吸纳与优化：全国人大代表政治录用的模式变迁

作者简介

何俊志，中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师。

黄伟棋，中山大学粤港澳发展研究院博士研究生。

在理解改革开放以来中国的政治稳定机制和政治录用过程中，一个较大的争论是，政治吸纳模型是否可以用来解释中国政治录用模式的变化？文章通过分析六届全国人大之后的历届全国人大代表的个体属性数据发现，自六届全国人大开始，政治吸纳确实构成了全国人大代表录用过程中的一个明显趋势。但是，政治吸纳的整体比例仍然只占全国人大代表的小部分。全国人大代表政治录用过程中更为明显的趋势是，以年轻化和高学历化为主要标志的结构优化。政治吸纳和结构优化共同构成了改革开放以来全国人大代表政治录用的变化趋势。文章在通过吸纳和优化来进一步解释政治录用机制的变化的同时，也为理解全国人大的职能变迁提供了一种新视角。

一、理论背景与研究问题

作为一个超大规模的政治体，新中国何以能够在经济社会快速变迁的过程中长期维持政治稳定？一个决定性的因素显然是中国共产党一党执政的制度结构和相应的政策措施。在将中国共产党的执政地位与对应的制度结构和政策措施建立联系之时，一个重要的解释路径就是政治录用理论——关于一套政治体系如何挑选成员进入政治体系承担专门角色的理论体系。在现代政治学的知识体系中，政治录用与政治社会化和政治沟通一道，被认为是让一套政治体系得以维持和适应的三项基本功能之一。其中，政治录用之所以重要，是因为录用有助于在体系层次上决定谁将拥有政治资源，在过程层次上决定政治体系的容纳范围和担当政治角色者的代表性。

在将这种通用的框架用于分析当代中国政治时，相当一部分早期研究都是以一种“积极分子—干部—党员”的框架来观察执政党的政治录用，考察的对象是以党组织为核心的录用体系。1979年之后，随着各级人大及其常委会在中国政治生活中地位的提升，一些学者开始关注各级人大代表的录用机制。这些学者在研究中国各级人大代表政治录用变迁模式时，使用的一个最主要的模型就是政治吸纳模型。这一理论模型的要点为，1979年以来，中国共产党的执政模式已经发生了重要变化，在经过革命性改造之后，主要是以一种调适性的改革来应对环境的变化。这一变化在政治录用方面的体现是，以包容化为原则，通过吸纳新兴的专业技术人员和企业家的方式来更新组织系统。一些国内研究者也认为，对新兴阶层，尤其是私营企业主的政治吸纳，对保持中国的政治稳定起着重要作用。在人大代表的政治录用机制中，一些研究成果不但细化了人大代表选举中的吸纳过程，而且揭示了相关的后果。

但是，另外一些以中国政治为研究重心的学者，则反对将政治吸纳模型直接应用于中国的政治录用研究。在他们看来，以一些威权政体为案例而发展出来的政治吸纳模型的核心在于统治者如何通过吸纳过程来识别和安抚潜在的政治反对派。对中国的人大代表录用模式而言，包容化虽然构成了1979年以来中国各级人大代表政治录用中的一个基本趋势，并且逐步累积出了更加活跃的代表角色，但是各级人大代表在履职过程中都保持着对现行政体的基本忠诚。而执政党之所以能够成功地将一批更具有履职能力的潜在群体吸引进入代议机关，主要的原因在于一套新的政治选择机制的建立。只不过一些研究者认为，这一套新的政治选择机制的要义是在执政党的选择与选民的选择之间实现了有机结合，将部分选择权交给选民，从而产生了一批“好代表”；另外一些研究者则认为，核心要点在于新的政治选择机制通过为试图进入代议机关的成员提供部分租金或特权的方式，确保他们的忠诚并激发他们的活力。

从政治选择角度对中国各级人大代表的产生过程进行研究，无疑深化了我们对改革开放以来各级人大代表的录用过程的理解。一些实证研究也验证了上述两种机制的存在。不过问题在于，在当代中国的选举制度之下，只有在采用直接选举的县乡两级人大代表选举中，选民的选择才有可能。因此，这一结论很难推导到县级以上的各级人大代表录用模式。通过租金和特权的解释，也主要局限于企业家，尤其是民营企业家阶层。后者明显难以解释各级人大代表之中的民营企业家之外的代表。

显然，在对中国各级人大代表的录用模式研究中，存在两种对立的观点。一种观点认为可以用政治吸纳模型来理解中国各级人大代表的录用并且可以据此解释中国的政治稳定；另一种观点在反对使用政治吸纳模型的同时，所提供的政治选择模型的适用空间也比较有限。这两种对立的观点一定程度上也体现为关于代表结构中的精英主义与多元主义之间的分歧。由此而提出的基本问题是，在理解中国各级人大代表的政治录用机制时，到底是否可以采用一种政治吸纳模型来理解？对这一问题的回答不但有助于澄清当代中国人大代表政治录用过程中的具体机制，同时也可以在选举研究和代表履职及代议机关的政治绩效的研究之间建立桥梁，从而通过政治录用的研究在代表产生与政治稳定之间建立起一条更为清晰的解释链条，以便更为深入地理解当代中国的政治稳定机制。

二、研究设计 

本文提出的第一个观点是，可以采用政治吸纳模型来理解中国的各级人大代表的录用模式的变迁。吸纳是指为了避免威胁到组织稳定和生存情况的出现而把新成员吸收到组织的政策制定机构中的过程。根据这一定义，在组织发展面临新环境时，吸引新成员的加入是一种常规选择，但是这并不意味着吸纳的对象一定是潜在的反对者或挑战者。同时，以一些威权政体为证据而建立起来的政治吸纳模型，显然是缩小了政治吸纳的范围。因此，狭义上的政治吸纳模型虽然不能直接适用于当代中国政治的录用过程，但是原初意义上的政治吸纳模型则完全可以用来理解中国的政治录用。前期研究中用政治吸纳模型来研究执政党对新兴的专业技术人员和企业家的吸纳，并没有将这对象看成是潜在的反对力量。

历史上，通过代议机构来吸纳新兴的社会阶层，曾经被认为是一条成功的执政经验。这一经验首先起源于在延安时期通过普选和“三三制”原则在各级参议会中吸纳工农群众之外的新力量。在新中国成立前后，曾经通过各级代议机构，即人民代表会议来吸纳被纳入人民范围的民族资产阶级和小资产阶级。在历史实践中逐步摸索出来的通过统一战线模式将特定的新兴阶层吸纳进代议机构，是中国共产党革命和执政过程中的一条基本经验。

但是，无论是在代议机构内外，还是由统一战线所构造出的政治吸纳的成员，显然并不是构成代议机构的全体成员，甚至不是主体部分成员。中国共产党的性质和新中国的政权性质决定了，进入代议机构的主体成员只能是工农及其代表。在传统成员构成主体的背景下，为了适应新的环境变化，在采用吸纳策略的同时，在逻辑上还可以采用的一种策略，就是对原有成员进行结构优化。

《中华人民共和国宪法》规定，全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成。各少数民族都应该有适当名额的代表。全国人大代表的选举由全国人大常委会主持。《选举法》则规定，全国人大代表名额由全国人大常委会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族各方面都有适当数量的代表的要求进行分配。全国人大代表具体名额的分配，由全国人大常委会决定。全国人大常委会在分配各省、自治区和直辖市代表的名额时，除了确定代表名额总数并依据选举法的规定确定妇女代表的最低比例之外，还会对某些特定的群体设定比例。1954年以来，这一比例设定的传统最早可以追溯到一届和二届全国人大代表选举之前对共产党员和民主人士的比例规定。对于本文所强调的吸纳和优化对象而言，全国人大常委会在进行代表名额分配之际并不一定会设定明确的比例结构，而主要是根据中国各级人大代表选举所要求的代表性和广泛性原则，随着社会的变化而不断调整具体的吸纳对象和优化指标。

在代表吸纳方面，经过长期的革命和治理实践，中国各级人大代表挑选过程中的两个原则都为新阶层的进入提供了空间：一是代表的广泛性原则的适用，在壮大爱国统一战线的原则下为新阶层提供了空间；二是代表的先进性原则，为那些在“四化”建设和改革开放中新涌现的先进人物提供了新空间。早在改革开放之初，吸纳新阶层就已经构成了全国人大代表录用过程中的一项基本原则。在结构优化方面，改革开放以来，中国的各级人大挑选人大代表的一个基本原则是：重视提高代表的素质，逐步改善代表的知识结构和年龄结构。为了适应履职所需的社会活动能力和议政能力的要求而不断提高代表的文化程度并合理化年龄结构，同样是一项长期努力的任务。因此，无论是吸纳还是优化，都是先由全国人大常委会确定一些基本的比例和指导性原则，然后再由各省级人大在上述比例和原则的要求之下，选举产生全国人大代表。

结合政治吸纳模型的初始含义和中国人大代表录用模式的变迁过程，我们提出一个新的政治选择模型：吸纳与优化。吸纳与优化的并行，构成了改革开放以来中国人大代表录用的两条平行线。

据此，我们在考察政治录用过程中的吸纳模型时，只需要确立一个基本标准，即改革开放以来有哪些先前没有成为人大代表的新人进入了人大代表行列之中。在检验优化模型时，则只需要考察历届人大代表中，除吸纳对象之外的其他成员的文化程度和年龄变化。为了更为充分地展示这些机制，本文将选取全国人大代表作为样本进行研究。一是因为全国人大代表在中国的五级人大中代表数量最多，可以充分展示多样性；二是全国人大在中国五级人大中层级最高，而且其代表的范围来自全国各地，可以在最高和最广泛的范围内呈现结果。

三、政治吸纳模型 

如果以1983年为界，我们在数据中识别出的新阶层代表的职业身份主要包括这样不同时期的几种类型：一是改革开放初期在家庭联产承包责任制实施之后，在农村中涌现出的大型承包户、专业户、万元户等致富带头人；在城镇则主要包括这一时期新出现的个体户和农民工(虽然农民工的大量进入是在十二届全国人大之后，但是在早期的几届全国人大代表中就已经出现了农民工；而且有些农民工后来还成功地转型为企业家)。二是从20世纪80年代开始出现的民营和外资企业的管理者及其工作人员。三是随着经济转型和社会发展而兴起的律师、会计师、志愿者和各种民办学校、医院或其他公益机构的代表。

在全国人大代表中首先出现的新阶层代表其实是农村的承包户、专业户和万元户等致富带头人。虽然在传统的各届人大代表中都有一定数量的存在，但是这一时期出现的承包户、专业户和万元户的新特征在于，他们已经不是原来的农村集体经济的劳动者作为劳动模范而成为代表，而是在改革开放的新时代响应改革开放政策，作为家庭经营户的代表而出现在中国的政治舞台上。数据显示，在六届全国人大代表中，新兴阶层的代表一共17人，其中16人为农村的致富带头人，1人为城镇的个体户。在农村的致富带头人中，已经有3人的经营范围超出了传统农业：江苏代表团的黄斌钊，作为农民已经开办了带锯厂、木器厂和小酒厂；浙江代表团中渔民出身的沈志荣，也已经在这一时期开办了养殖场。唯一的个体户代表是四川省合川市合隆镇的杨儒献。在随后的历届全国人大代表中，则逐步在农村出现了新型的合作社或农场的负责人。对于改革开放初期在城乡涌现出的新社会阶层的吸纳，在农村主要集中于致富带头人，城市则主要集中于个体户。随后，对农村新阶层的吸纳表现为对致富带头人和新型合作社负责人的平行吸纳。整体而言，对初期新兴阶层的吸纳在八届全国人大之后呈递减之势，十二届全国人大之后又呈现上升趋势。

对城乡新阶层的吸纳显然不只是前述的农民致富带头人和个体户。在随后的吸纳过程中，对城乡新兴阶层的吸纳主要集中于三个群体：民营(含外资)企业家(董事长和总经理)、管理及技术人员和农民工。

在六届全国人大代表中首先出现的民营企业家，是安徽省代表团中的“农民企业家”、休宁县梅雏园实业有限公司总经理曹胤祥。第一位管理人员则是八届全国人大河南代表团中的职业经理人王遂舟。虽然新闻媒体从十二届全国人大开始才比较集中地关注农民工代表，但是早在八届全国人大代表中就已经有农民工代表存在。首先成为农民工代表的是八届全国人大黑龙江代表团的何淑兰(后转型成为民营企业家)和河南代表团焦作煤矿的吕茂盛。整体而言，在经济界吸纳数量最多的是民营企业家，不过在2013年的十二届全国人大达到顶点之后，十三届全国人大代表中的民营企业家已经明显大幅下降。虽然从八届全国人大才开始吸纳企业的管理及技术人员，但是此后在强调增加“一线代表”的指引之下，管理及技术人员和农民工代表都呈现出缓慢增长之势。另外值得注意的是，来自经济领域的新阶层代表已经从十二届全国人大的403名减少到了十三届全国人大的282名。

除了经济领域之外，随着改革开放的发展，中国的社会结构中还出现了一些先前未有的律师和民营非营利机构(主要为医院和学校)负责人，以及同属于社会领域内的其他代表人士。虽然这一群体的总量并不大，但是其发展趋势同样值得从吸纳的角度进行关注。

在社会发展领域，律师明显构成了重点吸纳对象。自七届全国人大开始，全国人大代表中的律师代表整体呈增长之势。自九届全国人大开始，民营学校和医院负责人开始零星进入。此外，包括社工和志愿者在内的其他社会服务人士，也有成为全国人大代表的案例。显然，相对于经济领域而言，社会发展领域的吸纳对象起步较晚，而且总量也相对有限。

至此，我们已经可以比较清楚地将全国人大代表的政治录用过程中的吸纳模式概括为：自六届全国人大以来，通过吸纳而成为全国人大代表的对象从农村的致富带头人和城市的个体户开始，逐步扩展为经济领域内的民营企业家、管理及技术人员和农民工；在社会领域则主要集中于律师和民营非营利机构负责人。就经济社会领域的整体状况而言，经济领域的吸纳以民营企业家为主，社会领域的吸纳则以律师为主。与前期研究相比，这里的基本发现是，尽管民营企业家在政治吸纳的机制中占有较大比例，但是，在20世纪80年代初期，民营企业家并不构成主要的吸纳对象；即使在经济领域，吸纳的对象还包括民营企业家之外的群体；在经济领域之外，与社会治理有关的对象正在成为新的吸纳对象。

四、结构优化模型

对于任何政治组织的适应性变迁而言，政治吸纳的功能在于将新成员录用进原有的体系之中。显然，通过吸纳而进入的新成员必然只占原有组织体系的一定组成部分。为了全面理解吸纳模型能够解释的现象范围，我们还需要明确，通过吸纳而进入录用过程的全国人大代表在历届全国人大之中所占的具体比例。

在表1中，本文将现有的全国人大代表按照工作所属部门区分为三类：第一类为党政机关领导干部和工作人员，即传统意义上的党政干部(包括人民团体干部)；第二类是国有企事业单位、基层组织工作人员和传统意义上的工人和农民；第三类即为改革开放以来新兴阶层的代表。从六届全国人大开始吸纳的新兴阶层代表，尽管其比例一直呈上升趋势，但是比例最高的十二届全国人大也仅占16.1%。因此，在通过全国人大代表的政治录用过程中的政治吸纳模型来解释中国的政治稳定机制时，其解释力比较有限，因为即使自六届全国人大以来，传统部门中产生的全国人大代表，一直没低于过83.9%。

表1同时显示，在传统部门中，第一、二类代表的比例，在改革开放以来并没有发生过太大的结构性变化。因此，对于这两类全国人大代表而言，其构成的变化并不体现为构成类型的变化，很可能主要体现为个体属性的某些变化。前文中已经提及，全国人大常委会在工作报告中曾经提及，为了适应履职所需的社会活动能力和议政能力的要求而不断提高代表的文化程度并合理化年龄结构，一直是全国人大常委会在工作层面上的努力目标。八届全国人大常委会在工作总结中就曾经提出：这次新选出的人大代表，文化程度普遍比上届提高，年龄结构更趋合理，社会活动能力和议政能力有所提高，为更好地履行代表职责提供了有利条件。

从表2可见，自六届全国人大开始，历届全国人大代表中的最低年龄都没有发生太大变化。在六届全国人大至十届全国人大期间，全国人大代表的平均年龄、年龄中位数和最高年龄都呈明显下降趋势。自十届全国人大开始，平均年龄、年龄中位数和最高年龄又略呈上升之势。这一信息清楚表明，在六届全国人大至十届全国人大期间，全国人大代表年轻化构成了明显趋势。与六届全国人大代表相比，全国人大代表的整体年龄结构已经明显呈现出阶段性下降，但是年龄的下降趋势到十届全国人大之时已经基本停止，近几届全国人大代表的整体年龄结构并没有发生明显变化。显然，年龄的优化主要体现在六届全国人大至十届全国人大期间。

比较表2和表3可以发现，全国人大代表中的吸纳对象无论是平均年龄、年龄中位数还是最高年龄，都要低于所有代表，但是最低年龄要高于所有代表。更加值得注意的是，吸纳对象的平均年龄、年龄中位数和最高年龄反而基本呈逐届增长之势。由此表明，全国人大代表的年龄结构的优化，主要发生在吸纳对象之外的群体之中。

表4显示，与六届全国人大代表的学历构成相比，六届之后的历届全国人大代表中拥有大专以上高等学历的代表的比例都更高。其中最为明显的就是拥有研究生学历的全国人大代表的构成比例一直呈上升之势，至十三届全国人大时已经达到了52.9%。虽然十三届全国人大代表中拥有高等学历的总体比例相对于十二届全国人大而言已经有所回落，但是整体比例仍然高达86.4%。另外，在全国人大代表的年轻化的趋势有所减缓的同时，本科和研究生学历的代表所占比例则在十届之后明显提升。

比较表4和表5同样可以看出，在六届全国人大之后的全国人大代表中吸纳对象中拥有大专以上学历的代表比例，一直低于历届全国人大代表的平均水平。这同样表明，对于吸纳对象而言，学历优化并不构成明显趋势。

结合六届之后的历届全国人大代表的年龄和学历构成变化可以发现，在全国人大代表的录用过程中，通过年轻化和高学历化的途径来优化代表结构以达到提升议政能力的追求已经取得了明显的成效。甚至可以说，中国的全国人大代表的年轻化程度和高学历化的趋势已经达到了相当的高度。数据的比较同时还表明，对于吸纳对象的录用而言，主要依据的是其职业身份与地位，而不要求年龄与学历。经验数据进一步证明，全国人大代表的吸纳与优化之间是一种平行的关系。

五、结论与讨论

本文利用六届全国人大以来的历届全国人大代表的个体属性资料发现：政治吸纳模型可以用来解释改革开放以来全国人大代表政治录用模式的变化，而且随着改革开放的深入，政治吸纳模型的解释力越来越强。但是，截至2018年，政治吸纳模型所能够解释的对象，只是全国人大代表实际构成的小部分。在全国人大代表政治录用模式的具体变化过程中，对于比例更大的原有成分的代表，主要是以年轻化和高学历化为标准，通过传统结构的优化来提升全国人大代表的社会活动能力和议政能力。

前期研究已经注意到了全国人大代表的结构变化对中国政治稳定所起的重要作用，另一方面也强调全国人大的职能强化，尤其是立法和监督职能的强化对于中国的社会政治稳定所起的作用。但是这二者之间缺乏一种中间机制。本文的贡献在于，在二者之间提供了一种中介，即为了达到全国人大的立法和监督能力提升而促进政治稳定，中国共产党通过全国人大代表的政治录用模式的改革，建立了三种有利于稳定的实现机制：在代表最外层，通过政治吸纳而录用新成员，从而获得了在改革开放中涌现出的新的支持群体进入全国人大。对于原有社会结构中的代表，则主要通过年龄和学历的优化而实现履职能力的提升。在内核，在中国政治体系中起着最为重要的稳定作用的各级党政干部，占全国人大代表的比例一直维持在40%以上。（文章略有删减，全文请查阅期刊）

推荐语

政治吸纳是解释人民代表大会政治录用的主要理论。文章通过分析六届全国人大之后的历届全国人大代表的个体属性数据发现，政治吸纳趋势明显，但只能解释小部分代表群体。文章进而用结构优化补充解释全国人大代表政治录用的模式变迁，从而在理论上回应了全国人大结构变化和职能强化如何促进中国社会政治稳定。（政治学人编辑部）

责任编辑：杨明  

一审：班允博  二审：王智睿  终审：吉先生

文章来源：《经济社会体制比较》2021年第5期

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