“马拉松热”背后的地方政府责任之“考”| 圆桌论坛第059期

回归生活的政治 · 圆桌论坛

第五十九期

“马拉松热”背后的政府责任之“考”

议题发布

2021年5月22日，甘肃省白银市景泰县的一场越野马拉松比赛发生意外，21人不幸遇难。6月25日,甘肃省人民政府网站发布《白银景泰“5·22”黄河石林百公里越野赛公共安全责任事件调查报告》。调查认定，这是一起由于极限运动项目百公里越野赛在强度难度最高赛段遭遇大风、降水、降温的高影响天气，赛事组织管理不规范、运营执行不专业，导致重大人员伤亡的公共安全责任事件。依据有关党内法规和国家法律规定，最终对包括运营单位、主办单位、承办单位、协办单位等在内的共计32人进行了追责与处理。此事给全社会敲响了警钟，也引发我们的思考。

近年来，马拉松在国内发展迅速，已然成为集多种功能于一体的、参与人群广泛的赛事活动。据中国田径协会公布的数据显示，全国马拉松及相关路跑赛事从2014年的51场增长到2019年的1828场，5年时间数量增长超过30倍，形成了一种“马拉松热”社会现象。对于举办城市来说，马拉松赛事既可以展现城市风貌，塑造城市形象，提升城市品位与国际影响力。同时，承接、承办马拉松赛事也有不错的利润，因而越来越多的公司开始推动和运营“跑马”。虽然马拉松赛事数量“井喷”式上涨，赛事举办方几乎都打着“健康”等旗号，但赛事举办在组织管理、后勤服务等方面存在诸多问题，导致马拉松赛事的实际举办效果与前期宣传预期之间呈现较大落差，即马拉松赛事的对外宣传和实际效果之间“名实分离”的现象。实际上，大量城市政府举办的马拉松赛事不仅是体育活动，更是地方官员主动发起的一种政治竞赛。作为一种地方政府行为，马拉松的举办形式、运行过程和呈现结果，势必受到地方政府面临的激励结构和资源结构影响。 

基于此，本期圆桌论坛聚焦于“马拉松赛事中的地方政府行为”，重点围绕以下三个问题展开讨论：

1. 地方政府举办马拉松赛事的动机是什么？如何解释地方政府这一行为逻辑？

2. 如何从组织和制度层面理解“名实分离”现象？造成这一落差的制度性成因是什么？

3.结合中国政府组织的特点的变化，如何阐释地方政府官员在新时期面临新型政府层级关系条件下的行为模式?以及在此基础上如何完善我国政府的回应机制？

嘉宾介绍

主持人：

 李  振 

山东大学

政治学与公共管理学院

教授

参与嘉宾：

马得勇

中国人民大学

国际关系学院

教授

赖诗攀

华侨大学

政治与公共管理学院 

副教授

马继鹏

中国农业大学

人文与发展学院

博士研究生

观点阐述

李振

关于“马拉松热潮”的若干思考

       近年来，马拉松赛事举办数量在中国呈现井喷态势。地方政府，特别是许多城市政府，是这一现象幕后的主要推手。我和我的学生通过对某市H区举办夜间马拉松赛事的过程和结果的追溯分析可以发现，在人员编制没有明显增加的情况下，为了应对上级政府，考核激励结构由原来的以经济建设为中心向“多项重点任务”转变，地方政府原本有限的组织注意力资源就显得更加左支右绌；很多体育赛事虽然名义上打着健康的旗号，实际上却设立了很多商业目标，从而扭曲了赛事本身的逻辑。另外，由于地方政府官员的行为策略在近年来逐渐由“邀功”转向“避责”，这导致他们往往通过外包的方式将赛事主办权外包给商业公司或不够专业的组织进行运作，这也是需要关注的变化。

上述两个方面的原因导致了地方政府工作人员在日常履职，例如在各类体育赛事主办方面呈现出的两个层面的“名实分离”：一方面是他们声称的目的与实际所寻求的目的之间的分离；另一方面是他们对外宣传的目标和实际达至的结果之间的分离，例如，对外宣传主打健康的目标往往换来的是参赛运动员身体健康的损害，甚至危及其生命。“名不符实”的政府行为可能会误导民众，也会引发多目标间的冲突。避责策略的使用会影响到地方政府的政策执行能力和效果；并且，这种分离一旦被暴露就会有损于政府的公信力。此次甘肃马拉松惨剧的出现，部分地也是由于地方政府一味地追求政绩而忽视了办赛安全性。未来，要减少这种名实分离的情况，我们需要降低地方政府工作人员的职业风险，改善他们面临的“权责分立”的困境，防止此类不幸事件的再次发生。

赖诗攀

跑“马”圈地：逻辑与隐忧

时下，马拉松运动正逐渐变热，地方政府“办马”风潮兴起。为什么这一赛事会如此盛行、迅速扩散呢？从组织理论的角度来看，政府行为的扩散至少有三种机制：强制、规范和模仿。地方政府“办马”热潮的扩散应该主要是基于模仿机制。马拉松赛事的社会需求旺盛、举办门槛不高，大量人流的聚焦具有经济和宣传上的双重收益。对地方政府来说，举办该赛事是一件名利双收的事。发达城市马拉松赛事的成功举办，很容易引发其他地方政府的学习和效仿，该赛事由此扩散。

然而，马拉松赛事举办时人群的大量聚集和运动项目本身的高强度，都蕴含着公共安全风险，需要主办方详加策划，精心组织，加以防范。如果赛事举办实际效果和宣传预期之间存在较大落差是一种普遍现象，地方政府“办马”就成了一种“低水平重复建设”，赛事的安全风险势必因此大大增加。为应对这一风险，提升赛事举办水平，需要完善针对主办赛事的地方政府的问责制度。完善的问责制度有“责任+信息+惩罚”三要素：首先要清楚界定责任，其次要能够掌握过错信息，最后要对过错实施相应的惩罚。目前突发事件问责制度存在的问题主要在前两个要素：责任不清和信息不对称。结果常常是无人负责或者无限责任，容易造成安全事故频发或事故发生后的信息隐瞒。

界定突发事件责任需要制度建设，“纵向到底、横向到边”的应急预案体系建设有助于解决责任不清的问题。而针对信息不对称，有两种解决思路，一是技术治理，通过加强政府突发事件管理的数字化建设来缓解信息不对称；二是引入其他独立的社会主体，通过媒体或社会组织的参与来缓解信息不对称。马拉松赛事是“健康”的赛事，更应是“安全”的赛事。厘清责任和强化信息，确保问责制度发挥效力，有助于激励地方政府做好风险防范，办成“安全”、“健康”的好赛事。

马继鹏

马拉松赛事背后的行为逻辑与制度忧患    

马拉松比赛已经成为近些年来各大城市每年的必办赛事之一，它的魅力在于开放的竞赛环境和包容的参赛条件。然而，作为一项重大的体育赛事，地方政府又真的是从“全民运动”的角度出发而举办的吗？从横向来看，受经济指标压力的影响，各地方政府为了打造亮点工程而打造亮眼工程，在没有出彩而必要的工程时，受到政策扩散的影响，各地方政府之间开始横向竞争，彼此竞相模仿，但实际的付出却少之又少，逐步演变成为形式主义，甚至上演“剧场政治”。作为行为主体即剧场政治的表演者——地方政府，为了追求经济绩效，开办马拉松赛事，实际却借此契机赢得了很多商机，甚至为当地旅游业做出宣传。马拉松赛事相当于剧场政治的表演舞台，参赛者相当于剧场政治的观众。民众参与马拉松赛事有一部分是真正热衷于体育锻炼，日常生活中体育锻炼已经成为了不可或缺的一部分，但有些人参与可能只是为了那一块奖牌，参赛前临时抱佛脚。这样一来就完全丧失了“全民运动”的本质意义，不仅仅是政府背离了初衷，参赛者也是如此，最终造成了“名实分离”的现象产生。从纵向来看，中央政府近些年来开始关注公共服务，而晋升考核中也加入了公共服务的要求，因此地方政府也重视起来，所以开始举办马拉松赛事。

在制度层面，机构的冗余和交叉，使得各级责任没有得到明确。在人迹罕至的山区举办马拉松比赛，当地是否提前进行了天气预警，对于可能出现的危险情况是否提前进行了评估？今后各地方政府不应沉迷于“晋升锦标赛”，而应针对实际问题，建立健全相关制度，完善追责机制和容错机制。从应急管理的角度出发，建立足够完善的应急预案，设置应急指挥以及应急救援，避免各个环节的实际缺位。更应学习危机的识别能力和防范能力，危机出现之后的决策能力和研判能力，以及现场指挥能力和危机沟通能力，重视安全发展的问题。

观点交锋

一、国内马拉松赛事整体的举办水平如何？

马得勇

要衡量国内马拉松赛事整体的举办水平，一要看马拉松赛事的运动员水平，二要看马拉松赛事的服务水平。

就国内的马拉松赛事运动员的水平来讲，各地情况不一。总体上，北京、厦门、上海等发展水平较高、举办历史悠久的城市，其马拉松赛事运动员的水平也比较高，可与世界级水平相当。很多运动员被特邀参加比赛，特别是会有专门的公司来组织邀请一些非洲运动员，所以赛事举办总体水平比较高。此外，针对像我本人这类“业余选手”，个别城市会有参赛要求，比如北京地区就对马拉松的成绩排名有要求，否则没有报名的资格，这是一方面。

就马拉松赛事服务水平而言，各个城市也参差不齐。就我本人参赛经历而言，印象中赛事服务水平良好的城市包括北京、厦门、都江堰等。那么服务水平具体指的是什么呢？一是指运动员的往返接送；二是指比赛过程中的补给水平；三是应急的水平。还有一些城市为了节省成本，只提供纯净水，不提供饮料。由于运动员出汗过多，这将造成电解质紊乱等一系列的问题。

总体上，就我个人经历而言，国内马拉松赛事的举办还需在灵活性、安全性上加大整改力度。

马老师，那这次甘肃“白银马拉松事故”属于极端个案，还是说国内“马拉松赛事”存在普遍性的隐患？

赖诗攀

马得勇

越野马拉松≠路跑马拉松，相对来说其危险性比较大，受到天气、地形等各方面因素的影响较大。此次马拉松事故应该说是一个意外，主要的问题是组织者没有举办越野马拉松经验，一是没有作为强制要求带足装备，二是没有及时采取急救救援措施。

二、地方政府“热马”行为的动机是出于“政治锦标赛”的逻辑吗？

马得勇

就地方政府而言，举办马拉松首先是出于经济考虑，但不排除促进大众健康这方面的因素。特别是在城市里举办马拉松，运动员往返、住宿消费等，这对于当地餐饮或旅游业是有好处的。另一方面还可以提高城市的知名度。特别是2010-2012年，由于马拉松赛事举办少，央视经常性转播，以此提升知名度。花费高额出场费邀请国外明星“助阵”，其目的也是提高知名度、打出城市品牌。但事实上，我们可以看到，通过举办马拉松打开城市知名度的做法，最终呈现的意义不大。在我看来，从经济收益上来说，地方政府高额邀请高水平运动员参加比赛，效果并不是很理想，举办目的也并不见显著。所以，国内举办马拉松赛事的理念亟待更新。

我有一个疑问是：马拉松赛事宣传的主要动机是希望获得更多的经济收益，比如吸引更多的人来旅游，还是为了把马拉松赛事搞成一个政绩工程？

赖诗攀

马继鹏

从宣传的动机来看，地方政府获取经济收益与打造政绩工程是连带在一起的。例如，近些年来东北地区的经济一直处于相对疲软的状态，长春在举办国际马拉松赛事时，以“激情长马，魅力春城”为主题，一方面是为城市做宣传，促进旅游业的高速发展，旅游业的发展自然会在经济上得以收获。从长远的角度来看，马拉松赛事的举办也自然会助力当地政府的绩效。另外，当时长春在举办国际马拉松赛事时，奖牌的设计也极具特色，赛事由一汽红旗冠名赞助，所以奖牌不仅可以看到“红旗”的字样，背面还有红旗的经典标志，这也使得地方特色企业通过国际马拉松赛事而名扬四海，也有助于推广当地城市品牌，振兴当地产业经济。

       首先，地方政府不是铁板一块的。比如说树立马拉松的赛事品牌，那么把马拉松赛事作为群众体育政绩这一目标一般是地方文体局的政绩考虑。如果是对经济发展或者说城市形象的追求，可能是市政府或者发改委的政绩考虑。

       其次，地方政府在举办任何的赛事的过程中，大多数情况下还存在着“避责”心态，因此往往把赛事外包给商业咨询机构、赛事机构或者体育文化公司。进入招投标程序后，新的行为体就加入其中了。由于各行动者追求的目标不同，博弈的结果也就不同，从而容易导致整个赛事偏离预想效果，这是逻辑之一。逻辑之二就是政府宣传的口号与实际上追求的目标背离。这两个逻辑都影响了政府举办赛事背后的行为逻辑、行为方式以及赛事发展的结果。

李振

赖诗攀

议题呈现的材料中提到说，“从2014年到2019年，5年时间马拉松赛事数量增长超30倍，形成了一种‘马拉松热’社会现象”。所以我的疑问是：如果只从政绩的角度去考虑，它的动力到底在哪里呢？马拉松是不是能够提供一个明显的政治信号？

从政绩的角度来看，举办体育赛事必然会拉动当地经济的发展，因此也是有利于当地政府绩效的一种方式。但从另一个层面出发，举办马拉松赛事也是为了带动民众的运动热情，可以更好的获取民众对于当地政府的信任。

马继鹏

马得勇

无论是负责举办马拉松赛事的地方政府，还是承办赛事的咨询机构，不管是出于经济考量，还是政绩考虑，都是有益处的。以我个人的了解，若以国外马拉松赛事的发展状况来比较，国内马拉松的数量还是比较少，无法达到大众性体育运动的目的。

就地方举办“热马”行为来看，对于政绩的追求肯定是存在的，但是不是强烈到能用锦标赛或者是政治竞赛来解释刻画？我本人是存在疑问的。对所有地方政府来说，晋升激励都是存在的，但锦标赛只在特定领域存在，也就是说是否达到“锦标赛”的强度还需做一个具体分析，其约定俗成的前提条件是在晋升当中有清晰的考核指标等。

赖诗攀

李振

       锦标赛的重要逻辑前提，就像刚才赖老师说的“有一个清晰的考核指标”。例如当谈到经济锦标赛，只有一个中心就是经济发展，其指标是GDP的增长速度或者地方政府财政收入的增长速度。但现在这个标尺随着央地之间的考核体系发生了变化，原因是考核指标任务不仅仅有一个目标中心，而是变成了多项重点任务。此时对于地方政府来讲，其行为逻辑其实已经在发生变化。

       就我个人的观察和体会，我发现，现在上下级之间的考核监督与问责压力越来越大，任务越来越多，不仅仅存在一个中心任务，那么这个时候下级该如何应对？因为下级注意力资源、财力资源是有限的，这势必会影响到其做事逻辑或方式的变化。

三、地方政府如何应对多重考核任务？

马得勇

是不是可以关注一下政府间的系统性或者协调性？比如说上级政府给下级政府下了很多的指标任务，下级政府如何应对彼此间存在矛盾冲突的任务，这时就涉及到政策上的系统性问题。或者说，在政策上出现各种矛盾或者冲突的时候，下级政府是如何来协调这些矛盾与冲突？我觉得从双方互动的过程中可以看到中国的政治制度或政策执行中所体现出来的效率问题、制度的匹配问题等，我觉得这会是一个不错的研究方向。

基层政府如何在多项或互补或冲突或相互独立的任务之间分配自己的注意力，这显然是一个非常重要的问题。另外一个问题是：既然现在上级有多个任务，也就意味着有多个委托人，不同的上级部门之间要如何去“争夺”下级政府的注意力，这本身也是个非常有趣的问题。我注意到李老师好像也做了一些注意力方面的研究。

赖诗攀

李振

       自2012年以来，地方政府特别是基层政府面临多重的任务。以往，地方政府或基层政府往往采取“选择性政策执行”的策略执行上级下达的任务。但近些年来，随着上级考核问责压力的加大，地方发展面临的硬性考核指标越来越多，例如经济要发展、社会要稳定、安全事故不能出等等，选择性政策执行的空间被压缩，他们面临的问题就是注意力如何分配。

       另外一个问题是，当地方政府面临很多任务，如果其预算、人员也相对很多，基层政府尚且可以通过分散预算或者说是重新分配人力资源的方式，来完成不同的任务或者不同的考核。但是实际上，我们可以看到，近些年基层政府的预算、人员，尤其是正式在编人员方面面临的约束同样很强。所以从这个角度来看，如何分配注意力几乎是地方政府，特别是基层政府最为重要的工作难题。

        当然，在人员问题上，正如颜昌武老师在研究基层政府雇佣编外人员时指出的，基层政府的领导人通过“创造下级”或通过灵活用工的方式，可以使工作人员总体数量维持在一个相当大的规模。但这种做法存在两个方面的限制：第一是这种做法不一定适用于所有的地方政府，因为它也有赖于当地的经济发展条件；第二是不属于行政编和事业编的灵活用工人员，是没有行政执法权的，只能从非执法类的工作事项。而近年来基层政府所承担的执法类的事项又越来越多，所以即使灵活人员再多，但由于不具备执法类的权限，那么也只能起到有限的辅助性作用。而具备执法权限的行政人员的编制数量被严格控制，此时，基层政府又该如何应对监管基层执法的庞大任务呢？

       所以最终还是回到了如何进行注意力分配的问题上。刚才赖老师也提到一个非常有意思的问题，不同的上级部门是怎么争夺下级政府的注意力的？我认为，职责同构是一个很重要的方式，也即为了要让下级政府，特别是县政府，显示出对某项工作的注意，必须要设置一个与上级部门同样的部门来。随着17年的国家机构改革，下级机构可能越来越少，那么除了通过职责同构这种逻辑来争夺下级的注意力之外，有没有可能衍生出新的争夺下级注意力的逻辑呢？

过去20年，我国处于快速转型期，制度建设也在学习中。我观察到一种现象，有些制度建设是由焦点事件推动的。比如说，对公共卫生事件的重视或者相关制度建设是在非典事件中学习到的。此次白银马拉松事故能否对后续赛事的组织、问责，尤其是风险评估制度建设起到推动作用，值得观察。

赖诗攀

马继鹏

       制度的建设和变迁有时具有滞后性，相信经历了这次事件后，在户外体育赛事的风险评估方面会得到相应提升，地方政府在应急管理方面也会建立和完善相关制度。

主持人总结

李振：       

甘肃白银的马拉松赛事是一个令人心痛的悲剧。我们在感慨这一悲剧的同时，也需要分析和讨论事件背后的原因。过去十几年里，中国有越来越多的地方政府，特别是城市政府，开始热衷于举办以马拉松为代表的相关体育赛事。这一热潮不仅体现了中国民众日益提高的生活水平和健康意识，也成为了我们理解地方政府行为逻辑的观察点。

在今天的讨论中，各位嘉宾为我们带来了不同的视角。一方面，我们从各方面关注了地方政府举办各类体育赛事的出发点与运行机制。地方政府举办体育赛事具有明显的政绩冲动，目的主要是为了拉动本地经济、对外宣传和完成本部门的考核任务。但在具体实践中，由于存在避责的心理，地方政府又往往将赛事的承办权外包给商业机构。因此，一项赛事的举办过程，成为地方政府不同部门的政绩追求和商业机构的赢利之间相互博弈的过程。不同行为体之间目标的不同，会导致他们行为策略的不同，进而可能导致赛事结果偏离了地方政府宣传目标和预设的初衷。

另一方面，我们也讨论了导致这一现象背后不同层级的政府之间关系的变化，以及这一变化对未来的地方政府治理实践可能产生的影响。由于近年来中国府际关系的变化，地方政府不仅面临着越来越严格的监督问责压力，其承担的目标考核任务也由过去的“一个中心”变成了现在的“多项重点任务”。同时，地方政府面临着较为严格的人员和财政约束。这就使得如何分配注意力资源成为地方政府非常重要的议题。体育赛事的举办是一种比较典型的“一鱼多吃”的工作类型，它可以满足不同部门面临的不同任务考核。

总的来说，反思白银马拉松赛事悲剧事件背后的逻辑，可以帮助我们思考未来该如何通过调整地方政府的行为模式来减少类似事件的再次发生。而地方政府行为研究一直是政治学研究的热门话题，注意力分配问题是一个可以继续深化的研究方向。

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负 责 人：金    静

编     辑：叶彩霞

初     审：林佳怡

终     审：大    兰、王    铮