基层治理中的减负悖论｜学术争鸣第008期

Original 政治学人政治学人 2022-06-24

学术争鸣型•圆桌论坛

第八期

基层治理中的减负悖论

政治学人团队于2021年12月26日晚在线上举办了“基层治理中的减负悖论”大学问研讨会。政治学人哔哩哔哩B站直播间实时在线观看人数最高达8000余人，现场互动氛围热烈，嘉宾发言收获了一致好评并引起广大学人反思。我们已在政治学人B站平台上传直播回放视频，并在微信公众号连续发布了嘉宾发言内容的回顾推文。在此基础上，圆桌论坛对此次大学问的观点进行了系统梳理，以“学术争鸣”的形式以期更好地呈现给读者。

议题发布

习近平总书记在第十九届中央纪委五次全会上指出，对形式主义、官僚主义要毫不妥协，全面检视、靶向纠治，持续为基层松绑减负。基层减负在国家治理能力和治理体系现代化的进程中发挥着强本固基的坚实作用。自2019年确定为基层减负年以来，三年间党中央聚焦于文山会海、督察考核过多过频等问题做出一系列决策部署，为基层治理工作减负。

在党中央的战略部署下深化拓展基层减负工作虽然取得了一定成果，但基层治理效能的提升仍然深受内卷化困境的桎梏：基层政府的负担增量并未得到实质性遏制，各类任务变相下派到基层，基层干部疲于应付上级下派的任务指标，而无暇将注意力资源配置于提升政府治理效能、增强人民的幸福感和获得感之上。地方督导检查条线交错、多头重复，会议文件表面数量减少而隐形负担加重，线上数字负担取代线下实务负担等现象都导致地方政府在“减负”名义之下自我内耗的自我维系和自我复制。在此种状态下，基层政府只能陷入有增长无发展、资源投入而行政空转的内耗泥沼。本次政治学人·大学问由圆桌论坛孵化而来，将围绕“基层治理中的减负悖论”这一议题进行讨论。

嘉宾介绍

参与嘉宾：

吕德文

武汉大学社会学院特聘研究员

中国乡村治理研究中心研究员

颜昌武

暨南大学

公共管理学院教授

周振超

西南政法大学

政治与公共管理学院院长、教授

中国政治学会副秘书长

胡晓东

中国政法大学

政治与公共管理学院教授

中国人力资源开发研究会理事

王向阳

西南交通大学

公共管理学院讲师

王伯承

上海海事大学

行政管理系讲师

华东理工大学

特大城市社会风险研究中心研究人员

观点阐述

吕德文

监督下乡与基层超负

在我国监督体系完善的背景下，国家治理监督体系与监督网络优化取得重要成果，这个过程既参考了国际的一些通行原则，也蕴含了国内的一些特殊机制。但基层超负的问题仍然存在，其与监督下乡的关系以及其如何被解决值得进一步探讨。

监督下乡本质上是合规性审查，其在监督对象上体现了对事监督与对人监督的结合，在结构上形成以政治监督为首、其他类型监督共同构建的梯次结构，在过程上可以总结为事前、事中和事后的全过程监督方式。

监督的类型则主要可以从内部、外部；直接上级、跨级两个立体维度进行区分。其中，跨级监督具有刚性特征强、“控制权”上升对冲“事权”下放等特征，已然成为基层治理中重要的影响要素。监督下乡的技术基础可以从传统技术和新技术的角度进行分析。

从传统技术的角度来说，分别可以从政策过程、科层制和政府结构进行再造。从新技术的角度来看，以互联网为代表的新兴技术为监督工作提供了更多的可能性与可行性。监督技术的运用加强了监督的强度，压缩了“讨价还价”的空间。

合规化的效果主要受可监督性、合规性成本两个因素的影响，分别与前者成正比、与后者成反比。当前监督的可监督性（刚性）加强的同时，自由裁量权压缩等原因却导致合规性成本提高，基层超负的结果便自然地出现。由此产生了一个悖论，即以反官僚主义、形式主义为目的的监督下乡，反而加重了基层负担。

颜昌武

加压式减负：对基层减负难的一个解释性框架

在现有文献中，“基层减负”更多是一个“被使用”而不是“被分析”的词，我们在谈论“基层减负”时，常常忽略了一些基础性的、前提性的问题，比如，什么是负担？基层面临哪些负担？这些负担从何而来？工作任务是不是工作负担？或者说，在何种意义上，工作任务会成为一种负担？减负是不是要减工作量？

我们要减的是过度的负担，而负担是否过度，可以从主客观两个尺度来衡量。客观尺度就是工作时间，它既有“量”的规定性，也有“质”的规定性。“量”的规定性就是时间长短，“白+黑”“5+2”“7*24”等，都是从工作时长角度来说的。“质”的规定性即工作时间结构，通俗地说，就是基层人员的时间都用到哪儿去了。工作时间过长，或时间结构不合理，都会增加基层负担。

基层负担的存在是一个客观现象，但人们在测量基层负担时又常常从主观感知切入，这就是基层负担的主观尺度，即基层工作人员所感受到的工作压力或思想负担。简言之，基层负担，是指基层人员因缺乏必要的资源（包括权力、时间、技术和能力等）而无法顺利完成其角色任务时所体验到的一种压力。其概念内核有两点：一是超载，二是匮乏。

“加压式减负”的解释框架或许有助于我们理解一些地方基层负担“越减越负”的悖论：基层减负难，难在做形式主义减法的同时不断地做职责扩张的加法，加压环境的刚性存在使基层处于一种任务超载而资源匮乏的境地，进而造成基层形式主义应对方式的蔓延。这些有增无减的职责主要来自三个维度：一是由外而内——政府体系的整体职能与日俱增；二是自上而下——政府体系外的种种压力在纵向政府间层层传导，最终压实到基层政府；三是自下而上——基层政府不断自我加压。

总体来说，基层减负，不是要减少基层政府的工作量，而是要厘清政府与市场、政府与社会的边界，优化纵向政府间权责资源配置，完善基层工作激励约束机制，真正使基层更好地把工作重心落到为公众服务上来。

周振超

条块关系从合作共治到协作互嵌：基层政府负担的生成及破解

条块关系深刻影响着基层政府的行政负担问题，对此，应进一步思考并厘清条块各自的属性、职能和权责，通过对传统条块合作共治的治理结构进行创造性转化和创新性发展，进而构建条块在基层协作互嵌的治理模式，以便向基层放权赋能，减轻基层负担。

近年来，条块关系的新变化影响着基层政府的实际负担。在实际行政过程中，条块关系在某些领域和部门偏离了合作的初衷，主要表现在以下四个方面：一是条块纵横权力运行的交叉点多，权责边界不清，基层政府的权力和资源有限，导致上级政策落实遇到“中梗阻”。基层政府的权力和资源有限，面对上级政府部门指派的各项任务，常常陷入“顶不住”、“管不了”、“喊不动”的困境。二是政策从决策到执行的过程中，考核的运行环节多、时间长、二传手多、反馈时间长、协商成本高、反馈信息容易失真，上级政府的决策主导权被地方分散和部门分散所削弱。三是基层事务治理的职责分布在若干个条块部门，分段治理造成权力碎片化现象突出。四是督查检查考核工作不规范，地方和基层应接不暇，助长了形式主义和官僚主义。

晋升与避责的双重逻辑导致了基层政府的“减负悖论”，条块矛盾在工作人员少、治理压力大的基层政府中表现突出：上级政府部门可能同时多头、重复地向基层政府下达相似的工作任务；来自上级条条的文件多、会议多、“甩锅”多；有的上级职能部门也会片面地强调“属地责任”，将自身的职责任务下达给基层政府。

而对基层治理中出现的条块矛盾，重要的不是去责怪“条条”或“块块”中的任何一方，而是要理解二者为什么如此，以及思考如何对已有的条块关系模式革故鼎新。对此，有必要超越传统的、合作共治的条块关系，实行条块协作互嵌的基层管理体制。

胡晓东

基层“减负”与治理：督考权的规范与边界

规范和明确上级政府的督考权，是减轻基层政府行政负担的重要举措。

在导致基层负担的诸多影响因素中，基层负担的根本来源在于上级政府的督查考核。然而，为什么拥有积极正向作用的督查考核在实践中，却为基层政府带来负担，更为甚者，会导致形式主义呢？从解决路径来看，是否减少督查考核，就能够减轻基层负担呢？

通过一般行政工作在上下级政府间实际运行状况可以给与回答，如下图所示，在实际的政府内部行政管理过程中，上级政府的督查考核与上级工作的实际开展密切结合，并与基层政府的实际工作产生交互作用，其中，“工作计划”环节即是督查考核的启动点，列入工作计划的重点工作内容大都会在后期进入督考范围；“工作下派”是督查考核的连接点；“工作检查”是督查考核的启动点；“工作督查”是督查考核的反馈点；“工作考核”及其“结果应用”则是督查考核的发力点和激励点。

在对督查考核的实地调研中发现，蕴含督考权的督考行为表现出以下五大问题：一是督考频率增高；二是督考规则不规范，往往存在着对于督查泛化简单的倾向；三是督考方式陈旧，大多仍采取打电话、听汇报、看资料等方式；四是督考恣意随之增加，督考行为过度依赖经验或领导个人的意愿；五是督考重复性增大，造成行政浪费。

最后，如何从督考权的角度来优化督考行为，以为基层“减负”？首先，应该在督查考核之前厘清“督考权”的权责关系包括，以事权为基础进行权责配置；以工作任务为基础进行人员编制；以权责配置进行督考。其次，在督考过程中要明晰“督考权”的边界，关键在于处理好督考权和自由裁量权的关系。再次，在督查考核之后要澄清“督考权”的可诉性，应该进一步完善相关行政法规，并对被督考者提供真正可诉的救济渠道，保证行政相对人的合法权益。

王向阳

国家治理转型与基层减负悖论

国家治理转型与基层减负悖论可以从两个方面来看待。

首先，第一点是基层工作负担，根据类型与性质划分可以分为基于工作内容增加所产生的工作负担，实质性工作，属于合理性的工作内容；以及基于工作形式完备所形成的工作负担，形式性工作，部分属于不合理性工作负担（广大基层干部反映最强烈的工作负担）这两种类型。

第二个方面，减负悖论解释：国家治理转型视角。十八大以来，我国的治理目标是由少变多，由低向高。表现为多中心工作并行，常规工作正规化。其次，在治理考核中，注重过程管理与结果导向，其中产生的一个重要的结果是痕迹管理与文牍负担（颜昌武、杨华杰，2019：以“迹”为“绩”）

当前转型时期中国的新时代命题可以称为迈进基层治理的强国时代。首先其变化表现为五点，第一点在治理目标上从底线目标到高线目标；第二点在治理考核上从结果导向到过程管理与结果导向并重；第三点在治理资源上从相对有限到密集下沉；第四点在规范化程度上从相对有限到规范化导向；第五点在基层负担上从相对有限到负担较重。

其次以工作内容与工作形式作为两个维度，对当前基层治理的工作作出划分的话可以划分为四个类型：（1）初级阶段。工作内容少，工作形式少；（2）转型阶段。工作内容多，工作形式少；（3）高级阶段。工作内容多，工作形式多；（4）理想类型。工作内容少，工作形式多。在王老师看来，所谓的国家治理转型，即：工作目标，由少变多，由低转高；工作形式，从不完备、不规范、向完备、规范转型的过程。

王伯承

风险社会时代的“基层减负”困局

在“风险社会”的大环境下，社区无时无刻都在遭受突发事件的冲击。譬如疫情期间，基层应急压力瞬间暴增，应急压力具有突发性的特质，一时间社区难以有效应对，基层承载负荷过重已经成为普遍的事实。为什么要说风险社会，其实是想说在这个大环境下风险或灾害的增量及其处置，以此来看基层负担的问题。

第一个问题，需要阐释清楚风险社会的时代特质与基层负担的关系问题。一是风险的底层积聚。现代社会财富在上层社会积聚，风险却以颠倒的方式在底层积聚，在这种负向相关关系里，富人可以购买相应的安全特权，对风险的认知更加敏感，面对风险行为更加理性。在风险社会时代恰恰是缺乏风险抵御资源的弱势群体——是风险最早的受害者。相应地，他们发现的风险一般是最早的。然而在基层治理过程中，这些弱势者很难有效发挥自身风险应对的效能——无形之中加大了风险的累积和后续处置的整体工作体量。二是风险的平均分配。所谓权力的优势群体对风险的转嫁不可能一直延续下去，在风险面前最终是人人平等的，传统阶级的分配逻辑最终会被打乱，打破阶层的界限。从发展趋势来看，随着现代风险的扩大，会出现风险分布平均化的局面……那些大肆制造风险的人迟早会自食其果。所以，在风险社会时代，所有人都有参与的动力和“替基层政府分忧”的潜力，譬如吹哨人机制，就很好地体现了普遍意义上的社会参与的可能性及其重要意义。三是自反性现代化与风险的无处不在。现代化发展的同时无时无刻不会带来负面的问题。所以，“基层减负”困局的本质是没有动员足够的社会力量的参与，进行相应的分担，导致基层风险或灾害的增量大于减量。

第二个问题，进一步细化风险社会背景下“基层减负”困局的诸位维度，在这部分可以从七点来论述。第一点是平时与战时。“平”“战”结合在实践当中是十分难的，囿于体制机制的问题，更多的是“平”时资源无法调动，“战”时防御过度。第二点是预防与救援。应急演练常态化、时刻保持思想紧张。但在风险社会的大环境下，虽然是主动防御，但实际上后果仍是处处被动，因为风险无处不在。第三点是应急程序性、专业性与大众化。应急体制机制为发挥应有的效能，存在应急专业人才稀缺且人才流失的问题（譬如待遇过低）。第四点是领导与协调。在基层治理中，行政级别高，就容易解决问题且效果好。但是行政级别高配不是常态化治理应有的状态，不具有可持续性，不是“平”“战”结合正常的呈现。第五点是统分问题。在风险社会时代，风险与灾害越来越多元。因此强调全险种意欲无所不包，实则落实在各个领域；实际的主管部门则是想管却管不了，形式主义的任务异常繁重，却不能解决实际问题。第六点是社会自主性问题。在西方国家，譬如消防、医疗等风险灾害应急队伍越来越体现为志愿者化及职业化，志愿者的应急职业技能训练及实践已经相当完善，因此中国的志愿者队伍虽然体量庞大，但应急能力在危急时刻能不能独立有效发挥作用是值得商榷的。第七点是先进科技应用问题。譬如社区新基建中的5G、大数据、新能源、智能化系统等诸多新技术、新设备的投入，很好地解决了基层负担过重的问题，但涉及到了伦理、法律边界、民众隐私等问题依旧隐忧重重。

观众提问

提问｜To 吕德文

监督下乡这一举措是否会有地方性差异呢？

据我所观察，差异并不大。就官僚主义、形式主义带来的工作负担而言，发达地区并没有出现基层负担小于欠发达地区的情况，甚至可能会比一些相对欠发达地区大。就执行任务的负担总体来说，其情况可能受历史阶段影响。

吕德文

提问｜To 颜昌武

在政府职能扩张的背景下，基层减负是否还是可行的议题？数字化时代和科技赋能的背景下对基层减负会有新的意义吗？

在此背景下基层减负仍然是可行的，因为我们不是简单地指工作量的增减，重要的是哪些方面要做加法，哪些方面要做减法。第二个问题的答案同样是肯定的，和其他技术一样，数字化也是一把“双刃剑”，它能为基层工作带来便利，也能带来“指尖上的形式主义”。问题的关键在于如何用好数字化这个工具。

颜昌武

提问｜To 周振超

考虑到基层治理任务的综合性较强，是否未来的基层治理是否应更多强调“块”的作用，从而弱化“条”对其的阻碍力量？

“条”和“块”主要履行的责任不同，分别是属事和属地。调整条块关系，最重要的不是片面强调其中任何一方。未来的发展路径之一，是明确“条”和“块”各自的职责：对于基层政府必须履行的职责和事项，基层政府应承担主要责任；对于基层政府接受上级部门委托的事项，“条”必须得到上级党委政府的许可才可向基层政府派发事项；对于基层政府可以选择性做的事项，应以基层政府的实际治理资源为主，结合实际，不可“一刀切”式考核；对于其他难以理清的事项，需要建立以上级党委政府为主统筹协调机制。此外，在机构改革方面，基层政府应探索不简单照搬上级政府的机构设置，而有机地将上级“千条线”有机地嵌入基层政府的“一根针”中。最后，在考核过程中，上级政府要减少“一刀切”和教条主义等考核方式，增强考核的综合性和科学性。简而言之，改革条块关系要走出“非此即彼”的二元对立的思维方式。

周振超

提问｜To 胡晓东

“督考权”中“督考合一”的理论支撑是什么？

“督考合一”是我国当前地方政府在绩效管理中的一项创新性做法，其本质在于集“督查”和“考核”两种管理行为各自的优势于一身。从我国上级政府对基层政府的绩效管理方式的不断优化来看，先后经历了“目标考核——督查考核——绩效考核——绩效管理”的变迁，其中，督查考核和绩效考核在绩效管理阶段平行运行，因为二者在考核内容上存在着一定的交叉重叠之处，造成了管理中人力、物力和财力的不必要浪费，同时给基层带来了更多重复督考的负担，因此，为解决这一问题，我国地方政府开始探索“督查与考核二者合一”的绩效管理新方式，即督考合一，督查主要针对重点及其它工作的过程性监督检查，而考核主要针对工作结果进行评价和认定，实现了管理过程和结果的统一，同时，避免了对基层的重复督考，不一致督考等问题，为基层减轻了一定的“负担”。

胡晓东

提问｜To 王向阳

王老师分享时提到国家始终在转型，那基层治理是否也会随着国家的转型也保持着转型，还是说基层治理会陷入到一种循环往复的变动之中？

我认为国家治理转型会经历不同的阶段，就时间来说五年十年甚至二十年都有可能，社会发展是处于不断的转型过程当中的。在这种转型的过程当中，我们基层治理目前所出现的一系列问题，是随时代发展过程不断涌现出来的，我们政府也是不断在调试的。比如说我们基层负担过重的问题，在17、18、19年这几年感受是特别强烈的，基层干部反应也比较强烈，但是这个问题在最近两年，由于媒体的呼吁和地方的重视，中央出台了相关文件，基层减负还是卓有成效的。我个人认为我国的治理体制是一个巨大的优势，在这种国家的治理体制转型整体大背景下，我们的基层的治理体制可以不断的去进行调试，调试到一定程度便会达成一种平衡并维持一段时间，直到新的社会问题产生影响了基层发展，我们的基层治理才会再进行变革与发展。

王向阳

提问｜To 王伯承

在后疫情时代面对疫情防控常态化的情况，无论是否面对风险，我们的基层治理体系本身是否存在试图增加基层负担的内在动力呢？

我们所说的后疫情时代也是在“风险社会”这个架构里面，不管说后疫情时代与常态化也好，还是说风险社会也好，在当前社会分化日趋深入的背景之下，基层的负担必然会越来越多。上面所讲的这个风险或灾害的增量及其处置问题，其实就是解读“基层减负困局”的一个视角。风险社会时代背景下，基层负担持续加重的外部表现与这种客观事实的集中呈现，在农村社区如此，在城市社区，尤其是超大型城市社区则表现的更为突出。

王伯承

结语

自2019年确定为基层减负年以来，三年间党中央聚焦于文山会海、督察考核过多过频等问题做出一系列决策部署，为基层治理工作减负。但目前基层治理效能的提升仍然深受内卷化困境的桎梏。在此种状态下，基层政府只能陷入有增长无发展、资源投入而行政空转的内耗泥沼。以“基层治理中的减负悖论”为主题，邀请学术界该领域的中坚力量进行主题探讨、专家点评，以期让学界更加关注基层治理中的这一现实困境，为基层治理拓展新的研究空间，也为解决基层治理的减负困境提供新的思考路径。

“政治学人大学问”系列活动旨在表达“政治学人有大学问，政治学人能做大学问，政治学人要做大学问”的诉求，积极推进本学科关键研究领域的高端对话。下一期政治学人•大学问期待您的继续关注。

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