超越抑或共进：服务型政府与发展型政府的关系反思
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服务型政府是经济社会进入新阶段政府职能转型的选择，并非对发展型政府的替代。本文讨论了服务型政府与发展型政府之间的关系，指出“服务型政府和发展型政府呈现的都是共进与吸纳的关系。就其本质而言，服务型政府需要发展，发展型政府也离不开服务”，这些判断是合理的、辩证的，有利于理清认识上的误区。（外审专家推荐）
作者简介
吴金群，浙江大学公共管理学院教授，博士生导师；
刘花花，浙江大学公共管理学院博士研究生。
服务型政府与发展型政府之间的关系长期处于扑朔迷离的纠缠之中。对立式超越论“技术性”地将时空场域交错对比，强调服务型政府与发展型政府在“公共服务vs.发展经济”“公众参与vs.政府主导”“公共利益vs.自利政府”等方面的对立和冲突，并提出服务型政府是对发展型政府的超越。然而，无论是在理论上还是在实践中，服务型政府和发展型政府呈现的都是共进与吸纳的关系。就其本质而言，服务型政府需要发展，发展型政府也离不开服务。两者构成了政府治理的两条长链，围绕政府职能这一轴心螺旋式成长，推进政府治理体系完善和治理能力现代化。
一、问题的提出
自2004年温家宝总理首次提出“建设服务型政府”后，中国共产党的重要会议和中央政府的工作报告多次对服务型政府建设提出了明确要求。中共十九届五中全会提出了“十四五”时期经济社会发展六方面的主要目标，对深入探索高质量的以人民满意为中心的服务型政府的建设提出了更高的要求。服务型政府建设10多年来的历程，既反映了政府在经济社会发展中所扮演的角色的变化，也承载了政府与市场、社会关系的矛盾和冲突。当前，中央深化“放管服”改革，倡导地方政府要优化服务，为企业发展创造条件，营造“兴商”的良好环境。然而，考察2010—2011年富士康内迁三市的速度、2012年新余兜底赛维债务以及2019年杭州市“政府事务代表”等案例，可以发现，其中隐含着两个尚未被深入探讨却又十分重要的问题：第一，为什么地方政府表现出的“亲商”行为容易被解读为“发展型政府”而不是“服务型政府”？或者说，服务型政府到底要不要服务于发展？第二，当地方政府服务于发展时，就说明地方政府尚未转型为服务型政府吗？或者说，服务型政府与发展型政府之间是否对立？因此，建设新时期服务型政府，首先需要我们对服务型政府与发展型政府的关系进行重新认识和专门探讨。
已有文献对服务型政府与发展型政府的关系进行了零星、分散的探讨。一类研究聚焦地方服务型政府建设行为，提出了两者对立的观点。部分学者对地方发展型政府的经济主义、权威合作主义进行批判，认为地方政府名义上回应了服务型政府，实际上却仍在实施发展型政府行为，比如对经济建设情有独钟，疏于公共服务和社会建设，提出服务型政府是政府理性选择过程中“优胜劣汰”的结果，建议我国政府模式超越发展型政府，转型为（公共）服务型政府。也就是说，将服务型政府看作发展型政府的对立模式。另一类研究则从人类社会文明进程下的服务型政府建设以及全球化背景下的发展型政府理论前景出发，为服务型政府与发展型政府并非对立关系的结论提供了零散的理论支撑。部分学者提出，与服务型政府对立的是管理（制）型政府，发展型政府不会终结。地方政府乐意提供社会建设和公共服务，积极进行公共服务方式的转变，因为有其内在的需要。
在现有研究中，无论是将发展型政府和服务型政府对立起来的地方发展型政府，还是人类社会文明进程下的服务型政府，抑或全球化背景下的发展型政府，都未对两者的内在逻辑关系给予足够重视。服务型政府和发展型政府的关系涉及市场经济体制和行政体制改革，以及与之密切相关的价值理念、政府职能和角色的转变。把发展型政府看成服务型政府的对立形态并认为必须超越发展型政府的观点，忽视了理论演进的传承性和吸纳性，甚至找错了批判的“靶子”，同时也在客观上低估了公共管理实践的复杂性。
本文拟重点探讨以下两个方面的内容：（1）系统梳理国内外服务型政府与发展型政府的发展脉络。运用文献计量软件CiteSpace5.6.R5，对Web of Science核心合集和中文社会科学引文索引两大数据库近20年有关服务型政府和发展型政府的文献进行共现、共引和聚类的可视化分析，从而在纵向上全景式地再现理论发展的真实脉络，使不同理论之间以及同一理论在时空上勾连起来，实现发展型政府与服务型政府理论知识纵向上的累积。（2）提炼总结服务型政府与发展型政府之间的理论关系，纠偏对立式超越论，提出螺旋式共进的观点，完善理论的内涵。诚然，对立式超越的观点丰富了发展型政府、服务型政府和公共治理等理论，并为理解中国地方政府的行为提供了独到的见解。但是，为突出被“倡导”的政府形态而故意塑造一个对立面的做法，不符合理论发展的科学规律。从本质来看，两者都是通过履行政府职能来实现经济社会的发展，并最终回归于人民福祉的增进和幸福指数的提高。
二、对立式超越：服务型政府与发展型政府的理论紧张
（一）研究方法与图谱分析
在文献计量的分析中，关键词共现是指对数据集中作者提供的关键词进行分析，文献共被引是对数据集中文献之间的引证关系进行分析，图谱的节点大小反映关键词（或共被引文献）频次，图谱的网络线颜色反映首次共现（或首次共被引）的时间。如图1所示，国内发展型政府研究的高频词有“东亚模式”“发展型国家”“发展型政府”“产业政策”“地方发展型政府”“服务型政府”等，国内发展型政府研究的较大聚类有“#0东亚模式”“#1中国国家建设”“#2政府职能”“#3发展阶段”“#4服务型政府”“#5东亚发展观”“#6新李斯特学派”“#7地方发展型政府”等。
同样，可以得出国内服务型政府研究的知识图谱（见图2）。与发展型政府不同，服务型政府的文献则浩如烟海，其热点主要有理论溯源、概念内涵、价值追求以及实现路径等。图2中的“服务型政府”“公共服务型政府”“政府职能”“政府改革”“地方政府”“和谐社会”“政府模式”“公共利益”等高频词，以及刘熙瑞、张康之等学者的相关文献，构成了国内服务型政府研究的核心节点。图2中“#0公共利益”“#1问责体系”“#2行政改革”“#5服务行政”“#6行政审批制度”“#8以人为本”“#9政府创新”等聚类展现了我国经济体制改革和行政体制改革对服务型政府研究的重要影响。
（二）对立式超越论中的理论紧张
服务型政府与发展型政府之间的理论紧张主要集中在以服务型政府为背景的地方政府行为的研究中。在梳理和总结我国行政体制改革、政府职能转变和地方政府行为等研究的基础上，深入挖掘图1和图2的节点和聚类，可以发现两种理论的紧张主要表现为以下三组关系的对抗。
第一，公共服务vs.发展经济。对立式超越论指出，受以经济建设为中心的发展主义影响，政府职能的履行和政策的制定都围绕经济发展展开，政府提供非均衡的公共服务，社会建设长期被忽视，政府有时甚至会不合时宜地把本该由其提供的公共产品和公共服务推向市场和社会。地方政府名义上回应服务型政府，实际依然遵循发展型政府理念，社会政策沦为促进经济发展的工具，背离了“服务型政府的核心职能是公共服务”。图1“#2政府职能”“#3发展阶段”“#4服务型政府”“#7地方发展型政府”等聚类的研究，突出强调了政府优先发展经济方面的内容。因此，对立式超越论认为，地方政府应从发展经济转型为注重社会建设和公共服务，重构国家与社会的关系，培育公众和社会力量，参与公共产品和公共服务的提供，即超越发展型政府，转型为（公共）服务型政府。与之不同的是，我国服务型政府核心理论的研究经历了“服务行政→服务型政府→公共服务”的变迁。图2“#2行政改革”“#4文献研究”“#5服务行政”“#6行政审批制度”“#8以人为本”“#9政府创新”等聚类的研究，突出强调了公共服务、公共产品、政府建设和行政改革等方面的内容。因此，“公共服务vs.发展经济”成为判断服务型政府和发展型政府的重要标准。在对立式超越论看来，注重公共服务还是优先发展经济，是区分二者的主要标志。
第二，公众参与vs.政府主导。发展型政府理论可以分为三个发展阶段，即以“政府vs.市场”为视角注重理论框架的1.0版、以“政府vs.社会”为视角提倡嵌入性自主的2.0版，以及以“政府vs.全球化”为视角尚未形成新研究范式的3.0版。国内学者关于发展型政府的研究，普遍停留于早期理论的对话上。也就是说，国内大部分学者对发展型政府的研究主要停留于“强政府”“精英官僚”“政府干预市场”等方面的探索，这些观点对应图1“#0东亚模式”“#3发展阶段”“#5东亚发展观”“#7地方发展型政府”等聚类。这些研究突出政府与市场关系中的政府主导，强调政企关系中政府的领航员角色，与图2“#1问责体系”“#3后工业社会”“#7政治文明”“#9政府创新”等聚类强调的公民本位、社会治理、合作治理等理念形成了较大冲突。对立式超越论强调，受压力型体制影响，为回应上级GDP考核，地方政府与企业统合，积极参与生产经营，通过干预市场推动本地经济发展，形成市场保护型的联邦主义倾向。对立式超越论指出，受社会民主秩序框架的指导，服务型政府强调公众参与，注重吸纳民意和满足公民需求，提供的是“客观担待”的服务。因此，政府主导成为对立式超越论批判的重点。公众参与还是政府主导，也就成为对立式超越论区分二者的第二个标志。
第三，公共利益vs.自利政府。1.0版发展型政府理论常用“地方法团主义”“政府即厂商”“生产型政府”“企业化政府”“地方政府‘公司化’”“政权经营者”等词语描述地方政府。这些词语很大程度上包含了地方政府是自利者的研究假设，造成地方政府及其官员只追求财政收入增长和政治晋升的刻板印象。图1“#0东亚模式”“#3发展阶段”“#5东亚发展观”的聚类，再次验证了国内学者对发展型政府理论的研究主要停留于1.0版。对立式超越论认为，发展型政府的本质是自利的“经济人”，政府通过主导经济发展来寻求自身财政收入增长和官员仕途上的晋升；而服务型政府的灵魂是服务精神，其目标是实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，其核心价值包含公共、平等、合作、责任、奉献和利民的意识。这些可以从图2“#0公共利益”“#8以人为本”聚类和“以人为本”“公共利益”“价值取向”等关键词中得到印证。可见，“公共利益vs.自利政府”这对矛盾构成了对立式超越论的第三个理论支撑。
（三）对立式超越论存在的问题
以上三组关系非常典型地体现了对立式超越论在服务型政府和发展型政府关系方面的观点：服务型政府是与发展型政府对立的，要构建服务型政府，就必须超越发展型政府。也就是说，对立式超越论为强调服务型政府是未来发展的方向，刻意把以往某些不太理想的政府行为都归于发展型政府，并营造出二者之间的刚性边界。
概括来看，对立式超越论强调二者在政府角色和价值取向上的对抗。然而，政府在行为角色和价值取向上具有复杂性和多元性。在扮演角色上，政府具有潜在多元性，既可能是市场的培育者和领导者，也可能阻碍区域市场体系的发育。在价值取向上，政府兼具公利性和自利性，既追求自身利益，又代表公共利益。地方政府只注重经济发展、片面追求GDP增长，而忽视提供公共产品和公共服务的时候，受到各方批评是理所当然的。众所周知，我国大部分的基本公共服务由地方政府提供。同时，新时期迫切要求的高质量的服务型政府的建设，又需要充沛的财政投入作为保障。因此，当地方政府为提供高质量公共服务而努力发展经济时，对立式超越论就失去了对复杂公共管理实践的解释力。具体而言，对立式超越论塑造的理论紧张主要存在以下两个问题。
第一，缩小了服务型政府和发展型政府的内涵，放大了二者之间的冲突。首先，将发展型政府的“发展”等同于经济发展，忽视了经济发展必须以包括政治、社会和文化领域在内的整个系统的现代化转变为前提。也就是说，发展型政府的“发展”不仅仅是经济领域的事情，还涉及社会结构、政治体系和文化传统等诸多领域的变革。其次，将服务型政府等同于公共服务型政府，也缩小了服务型政府的内涵。如果说对立式超越论视角下的服务型政府强调的是政府核心职能由经济发展转变为公共产品和公共服务的提供，那么服务型政府就不再是对发展型政府的反思和超越了，而只是转变了发展经济的政策工具和基本方法，即由过去政府主导经济发展转变为为经济发展提供适宜的营商环境。事实上，不论是服务型政府还是发展型政府，其主要职能都包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护等。因此，将公共服务和发展经济分别作为服务型政府与发展型政府的主要职能，进而将二者对立起来的做法，具有一定的误导性。
第二，对理论的发展阶段认识不全，静态地将服务型政府与发展型政府对立起来。一方面，对立式超越论视角下的地方发展型政府仅停留于以东亚发展型国家为参照，而忽视当前融合全球化、民主化、市场化因素的“后发展型政府”的研究。因而，这种对立论是通过技术性地选择发展型政府前期的理论成果，采用交错时空场域的“田忌赛马”式的比较方法，实现突出二者之间对立和冲突的目的。另一方面，对立式超越论忽略了我国服务型政府建设的阶段性特征。在2009年之前，我国的服务型政府建设主要强调的是公共服务，旨在解决起点和过程中的社会不公问题。2010年以来，“人民满意的服务型政府”多次出现在中央政府工作报告以及中国共产党的十八大、十九大报告中。与以往服务型政府不同的是，人民满意的服务型政府突破了政府自身建设的定位，构建“政府—人民”一致性行动关系的框架，强调“以人民为本、以人民为先、以人民为主”的人民中心论。对立式超越论选择性地强调公共服务型的政府形态，而忽略了人民满意的服务型政府带来的价值理念和行动革新。服务型政府的这些新理念和实践与发展型政府理论的新研究成果之间存在着明显借鉴和吸纳的关系。
三、螺旋式共进：服务型政府与发展型政府的关系调适
（一）理论历程上的共进
欲准确概括服务型政府和发展型政府的关系，就必须全面梳理这两种政府模式的理论演进历程。从国内外环境来看，两者的理论建构不仅深受经济全球化和政治民主化的影响，还受我国经济体制和行政体制改革的深刻影响。
如图3所示，两者在理论演进上显现出共时性特性。20世纪末21世纪初，国外发展型政府理论已到2.0阶段，国内服务型政府正在酝酿建构。21世纪前十年，服务型政府的基础理论基本建构完成，并在实践中不断完善。与此同时，融合了全球化和民主化的国外发展型政府则进入了“后发展型政府”阶段，而国内学者的对话却停留于发展型政府的前两个阶段。党的十八大后，受共享改革开放成果、回应发展不平衡等议题的影响，我国服务型政府和发展型政府的理论研究迈入了新的发展阶段。服务型政府与发展型政府这种共时态的理论和实践背景，为研究它们之间的相互吸收和借鉴提供了特定的时空场域。而且，服务型政府和发展型政府理论演变上的共进，推动和完善了我国市场经济体制和行政管理体制的改革。
（二）理论内涵上的相互吸纳
结合我国市场经济体制和行政管理体制的背景，将服务型政府和发展型政府的理论从纵向上勾连起来，可以清晰呈现两者内涵上的吸纳关系。
首先，发展型政府在应对多方挑战中进行了修正，吸收、借鉴了全球治理理论的优秀成果。当前，国外的发展型政府研究正处于“后发展型政府”阶段，在“带回本地制度”“弹性发展型政府”“民主发展型政府”等方面已取得突破，新的研究范式逐渐浮出水面。其中，民主研究逐渐成为发展型政府研究的核心。图4的高频词democratization、democracy为国外发展型政府研究的两个关键节点。民主发展型政府理论的建构既是国外研究的热点，也出现在不少国家的实践中，如图4的“#3ethiopia”“#5latin america”（除人名外，进入分析软件的单词都默认为小写）聚类，主要探讨埃塞俄比亚和部分拉美国家的民主发展型政府的实践。受经济全球化、政治民主化的影响，“后发展型政府”的不少文献主要围绕图4的关键节点party、ethiopia、africa、neoliberalism进行了探索。在“#4science and technology”的聚类研究中，受科技信息化的影响，西方学者从信息产业角度入手，提出了不同于传统发展型政府的“弹性发展型政府”。与国外研究不同的是，受服务型政府建设的影响，国内学者从营商环境的改善、发展成果的共享以及“政府—市场—社会”关系的协调等方面，对政府介入、产业政策和发展阶段等方面进行探讨，提出了发展型政府的职能“从领航员到服务生”的转变以及发展型政府模式的“共享发展型”等观点，对发展型政府理论的韧性和适用性进行了拓展，逐渐形成了具有中国特色的发展型政府的理论。民主发展型政府依靠建立符合自身实际的民主来推动社会、经济的发展。扮演“服务生”角色的政府主导型发展模式，强调政府职能要为以市场为主导的产业提供服务。共享发展型模式以公平正义、人民共同富裕以及美好生活为价值取向，强调发展成果惠及所有群体。这些发展型政府理论吸纳了全球治理理论的精华，并借鉴了服务型政府的民主、公共利益、公平正义的理念。
其次，服务型政府在应对实践的考验过程中，也在不断地调适和修正。服务型政府虽由我国政府和学者提出，但其理论的建构仍受西方新公共管理、新公共服务和治理理论的影响。与国内研究较为一致，国外公共服务体系建设的研究也强调公共服务供给中的市场和社会的力量，注重公众的公共服务满意度以及问责体系的完备，这些可以从图5的高频词privatization、co-production、accountability、participation、satisfaction以及聚类“#0citizen satisfaction”“#2co-production”“#3privatization”中得到体现。随着全球化进程的推进，西方学者从公平和效率的价值取向方面对公共服务进行了反思。但在西方公共服务体系的学术研究的历程中，公平和效率的价值取向的嬗变表现出的是此消彼长和协同整合的状态。具体而言，在理论的早期阶段，公共服务理论主张公平的价值取向，到成熟阶段，新公共理论突出效率至上，而到了反思与创新阶段，新公共理论则主张回归公平正义，且整体政府理论主张协同与整合。与国外的研究不同，国内学者对服务型政府的研究十分广泛，经历了由重视概念、内涵等基础理论的研究，到关注政府职能转变和实现路径的转变：概括出服务型政府的4种模式，即发展型、保障型、参与型和竞争型，其中，发展型模式的目标是促进经济发展，服务对象为企业，核心价值是效率；提出要打造以经济治理、社会管理、文化建设和政府自身建设为导向的多种治理方式齐头并进、互相协调完善的模式，在理论构建上要吸收、借鉴其他理论成果，丰富服务型政府的内涵；强调我国政府职能从经济建设转向公共服务是阶段性的，任何强调单一职能的模式都易因忽视其他职能而出现负面问题，唯有整体履行职能，才能回归服务型政府的本源，才能实现社会的可持续发展。另外，为解决“单纯强调‘服务型政府’的目标会对政府改革实践产生误导”的问题，学者开出了分阶段进行的药方，提出服务型政府必须分初级阶段和高级阶段进行，前者是一种积极服务型政府，后者是一种回应式服务型政府，两阶段是传承与升华的关系。其中，积极服务型政府是指政府不仅为人民、为社会提供服务，而且还应发挥某种规范和引导职能。此外，在人民满意的服务型政府的构建上，学者强调既要实现从管制型向服务型的转变，又不能抛弃必要的管理，要实现管理与服务的有机结合。可见，诸多研究业已为服务型政府在协调公共服务和经济发展、平衡公众参与和政府权威以及化解现实条件和理想之间的冲突等问题上，提供了弹性的解释空间。总之，不断调适和修正的服务型政府理论汲取了发展型政府的自主性、效率性以及政府“帮扶之手”的精华。
最后，我国市场经济体制和行政管理体制的进一步完善，离不开发展型政府和服务型政府理论的共同支撑。发展型政府理论源于解读政府在实现经济赶超中的独特作用，对经济的快发展、官员的强激励、政府的常干预等现象具有较好的解释力。服务型政府理论的提出，基于“农业社会→工业社会→后工业社会”和相应的“统治型政府→管理型政府→服务型政府”的历史演变，其理论架构和研究视野更加宏大，具有较强的吸引力和感召力。中国的地方政府行为错综复杂，单独使用发展型政府和服务型政府的任何一种，都不能准确描述我国政府与市场、社会之间的复杂关系，二者在我国经济体制和行政体制改革中都发挥着重要作用。如果仅用发展型政府来描述我国政府的职能和特点，就忽视了政府在提升服务意识和服务水平方面的努力；如果仅用服务型政府来概括我国市场经济中政府的作用，又未能体现政府在发展过程中的主导作用。因此，将服务型政府与发展型政府完全对立起来，既难以解释地方政府“服务于发展”“效率与公平兼顾”的现象，又不利于我国市场经济体制和行政管理体制的进一步完善。对立式超越论用地方发展型政府理论来解释政府“服务于发展”的现象，既掩盖了服务型政府建设的阶段性成果，也忽视了修正后的发展型政府理论对社会经济发展的促进作用。
（三）共进与吸纳：理论的双螺旋成长
如果将对立式超越论视角下的服务型政府和发展型政府，以及服务型政府和发展型政府的理论成长曲线组合在一起，那么就能呈现二者的理论演变与均衡治理之间的关系。如图6所示，其横轴和纵轴分别代表对立式超越论视角下的服务型政府和发展型政府，呈现的是一种垂直对立的关系。而从上文分析可知，服务型政府与发展型政府的理论演变，更接近于a、b两条曲线，它们经相互吸纳和相互借鉴后逐渐向均衡治理线c靠拢。
考虑到理论发展的阶段性、共进性和吸纳性等特征，我们发现服务型政府与发展型政府的边界不是稳定的而是相对柔性的，形成了螺旋式共进的关系（如图7所示）。虽然服务型政府侧重政府致力于服务意识和服务水平的提高，发展型政府突出政府在调节市场经济上的主导作用，但服务型政府需要发展，发展型政府也离不开服务。具体而言，服务型政府通过服务于经济和社会的发展来
实现公共服务和公共产品的供给，同时发展型政府通过政府“帮扶之手”来推进发展成果的社会共享，进而服务于人民福祉的增进和人民幸福指数的提高。也就是说，服务型政府必然要服务于发展，而发展型政府也必须服务于人民。因此，服务型政府与发展型政府构成了政府治理的两条长链，“麻花状”地围绕政府职能这一轴心盘旋上升，双螺旋式地促进人民满意的服务型政府建设，推进我国国家治理体系完善和治理能力现代化。
四、结论与讨论
理论研究中，当一个旧的学术概念或理论体系不能解释新的现象时，就会呼唤新的学术概念或理论体系。在提炼新的学术概念上，公共管理学者倾向于利用循环论证式的案例研究，通过具体事实的细节来抽象出新的学术概念。在这抽象概念的过程中，学者只对公共管理实践中涌现的具体问题建构不同的新理论，却不能实现理论知识的纵向累积，导致理论生产出现碎片化。以服务型政府与发展型政府的关系认知为例，持对立式超越论的学者往往通过对具体的案例进行分析，建构出“地方发展型政府”“超越地方发展型政府”“新型地方发展型政府”等概念，形塑了发展型政府与服务型政府的对立关系，却未深入、系统地对这两种理论的纵向发展脉络进行梳理，以致发展型政府与服务型政府理论未能合理、恰当地对话，对二者纵向知识的累积起到了一定的阻碍作用。对立式超越论强调二者在“公共服务vs.发展经济”“公众参与vs.政府主导”“公共利益vs.自利政府”等方面的对立，并提出服务型政府是对发展型政府的超越。客观地说，这一观点有其积极的意义，特别是在为我国服务型政府建设摇旗呐喊和提供政策建议方面。然而，无论在理论形态上还是在实践中，服务型政府与发展型政府之间都不是完全对立的，而是一种螺旋式的共进与吸纳的关系。从本质来看，它们都是通过履行政府职能来促进经济社会的发展，并最终实现增进人民福祉和提高人民幸福指数的目标。所以，服务型政府需要发展，发展型政府也离不开服务。
发展型政府往往被看作中央和理论界倡导的服务型政府的对立面。所以，地方政府即使行发展型政府之事，也要声称是建设服务型政府，以规避上级批评或舆论批判。由于发展型政府的政府干预可能带来社会反感，而服务型政府具有较强的社会共识，政府往往利用政策工具来实现发展型政府的发展行为与服务型政府的服务意识并存，形成布洛克提出的“隐藏的发展型政府”。换句话说，受政党话语和学术话语的影响，虽然实践中发展型政府的痕迹被尽量隐藏了起来，但是在地方治理过程中，政府往往将发展与服务结合起来，二者早已成为地方治理的组合手段。所以，当学者对地方政府进行案例研究时，不难提取出地方政府在服务型政府建设的过程中仍钟情于发展型政府的现象。政府服务于经济建设和企业发展时，到底是发展型政府还是服务型政府？这一问题在不断提醒人们：把服务型政府看成发展型政府的对立式超越，可能是错误的。螺旋式共进的关系证明服务型政府与发展型政府之间的边界是弹性的，甚至存在部分的交叉融合。螺旋式共进的视角对二者理论内涵的完善以及理论延展性和适用性的提高具有促进作用，为消解政府发展与服务的张力提供了思路。当然，对于实务工作者来说，如果“服务于发展”的行为既能够回应上级的要求，又能平衡经济发展与公共服务的张力，他们可能完全不关心这一行为到底是发展还是服务。科学研究不仅要关注理论的逻辑进路，更应关心理论对实践的解释力量和指导意义。
责任编辑：许飞
一审：王智睿 二审：杨明 终审：吉先生
文章来源：《浙江大学学报》（人文社会科学版）2021年第5期
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