胡晓东：基层“减负”与治理：督考权的规范与边界 | 政治学人大学问

自2019年确定为基层减负年以来，三年间党中央聚焦于文山会海、督察考核过多过频等问题做出一系列决策部署，为基层治理工作减负。但目前基层治理效能的提升仍然深受内卷化困境的桎梏。在此种状态下，基层政府只能陷入有增长无发展、资源投入而行政空转的内耗泥沼。

政治学人团队于2021年12月26日晚在线上举办了“基层治理中的减负悖论”大学问研讨会。政治学人哔哩哔哩B站直播间实时在线观看人数最高达8000余人，现场互动氛围热烈，嘉宾发言收获了一致好评并引起广大学人反思。我们已在政治学人B站平台上传直播回放视频，并将在微信公众号陆续发布嘉宾发言内容的回顾推文，期待您的持续关注！

  嘉宾介绍

胡晓东

胡晓东

中国政法大学

政治与公共管理学院

教  授

中国人力资源开发研究会理事

  发言回顾

胡晓东老师以《基层“减负”与治理：督考权的规范与边界》为题，通过分析督考权在上下级政府间的实际运行规则，揭示了基层负担和督查考核行为的内在逻辑关联，提出需要一步规范和明确上级政府的督考权，是减轻基层政府行政负担的重要举措。

胡老师认为，在导致基层负担的诸多影响因素中，基层负担的根本来源在于上级政府的督查考核。然而，为什么拥有积极正向作用的督查考核在实践中，却为基层政府带来负担，更为甚者，会导致形式主义呢？从解决路径来看，是否减少督查考核，就能够减轻基层负担呢？

胡老师通过一般行政工作在上下级政府间实际运行状况给与了回答，如下图所示，在实际的政府内部行政管理过程中，上级政府的督查考核与上级工作的实际开展密切结合，并与基层政府的实际工作产生交互作用，其中，“工作计划”环节即是督查考核的启动点，列入工作计划的重点工作内容大都会在后期进入督考范围；“工作下派”是督查考核的连接点；“工作检查”是督查考核的启动点；“工作督查”是督查考核的反馈点；“工作考核”及其“结果应用”则是督查考核的发力点和激励点。

在对督查考核的实地调研中发现，蕴含督考权的督考行为表现出以下五大问题：一是督考频率增高；二是督考规则不规范，往往存在着对于督查泛化简单的倾向；三是督考方式陈旧，大多仍采取打电话、听汇报、看资料等方式；四是督考恣意随之增加，督考行为过度依赖经验或领导个人的意愿；五是督考重复性增大，造成行政浪费。

最后，胡老师提出，如何从督考权的角度来优化督考行为，以为基层“减负”？首先，应该在督查考核之前厘清“督考权”的权责关系包括，以事权为基础进行权责配置；以工作任务为基础进行人员编制；以权责配置进行督考。其次，在督考过程中要明晰“督考权”的边界，关键在于处理好督考权和自由裁量权的关系。再次，在督查考核之后要澄清“督考权”的可诉性，应该进一步完善相关行政法规，并对被督考者提供真正可诉的救济渠道，保证行政相对人的合法权益。

  观众互动

问

请问胡老师，“督考权”中“督考合一”的理论支撑是什么？

“督考合一”是我国当前地方政府在绩效管理中的一项创新性做法，其本质在于集“督查”和“考核”两种管理行为各自的优势于一身。从我国上级政府对基层政府的绩效管理方式的不断优化来看，先后经历了“目标考核——督查考核——绩效考核——绩效管理”的变迁，其中，督查考核和绩效考核在绩效管理阶段平行运行，因为二者在考核内容上存在着一定的交叉重叠之处，造成了管理中人力、物力和财力的不必要浪费，同时给基层带来了更多重复督考的负担，因此，为解决这一问题，我国地方政府开始探索“督查与考核二者合一”的绩效管理新方式，即督考合一，督查主要针对重点及其它工作的过程性监督检查，而考核主要针对工作结果进行评价和认定，实现了管理过程和结果的统一，同时，避免了对基层的重复督考，不一致督考等问题，为基层减轻了一定的“负担”。

答

编辑 | 刘波麟

校对 | 大  兰、张  静

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“基层治理中的减负悖论”

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