领域的专业学者，围绕“地方政府创新”展开深度对谈。

• 张友浪 著 •

出版社：Taylor & Francis Group

ISBN：9780367460839

出版日期：2021年3月

嘉宾介绍

主持人：

张友浪

中国人民大学

公共管理学院

助理教授

参与嘉宾：

王学军

兰州大学

管理学院

教授

王  猛

西南大学

公共管理系

副教授

观点陈述

张友浪

从管理幅度和行政层级理解地方政府创新

现有的地方政府创新研究多聚焦于某一具体案例，但这在很大程度上只能反映某个案例的创新扩散规律，无法呈现某一地方政府创新性优于其它地方政府的原因，因此我们需要对其展开组织层面的分析，这也正是我的新书Local Government Innovativeness in China（当代中国地方政府创新）所回应的主题。本书基于对第八届地方政府创新奖中数据的分析，创新性地使用管理幅度和行政层级来解释中国地方政府的创新性。在中国，不同层级地方政府的资源和权力是不一样的，级别越高，地方政府的自主性、资源就越多，但同时通过创新来提高绩效的动力可能就越小。因此我在书中提出一个调优假设，在市县层级比较容易创新，但省级和基层乡镇政府比较难创新，因为省级政府有能力但没有动力去创新，乡镇政府有动力却没有能力去创新。另一方面，本书分析了管理幅度对地方政府创新的影响。对管理幅度的定义采用的是传统管理学中管理幅度的概念，即一名领导者直接领导的下属人员数。在中国语境中指的是一个省级政府领导的市的数量或一个市级政府领导的县的数量等，管理幅度会影响到地方政府创新的动力、能力、机会等。

王学军

对地方政府创新的概念界定需要突出公共性

首先，界定地方政府创新，除了一般意义上界定创新行为的特点之外，还要更多从公共性的角度去讨论。政府创新的概念界定需要立足于公共利益的增进，或对于政府效率的提升。在公共行政领域，我们更多会去谈公共性的概念，尤其是在创新的工具选择上，一些私人部门称之为创新的工具或方法，在公共部门不一定奏效。公共部门和私人部门最大的差异就是，公共部门没有像私人部门那样有一个像利润这样非常清晰且单一的概念来界定目标。地方政府创新的最终目标是善治，善治的重要基础是善政，因此有学者把地方政府创新的目标界定成一个好政府的主要特点，比如效率政府、阳光政府、服务政府等。不管是对创新的理解，还是创新的工具选择上，都应该特别突出公共性的特点。

在政府创新的理解上可引入公共价值的概念。公共价值是公共行政领域的一个重要问题，也是近年讨论的热点问题，最经典的模型是哈佛大学马克·摩尔提出的创造公共价值的战略三角模型，分为价值目标、运营能力、合法性和支持三个维度。地方政府创新也是创造公共价值的一个重要手段或者一种范式，需要在这三个维度之间寻求一致性，或形成一种平衡。在新的治理背景下，我们需要理解政府创新的动力是什么，或者说政府创新的空间是否受到了某种挤压？这里有两种理解，一种理解是政府创新可能遇到了一些障碍，另一种理解是政府创新的行为更多被内化为政府的一般行为。

王猛

重新认识地方政府创新的概念与功能

就地方政府创新的概念而言，我觉得有以下几点需要澄清。第一，肯定地方政府创新行为的正面价值与积极效果，它与“瞎折腾”的“伪创新”以及表面式的、口号式的创新是有区别的。第二，在讨论政府创新时，需要明确这种创新是指绝对意义上的创造性发明还是指相对意义上的适应性改进。事实上，我们做政府创新的比较研究时，会发现地方政府的创新性呈现出差异性。第三，需要考虑时间因素。是第一个/第一次/最早发起某项创新，还是跟风模仿某个创新项目，是需要我们注意的。第四，关于地方政府创新本质的理解。地方政府创新本质上是地方政府的策略行为，因而作为地方政府的一种理性选择/理性行为，地方政府创新受到两个方面的影响：一是目标激励，二是情境约束。因此，理解地方政府的创新行为，通常需要考虑两个层面的问题：其一，创新的目的/目标是什么？其二，在创新过程中，面临怎样的情境约束、结构约束？

就地方政府创新的价值与功能来看，目前很多学者都是在规范的意义上来讨论地方政府的价值与功能，例如，对经济发展、政社关系调整、行政改革等问题的讨论。基于经验观察也发现事实上它的确发挥了优化行政体制、推动组织变革、改善公共服务、提升社会治理的作用。但在此我想强调的是我们需要理解地方政府创新的作用与限度，这涉及三个问题。其一，是否可以通过地方政府创新来解决地方治理中的所有问题？其二，能否通过地方政府创新解决改革中的“硬骨头”，或者说当改革进入深水区后，地方政府创新是否能达到走出深水区的目的？其三，我们是否高估了地方政府创新所带来的全国性改革意义？这是我们在讨论地方政府创新的价值和功能时，需要注意的。

就上文提到的第三个问题，我们是否可以将地方政府创新理解为上层或者顶层改革无法实现突破而进行的一种地方性探索，或者说“地方性修补”？这意味着，地方政府创新与全国性的、顶层设计式的改革相比，存在不同的改革策略。就这一问题，我们可以区别来看，比如有的改革，可以通过地方政府的试验性创新来为全国打开局面，自贸区的改革创新就是通过试点自贸区一轮轮的创新试验，形成可复制、可推广的经验，这种政策试点是能够通过地方的创新行为来形成经验从而推动全国改革。而有的地方政府创新却不能够达到这样的效果。比如曾获地方政府创新奖的温岭“民主恳谈”，从创新的效果来看比较好，但却没有形成推广和扩散。

学人对话

“

一、影响中国地方政府创新的系统性因素

”

王猛

现有对地方政府创新影响因素的研究主要有两大视角。其一是制度结构视角，包括立法、行政关系，政治体制与行政体制，集权还是分权的权力结构，外部环境变化（如经济发展、公共服务、财政收支水平、舆论环境、就业状况等），另外还有一些关键行动者（如政治精英、地方政策企业家、地方公务员和创新性团体等）。其二是创新过程视角，包括参与到创新实施过程中的因素，如实施者、与其他机构的配合、公众参与等。

我认为可以从以下三个视角来理解地方政府创新。第一，变迁的视角。要对地方政府创新有一个宏观上的理解和把握，需要对中国改革开放以来的整个改革变迁或治理转型进行观察。在宏观背景下理解地方政府创新，特别是要理解社会转型、制度变迁与地方政府行为之间的互动关系。在此大背景下，理解地方政府创新的价值和功能，这是一个维度；对地方政府创新的变动趋势进行考察，则是另一维度。第二，结构的视角，理解中国地方政府创新非常重要的一个视角是府际结构，其次是政社结构，比如政府与社会之间的关系，特别是社会力量的成长对地方政府行为产生的影响。第三，文化的视角，重点是考察地方政府的行政文化经历了怎样的变迁。我们为什么要特别关注文化视角？首先，政府话语或者行政文化本身处于变迁的过程中。其次，这涉及到地方政府公务员的价值、行为和动机问题。调研发现，一些地方政府（官员）有主动、自觉创新的行为倾向。实际上，地方政府的创新自觉，一方面在于获取上级的认可，另一方面在于回应社会需求与公共需求。这种获取“合法性”的行为模式与行为逻辑某种意义上已经成为一种根深蒂固的政府观念或行政文化。

对地方政府创新的研究需迈向“结构-过程”分析，即在宏观的制度结构与动态的创新过程这两个相互影响的层面来理解中国地方政府创新的逻辑。在结构层面，关注府际结构、政社结构和文化结构对地方政府创新的影响；在过程层面，既注意区分地方政府创新的发起（类型/模式）、延续和扩散等环节，又注重在中国治理转型的整体背景下来理解中国地方政府创新的逻辑。

王学军

公共部门管理者对政府创新的理解，大多关注一些技术层面的、微观的问题，比如说公共服务外包、某一种技术的革新等，很少会去谈流程再造、整体政府、数字化改革等中观和宏观问题。

中国地方政府创新影响的系统性因素要聚焦创新要素间的互动。首先，数字化改革是地方政府创新的一个非常重要的系统背景。有的地方政府数字化改革很积极，而有的却是比较被动，这其中既有技术能力的问题，也有文化、经验、习惯和制度的问题。从已有的成功经验看，数字化改革成为了地方政府创新的催化剂，如果赶不上数字化改革浪潮，势必会影响地方政府流程再造和区域发展。其次是数字化改革领域的地方政府和市场主体的互动行为也发生了变化，企业在政府创新中开始扮演重要的角色。以前地方政府主要关注外包的项目本身，而现在地方政府会把企业当做一个非常重要的创新主体和合作伙伴，不仅关注一个具体的数字化项目的实施情况，还关注如何延展数据的生命周期，让企业在更长的数据价值链上贡献于政府创新。在数字化背景的驱动之下，地方政府倾向于更加长远地去考虑问题。

随着数字化改革的推进，政府创新的主体已经不仅仅是政府本身了，很多企业和社会主体也成为了政府创新的推动力量。公众和各类主体在大数据系统中产生的数据会以各种各样的形式倒逼政府去解决经济社会发展中的问题，在这一过程中政府和企业的合作越来越密切。因此，数字化改革是影响地方政府创新的一个非常重要的系统环境或系统性要素。

第二个系统性因素是放管服改革。刚才王猛老师提到说我们大都在现行的政治体制的框架下去讨论地方政府的创新，其中一个非常重要的系统性因素就是放管服改革。地方政府在放管服改革的过程中通过优化资源配置获得创新的空间和资源。一方面，相比于传统的政府模式而言，放管服改革其本身就是政府创新的一种表达或者一种实践，另一方面，从政府运作的角度讲，放管服改革是政府创新的动力之所在。特别是在中国的压力型体制下，自上而下的放管服改革的清单式管理方法会在一定程度上推动地方政府的创新行为。

第三，公务员是地方政府创新的重要主体。我这几年的研究会关注公务员的行为和动机对于创新的影响问题，不同的公共价值偏好会对公务员的行为产生不同的影响。在中国情境下，公务员或者政府的领导干部作为一个重要的创新主体，其创新动力和行为，对于地方政府创新，甚至是地方政府创新的绩效都可能产生比较重要的影响，在未来的地方政府创新研究中，公务员个体应该是一个需要关注的方面。公务员的公共价值偏好会通过影响其决策和判断，进而影响其行为。我们的研究发现，中国情境下的公共价值偏好有五个类型：美德型、制度型、民权型、变革型、威权型，变革型的公共价值偏好和创新行为联系比较紧密。政府能否系统培养公务员的变革型公共价值偏好，是引致政府官员创新行为的重要要素。再进一步，作为个体的公务员和作为整体的政府二者价值偏好的一致性也会影响政府创新。一种观点认为应该追求公务员个体价值偏好与集体价值偏好和组织价值偏好的一致性。一致性越高，就越有可能推动公共政策的落实与组织效率的提升。另一种相对立的观点认为，多元价值才是组织保持健康发展的一个重要因素，因为多元价值能够更好反映社会异质性偏好。个体价值偏好、集体价值偏好和组织建构价值之间是否需要追求一致性，个体价值偏好和组织建构价值的关系将如何影响政府的创新行为还留待进一步深入研究。最后，还涉及到对公务员的绩效考核和绩效管理问题。创新行为，尤其是以制度创新为核心的创新行为往往需要长期的积累。而我国现行的目标责任制考核，或者是年度考核、日常考核为特征的考核体系，与创新行为所需要的包容性、长期性的考核系统之间还存在不小的张力。在现行考核体系下，受限于创新的低成本收益比，很难期望个体主动采取创新性行为。

第四个系统性因素是变化中的创新机制或创新系统。以前我们讲中国地方政府创新自主探索加设计实验的创新，或者说是顶层设计和地方探索相结合的创新。浙江大学郁建兴教授提出现在的地方政府创新更多是一种请示授权式创新。请示授权作为一个纵向政府间关系调整的新机制，在顶层设计和地方探索之间建立起了桥梁，这是在审视和研究地方政府创新中值得关注的。

最后一个因素是创新的主体间合作。相对于政府而言，企业是一个更加活跃的创新中心，企业不创新很可能就会死亡，但政府不会。这几年，政府和企业的合作越来越多，从最早的公共服务外包到现在的合作生产和合作治理，政府、企业、非营利组织、公众、家庭、社区这些主体间的合作越来越多。也有研究发现，与企业合作更多的政府机构在创新的选择上会更加主动积极。政府创新的本质上是流程再造，或叫政府再造。回顾公共行政的发展历史，我们会发现政府系统的改革或多或少会受到企业的影响。尤其是当下这种多元合作共治的情境下，企业或其他主体的创新机制对政府创新在一定程度上可能也会产生影响。而这种影响机制是我们下一步需要去探究的，例如与企业合作更多、更广泛、更持续的政府是否会更加主动地去采取创新行为。

“

二、如何提升地方政府的创新可持续性？

”

王学军

地方政府创新的目标是提高政府的运行效率和创造公共价值的能力。在地方政府创新的可持续性上，有两个问题值得关注，一是创新的资源配置问题。越是基层政府，越体现出“上面千条线，下面一根针”的特点，这关涉到权责对应的问题，需要进行放管服改革，实现事权、人权与财权的匹配。如果权责匹配的问题不解决，地方政府创新空间是会受到挤压的。第二，从组织层面来说，如果地方政府数字化改革能够推进得更彻底、高效，那么地方政府创新的环境和条件会更好，但要防止为了创新而创新、为了数字化改革而数字化改革的问题。

王猛

这里我想区分两个概念，创新项目的可持续性和地方政府的持续创新性（或持续性创新）。这是两个不同层面的问题，前者关注地方政府创新的具体项目，后者讨论的是如何保持地方政府的持续创新活力。第一个问题涉及地方政府单个项目的延续与扩散问题。对于这一问题的探讨，我想提出一些个人的想法，即地方政府创新项目是否能够持久的延续并广泛扩散是检验其适应性的一个重要条件，涉及到政策学习、政策推广等问题。如果有一个能够带来积极治理绩效的项目，如何对其进行政策化、制度化与法律化，是单个创新项目面临的可持续性问题。

而地方政府的持续性创新则涉及如何完善地方政府创新的“激励-约束”框架问题。这涉及到创新环境相关的问题，尤其是涉及到创新的收益与风险问题。我个人的理解是，在中国的行政体制下，地方政府面临较高的创新激励。那么为什么在某一个时间节点后，中国的地方政府创新呈现出下滑的趋势，或者说为什么地方政府创新项目的申报和城市治理创新奖的申报不如以前积极活跃了？可能的解释是当政治生态相对宽松时，存在较高的创新激励；但当政治环境收紧时，地方政府创新则可能面临两种情况：一是地方政府对创新可能失败导致的政治风险的担忧，而缺乏创新动力或是在创新项目上表现出明显的类型倾向；二是上级政府对创新风险的严格把控可能会抑制地方政府的创新活力。

地方政府创新有鲜明的类型倾向。何增科与俞可平将政府创新分为政治改革类、行政改革类、公共服务类、社会治理类等方面的创新。我们观察到，当政治改革与行政改革类创新项目有所下滑的时候，公共服务和社会治理类的创新则有所上升。此外，如果把创新项目简单区分为“工具-技术性创新”与“价值-政治性创新”，我们会发现“工具-技术性创新”比较活跃，“价值-政治性创新” 则相对较少。

创新扩散也涉及到可持续性的问题。我们会发现诸如网格化管理这样的工具性创新项目能够得到大范围扩散，并且得到上级认可，浙江的“最多跑一次”改革能够在全国范围内推广扩散。而如温岭“民主恳谈”等具有一定政治性的创新，却没有得到很好的延续与扩散。此外，地方政府创新可持续性还涉及到创新的“盆景化”和异化问题。地方政府可能是会出于政绩或者其他目的而进行创新，却并不能达到增进公共利益的目标。

最后，完善地方政府创新的“激励-约束”框架，既需要建立体制内的试错容错机制，又需要强化过程约束以完善纠错机制。

主持人总结

张友浪

感谢王学军老师和王猛老师百忙之中抽出宝贵时间参与此次圆桌论坛，分享了精彩的观点。近几十年来，地方政府创新已成为国内外公共管理研究中最重要的主题之一。开展地方政府创新性研究不仅有助于总结中国特色政策经验，为国际公共管理学科贡献新的理论知识，也有助于为完善我国相关制度与实践提供科学的决策支持。因此，本次圆桌论坛旨通过邀请两位专家开展探讨，鼓励学界同仁推进针对这一主题的前沿理论与实证研究。

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*封面图片来自网络

负 责 人：杨   琳

编     辑：杨    琳、吴玮莹、叶彩霞

初     审：林佳怡

       终     审：大    兰、王    铮