党和国家机构改革的制度溯源及其运行逻辑
作者简介
王婷，河海大学马克思主义学院博士后；
双传学，河海大学马克思主义学院教授、博士生导师。
新时代的党和国家机构改革被放在国家治理现代化发展的总体战略中谋划推进，如何推动机构改革顶层设计扎实落地、提升机构改革的治理效能成为后改革时期面临的重大命题，破解这一命题需要追溯到中国特色社会主义的制度性根源上。研究发现，机构改革后的制度运行处在多元利益交织的治理网络中，内嵌于这一治理网络中的制度价值、制度体系、制度结构以及政策工具构筑了彼此互动的因果系统，共同作用于制度运行中的效能转化。因此，对于制度运行过程进行系统性分析，是推动党和国家机构改革彰显的制度优势转化为治理效能的重要研究面向。
一、问题的提出
中国机构改革历经精简组织机构、转变政府职能、改革行政体制、推动国家治理现代化建设不同阶段的发展变迁。第一阶段：机构改革重心由精简行政机构转向转变政府职能。这一阶段针对新中国成立以来机构改革“精简-膨胀”的循环怪圈，学界研究的中心话题由单纯的机构精简裁并发展到较深层次的政府职能转变，能否有效转变职能成为衡量机构改革成效的重要标准。第二阶段：机构改革重心由转变政府职能转向改革行政体制。这一阶段，针对社会主义市场经济发展的要求，学者们解析了影响机构改革的多重原因，形成了“刺激回应论”“地方阻力论”“权威体制论”等代表性观点，提出了平衡发展的理论，推动政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等职能的全面发展，以求实现机构改革与政治、经济、文化体制改革之间的动态平衡。
党的十八大以来，机构改革被放在国家治理现代化发展的总体战略中谋划推进，2018年《深化党和国家机构改革方案》的出台被认为是指导新时代党和国家机构改革整体性变迁的纲领性文件，学者们逐渐将国家建设视角纳入机构改革的研究中。何艳玲等认为，突破机构改革限度，前提是立足现代国家的基本要素，推动国家制度建设，实现机构改革从“精简化”转向“理性化”；黄小勇指出，新时代党和国家机构改革是从“适应性”走向“自主性”的逻辑发展的结果，目标在于塑造高效的国家治理能力，使上层建筑能动地反作用于经济基础；齐卫平强调在深化党和国家机构改革中要实现制度优势与治理效能相统一，构建新时代国家治理体系。总体而言，党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，其发展变化揭示了上层建筑与经济基础的互动性。当前，新一轮党和国家机构改革的总体部署已经完成，如何推动机构改革顶层设计扎实落地、提升机构改革的治理效能成为后改革时期面临的重大命题，破解这一命题需要追溯到中国特色社会主义的制度性根源上。本文在阐释党和国家机构改革新格局的基础上，立足于制度建设角度来分析党和国家机构改革的制度属性，继而提出优化党和国家机构改革效能的制度进路，力求为破解机构改革实践运行中出现的“梗阻”问题、巩固国家治理现代化的体制支撑和组织保障提供理论探索。
二、党和国家机构改革的新格局
历史唯物主义将生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间的矛盾作为研究社会发展的出发点，生产力是社会发展的最终动力，生产关系适应生产力的发展；上层建筑在为经济基础服务的同时反作用于经济基础。中国40多年的改革开放极大地解放和发展了社会生产力，“改革开放是中国的第二次革命，改革的性质同过去我们党开展的伟大社会革命一样，也是为了扫除发展社会生产力的障碍，使中国摆脱贫穷落后的状态。”当前中国已成为世界第二大经济体，经济结构体系、经济发展模式已发生重要变化，正处于顺利完成第一个百年奋斗目标、向第二个百年奋斗目标迈进、实现中华民族伟大复兴中国梦的关键时期。这一时期，如何充分发挥上层建筑的积极作用，促进我国经济社会的良性发展，尤显重要。以习近平同志为核心的党中央立足中国的国情与现实发展的需要，提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标。机构改革是国家治理体系有效运转的重要动力，为国家治理现代化提供了组织保障。但以往历次机构改革，往往是针对现实问题的任务性改革，更多局限于具体领域中，面对新时代新任务提出的新要求，党的十九届三中全会明确指出：“党和国家机构设置和职能配置同统筹推进‘五位一体’总体布局、协调推进‘四个全面’战略布局的要求还不完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。”因此，新时代的党和国家机构改革被提升到国家发展的战略层面，着眼于“两个一百年”的奋斗目标，力求为推进国家治理现代化奠定机构职能体系基础。
新时代党和国家机构改革，是党和国家组织结构的一次系统性重构，具体来说，主要包括以下几个层面的改革内容。首先，新时代党和国家机构改革凸显了加强党的全面领导的重要地位。坚持党的全面领导是新时代党和国家机构改革最鲜明的特点，也是机构改革的核心问题和取得成功的关键。党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，只有加强党在机构改革各领域各层面的全面领导，才能明确党和国家机构改革的根本方向，确保党和国家机构改革取得成功。其次，新时代党和国家机构改革推动了党和国家组织结构和管理体制的整体性重构。新时代党和国家机构改革是从国家治理现代化建设的战略层面上对党和国家组织结构和管理体制进行的整体性重构。横向上，对于党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系进行了系统性改革；纵向上，整体性推进中央和地方各级各类机构改革。再次，新时代党和国家机构改革坚持改革和法治相统一相协调。充分发挥法治在机构改革中的引领和保障作用，实现机构、职能、权限、程序、责任的法定化，保障机构改革稳定推进。
当前，适应新时代要求的党和国家机构职能体系主体框架已经初步建立，习近平总书记指出“完成组织架构重建、实现机构职能调整，只是解决了‘面’上的问题，真正要发生‘化学反应’，还有大量工作要做。”而党和国家机构改革发生“化学反应”的实质是通过制度优化提升机构改革的效能，这是改革的重要目的，也是推进国家治理现代化的根本支撑。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”制度广泛渗透于国家治理的方方面面，国家治理现代化能否顺利实现，很大程度上取决于中国特色社会主义制度优势能否充分发挥，而党和国家机构改革作为上层建筑适应新的发展要求而进行的改革，其本身就是激发中国特色社会主义制度优势、全面落实制度的执行力、推进制度优势转化为治理效能的重大战略部署。因此，推动党和国家机构改革发生“化学反应”，必须追溯到中国特色社会主义的制度性根源上，明确在后改革时期中党和国家机构改革坚守的方向和推进的路径。
三、党和国家机构改革的制度属性
“制度主义的思维方式强调制度因素，即制度化的规则、规范和执行程序对行为产生影响的方式”。新时代党和国家机构改革是新中国成立以来我国所进行的力度最大、范围最广、触及利益最深的一次重大的机构改革，在这次改革中，充分彰显了中国特色社会主义的制度属性。
（一）以制度设计为基点，推动党和国家组织机构的系统性重构
20世纪90年代以来，改变政府的碎片化管理成为国内外机构改革的重要主题。传统组织体系由于专业分工、条块分割而呈现出碎片化的体制特征，难以形成协同一致的行动，面对现代社会生产力的快速发展和公共服务需求的大量增加，这种部门主义的运行模式往往导致低效率，造成公共资源的浪费。王长江认为：“深化改革面临的最大问题，不是具体哪些方面应该怎么改，而是要有一个从战略高度对改革作出的总体设计。”推进机构改革由精简机构、转变职能转向系统性重构，必然需要发挥顶层设计的制度优势。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央紧紧围绕“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这一目标全面推进各项改革，将党和国家机构改革放在改革开放大格局中进行了总体性的制度安排。十八届三中全会后，中央成立了全面深化改革领导小组，负责改革的顶层设计与整体推进；十九届三中全会对深化党和国家机构改革进行了全面部署，特别是将原中央全面深化改革领导小组改成中共中央直属决策议事协调机构，为总体设计、统筹协调党和国家机构改革提供了坚实的组织保障；十九届四中全会对中国特色社会主义制度和国家治理体系进行了总体谋划和战略部署，为建设更加成熟更加定型的制度提供了方向。习近平总书记指出：“相比过去，新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重，改革更多面对的是深层次体制机制问题，对改革顶层设计的要求更高，对改革的系统性、整体性、协同性要求更强，相应地建章立制、构建体系的任务更重。”显然，党中央的一系列战略部署，充分体现了对制度顶层设计的高度重视和认识升华。中国特色社会主义制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特征，通过发挥社会主义的制度优势，坚持党的集中统一领导，坚持全国一盘棋、集中力量办大事，充分调动现代国家建设的各种资源，用制度治党、管权、治吏，强化总体设计与统筹协调的改革效能。因此，充分发挥社会主义制度优势，推动各方面制度不断完善、成熟、定型，是新时代党和国家机构改革实践创新的内在要求。
（二）以制度规范为导引，推动党和国家机构改革循序渐进
“辩证唯物主义是中国共产党人的世界观和方法论”。作为马克思主义政党，中国共产党自觉运用“先立后破、不立不破”的辩证思维，始终坚持以制度规范为导引，以适应生产力发展为动力，根据经济基础决定上层建筑的基本原理有序推进各个时期党和国家的机构改革工作，充分彰显了制度规范在机构改革中的指引作用。新中国成立后，在党的领导下，逐步建立起适应高度计划经济需要的党和国家机构职能体系。改革开放以来，适应社会主义市场经济发展的要求，中国进行了数次党和国家机构改革，机构职能得以不断调整优化。1982年国务院启动了以精简机构、优化结构为核心的改革，同时党中央围绕“三定”精简机构和人员；1988年国务院机构改革着眼于转变政府职能；1999年中共中央印发了《关于党中央部门机构改革的意见》，完成了中央下达的人员编制精简20%的任务；2008年国务院机构改革围绕理顺部门关系、实行大部门体制等加以推进，提出到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的改革目标；2013年以来，以习近平同志为核心的党中央根据新时代经济社会发展的现实需求，将机构改革放在国家治理的宏观战略中统一部署，机构改革的力度深度广度都达到前所未有的程度。
新时代，我国改革开放已经进入攻坚期，正如习近平总书记所说：“好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。”“啃硬骨头”就需要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，而这仅仅依靠传统的行政体制改革是远远不够的。因此，新时代党和国家机构改革被放置于国家治理的总体战略中，以高度的政治站位、强大的内生动力推动贯通于党政军群、贯通于中央地方的整体性改革，破除改革的阻力和障碍，解决机构改革深层次的矛盾和问题，充分发挥中国特色社会主义制度解放和发展社会生产力的制度优势、保障社会公平正义和人民权利的制度优势、走共同富裕道路的制度优势等等，进而通过深刻变革上层建筑、调整生产关系，不断提升新时代生产力的发展水平，满足人民日益增长的美好生活需要。
（三）以制度创新为动力，推动党和国家机构改革活力与秩序的有机统一
伴随着工业革命的产生发展，西方关于政府机构的研究主要形成了三种研究范式。其一，19世纪末20世纪初，威尔逊和韦伯建立了官僚制范式；其二，20世纪80年代后，以奥斯本和盖布勒为代表创立了企业型政府范式；其三，进入信息时代以来，随着大数据、云计算等新技术的应用，网络治理、整体性政府等理论蓬勃发展，致力于建立一个更具回应性的组织体系，由此形成机构改革的效能驱动模式。总体而言，当前西方国家的机构改革是基于社会转型过程中公共管理的需要而进行的治理技术层面的调整。与之不同的是，中国的机构改革是内嵌于政治体制改革、经济体制改革和社会体制改革之中的。“由于后发现代化模式下实施的赶超战略和非均衡发展的实践，转型社会中各种传统的、现代的与后现代因素杂糅交织，利益格局的重新建构与社会关系的巨大解构并存，使得现代性改革经常伴随着社会矛盾的激化和社会关系的动荡，因此这一时期尤其需要政府具有强大的调控能力，使各项改革能够在稳定的政治环境中顺利实施。”从这个意义上说，机构改革是开启各项改革的突破口，为各项政策提供了组织基础和制度平台，使各项政策在良好的制度生态中有序推进。同时，中国特色社会主义的制度优势为防范改革风险提供了重要保障。如前所述，中国的机构改革经历了不同的发展阶段，践行了由外延型改革向内涵式改革分步推进的渐进路径，在此过程中，始终体现着中国特色社会主义的制度属性，包括坚持党的集中统一领导制度、人民当家作主的社会主义民主政治制度、公有制为主体的社会主义基本经济制度、马克思主义为指导的社会主义先进文化的制度、共建共治共享的社会治理制度等。正是由于这些制度为机构改革构筑了稳定的政治基盘，才能保障机构改革充满生机活力、不断深入推进的同时，化解或避免现代化进程中由于相关条件尚未成熟可能诱发的转型风险，推进改革有条不紊地进行。
四、提升党和国家机构改革效能的制度进路
深化党和国家机构改革既是一个不断彰显中国特色社会主义制度优势的过程，也是一个不断将制度优势转化为治理效能的过程。新时代党和国家机构改革取得巨大进展，为进一步提升改革效能、发生“化学反应”奠定了基础；与此同时，在后改革时期的制度运行中存在边界模糊、整体互动效应不强等“梗阻”问题。当前迫切需要立足于党和国家机构改革的新格局，破解实践运行中出现的“梗阻”问题，提升机构改革的效能。制度作为上层建筑的重要组成部分，对推动社会进步、改善社会关系具有重大影响。但制度要发挥自身内在的优势进而产生效能需要一系列的转化环节，“制度研究不应满足于探讨制度的起讫两端，即政令规定和实施结果，而应注重究明连结两端的‘路径’、‘流程’”，通过深入分析制度运行的过程，才能正确把握制度产生效能的内在机理。制度运行的过程是制度体系在一定价值目标的引导下，通过积极的组织行为发挥功能及产生效能的过程，其涉及价值、体系、结构以及工具四个系统的运行。价值层面涉及制度运行所遵循的意识形态，体系层面包括制度体系的维系和适应，结构层面包括制度运行涉及的组织、行为、结果、反馈等，工具层面则是指制度运行采用的工具手段。价值、体系、结构、工具共同构筑了制度优势化转化为治理效能的重要维度。
（一）制度优势转化为治理效能的价值驱动
（二）制度优势转化为治理效能的体系支撑
新时代党和国家机构改革的目标是推进国家治理现代化建设，而国家治理现代化的重要内容之一是制度的现代化。因此，当前深化党和国家机构改革，需要从顶层设计的层面加强现代化的制度体系的构建，推动各方面制度更加成熟更加定型，为巩固改革成果、打通改革梗阻、提升改革效能奠定坚实的制度基础。基于此，从制度体系出发，构建深化党和国家机构改革的根本制度、基本制度、重要制度的体系架构是必备之举。
在根本制度层面，以中国共产党的领导制度、马克思主义的指导思想制度、社会主义制度等政治制度为统领，建立党和国家机构改革制度体系之纲。在根本政治制度的引领下，在各个领域构建深化党和国家机构改革的基本制度。党和国家机构改革作为各领域改革的突破口和连接点，涉及领域众多，包括政府治理、市场治理、社会治理等等。深化党和国家机构改革的基本制度体系的建设重点就是通过提升制度供给能力和制度运行能力，着力推动行政管理制度、经济管理制度、社会管理制度的有机结合，有效处理好政府、市场、社会三者之间的关系，保障党和国家机构改革的基本制度在政治、经济、社会等重要领域落地生根，从而更加有效地发挥新时代党和国家机构改革的功能作用。重要制度是在根本制度架构下、在基本制度基础上派生的渗透于党和国家机构改革具体环节的制度。例如，在体制改革层面，涉及大部门制、行政审批制度、“三定”制度、权力清单和责任清单制度、“放管服”制度等等；在流程改革层面，涉及行政权力制约制度、行政民主管理制度、绩效管理制度等；在保障改革层面，涉及干部人事制度、公共财政制度、行政复议制度、行政问责制等等。这些制度具有较强的针对性、创新性和发展性，是巩固完善根本制度、基本制度的现实基础，也彰显出党和国家机构改革制度体系的活力。根本制度、基本制度、重要制度之间体现了稳定性与调适性的统一、嵌套性与协同性的统一、战略性与连贯性的统一。
（三）制度优势转化为治理效能的结构配置
机构改革中的制度结构反映了在整体性的机构改革中，相关制度的搭配与安排。制度结构的配置类型不同，也意味着资源整合模式不同，从而直接影响到制度运行的整体效能。党和国家机构改革涉及多元而复杂的制度网络，只有将制度运行的边界、制度的协调统筹与制度运行过程系统地整合起来加以考虑，才能最大化地发挥制度结构的整体优势。一方面，明确制度运行的边界。制度的有效运行与优势发挥对机构改革能否真正落地具有实质性影响，要发挥这种作用，机构改革中的制度运行就不应仅关注于狭义的政府改革，而是应立足于国家治理的层面，着眼于国家权力在政府、社会、市场中的配置，其核心在于划清权责范畴、明确制度运行的边界。另一方面，完善制度的协同统筹功能。如前所述，新时代党和国家机构改革放在改革开放大格局中进行了总体性的制度安排，目前制度运行需要解决的问题之一就是如何协调整合后的大部门内部的权责关系，包括条块之间的磨合、资源的重新配置等。例如，秉承着“一事归一个部门主管”的理念，在党和国家机构改革中组建了应急管理部、农业农村部、生态环境部、国家市场监督管理总局等部门，改革完成后，各部门内部仍存在需要细化、磨合、协调的问题，加强部门内部的融合、实现专业性与整体性的协调统一，成为后改革时期需要解决的重要问题。正如吕志奎等指出的，“组织间整合后，给予相关部门管理者更大协调权力，如何统筹协调整合后的大部门内部权责关系，如何有效解决大部门的行政资源和权力约束问题，需要政治智慧、系统思维和管理战略。”综而观之，完善制度运行的组织结构，明确制度运行的边界，以运转协调、高效有序为准则，从横向和纵向进行制度整合，优化制度运行流程、改进制度管理方式，协同推进制度运行，为制度协同化、一体化运行塑造合理的结构。
（四）制度优势转化为治理效能的工具选择
“制度的生命力在于执行”，制度通过有效运行才能将其优势充分转化为治理效能，而制度的有效运行需要借助于配套的政策工具，燕继荣指出，“良好的制度要配套良好的政策才能产生良好的效能……没有制度保障，一个好的政策不具有稳定性和可持续性；没有好的政策，再好的制度，要么被虚置，要么被滥用。”林毅也认为，“稳定的政治性支持着动态的政策过程……只有理解制度的政治性与政策环节的统一，理解制度的稳定性与其问题导向、实践特性的统一，我们才把握住了带来中国制度比较优势的关键机理”。政策工具由于其特有的精密性、灵活性、动态性而成为制度优势转化为治理效能的重要推动机制。一方面，由于社会利益分化多元，党和国家机构改革在不断深化的过程中，制度运行历经多重科层流程，运行过程可能会发生梗阻，进而影响改革效能。因此，“政策工具选择作为提升执行绩效的知识而变得更加重要”，根据制度运行的具体目标和行为情境，动态灵活地选择不同的政策工具加以配合，有助于提升制度运行的效能。另一方面，政策工具的使用具有一定的弹性，通过推行多样化的政策试验，探索总结出达成共识的经验，反过来作用于制度运行，有助于进一步激发制度的潜在优势，提升制度的治理效能。在中国政府的条块组织结构中，不同分级制度模式下的政策试验行为主体在面对试验政策的不确定性时采取不同的策略，通过灵活运用政策工具，进行小范围的政策试验，在激发地方机构改革积极性的同时又最大限度地减少改革试错可能产生的代价。因此，总体上看，政策实践具有强烈的问题导向和现实关怀，在动态的政策实践中有机组合多元政策工具，有助于推动党和国家机构改革的制度优势充分转化为改革治理效能。
五、结语
党和国家机构改革后的制度运行处在多元利益交织的治理网络中，内嵌于这一网络中的制度价值、制度体系、制度结构以及政策工具紧密联系，共同作用于制度运行中的效能转化，换句话说，制度运行过程中的效能转化实质上是一个动态的治理系统，在这个系统中，制度价值是转化前提，制度体系是转化主体，制度结构是转化依托，政策工具是转化手段。对制度运行的效能转化过程进行系统性分析，不仅可以促进我们正确把握后机构改革时期制度运行的内在规律，而且对于推动党和国家机构改革彰显的制度优势转化为治理效能具有重要的参考价值。
推荐语
如何理解党和国家机构改革的制度属性？作者从制度主义的视角出发，对机构改革如何内嵌于国家制度体系、制度结构与制度价值进行了整体分析。视野较为宽阔，对于理解机构改革的一系列问题具有参考意义。（政治学人编辑部）
责任编辑：许飞
一审：王智睿 二审：杨明 终审：吉先生
文章来源：《中国行政管理》2021年第9期
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