统合治理：党建引领社会治理及其对网络治理的再定义
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"不同的制度环境如何构建解决复杂问题的治理网络？"作者基于对B市基层治理实践的长期追踪，尝试从机制层面阐释党组织回应复杂治理的组织机制及其逻辑，认为统合治理是网络治理在中国的实现形态，而统合治理的本质是简约治理。有助于加深对社会治理的理解。(政治学人编辑部)
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作者简介
何艳玲，中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师；
王铮，中国人民大学公共管理学院博士生，政治学人学术中心成员。
作为应对复杂问题的第三种机制，网络治理早已进入各国治理议程。既有网络治理的研究预设是存在一个组织多元、联结紧密和行动能力自主的制度环境，并在此基础上讨论网络相比于科层制和市场制的比较优势，对于网络本身所处的制度环境及其效度则缺乏足够关注。中国基层社会面临松散型制度环境，高效协同的治理网络难以自发生成，但中国具有较健全的党组织体系并在治理中发挥重要功能。在松散型制度环境中，基层党组织发展出统合治理模式，借助“党委统筹的项目制”“基层党组织体系扩展”和“党员骨干下沉”等机制重塑基层社会，并拓展复杂治理的能力。统合治理是网络治理在中国的实现形态，一方面，统合治理具有网络治理的基本要素，强调构建多元组织关系以及组织之间的协作；但另一方面，基层党组织在治理网络中发挥主导作用，其核心是作为政治生活主体的党组织融入治理过程，以党组织能力的强化来统合基层社会。在统合治理模式下，基层党组织支持和培育社会组织的生长，也依托社会组织巩固和推动了其组织发展，强化了国家权力对社会新生空间的覆盖。但这种体制力量的扩展并不在于建立对社会的政治支配关系，而是通过内生化的体制能力激活社会自身的自我调节和运转能力。就此而言，统合治理蕴含着简约治理的逻辑。
一、网络与复杂治理：第三条路径的探索
20世纪70年代末开始，伴随全球范围内市场化、城市化和信息化进程的逐渐加快，人类社会进入前所未有的复杂时代。复杂问题的解决成为各国共同面对的新的时代课题。相比较前工业时代线性、静态和清晰的社会问题，复杂问题呈现出更多的关联性、模糊性和跨部门特征。与之相应，“科层组织如何变革以回应复杂治理”成为持续讨论的焦点议题。在此议题的讨论中，相关研究和实务改革形成了两种解决方案：一是科层制，其着眼于科层组织内部结构和权力关系的周期性改革（如行政改革和政府重组），以及新技术革命后科层组织借助电子政务重塑业务流程、组织结构，以此提高行政效率和增强回应社会需求的能力；二是市场制，其肇始于20世纪70年代末的新公共管理运动，主张科层组织通过服务外包、绩效改革和引入企业技术等市场化机制“再造政府”，以增强政府回应差异化社会需求的效率和灵活性。但诸多研究表明，无论是科层内部的结构调整，还是管理主义取向下的各类市场化改革，都不足以应对日益复杂的社会问题。
20世纪90年代初期以来，作为继科层制、市场制之后的第三种模式，网络和网络治理逐渐成为中心议题，并为复杂治理提供了新的理论方案。网络治理指向的是多元的、具有行动能力的组织，通过相互协作实现那些既不能由单个组织完成，也难以通过市场制或科层制实现的目标。相较于科层制和市场制，网络治理能够分散治理风险、提供科层组织所不具备的专业知识、技术和关系资源，并促成协同效应。由此，网络治理越来越被广泛应用于解决复杂、不确定和充满冲突的政策问题中，并延展出协同治理、跨部门协作、公私伙伴关系等诸多解释组织间合作的新概念。这些概念虽然各有侧重，但其共性是从组织间关系入手，探究“科层组织如何回应复杂治理”这一议题。
然而，大多数研究虽然关注到网络应对复杂治理的协同优势，但多聚焦于讨论分权、多中心和自发秩序如何促成网络治理的协同效应，并未过多讨论网络自身所处的制度环境以及网络治理的效度。事实上，不同的制度环境常常培育不同的网络形态及其内部治理机制。网络治理能够有效有其特定条件：一是市场化发展催生社会对个体权利和组织利益保护的需求，各类专业化的社会组织、志愿团体和行业协会大规模涌现，这些组织几近覆盖了社会各领域；二是各类专业化组织拥有独立发展所需的自治资源和志愿精神，无需倚靠国家资源的统一分配便可自主行动；三是不同类别的社会组织之间、社会组织与私营组织之间因资源依赖、市场互动而形成制度化或非制度化的联结机制。在此背景下的网络治理隐含的基本预设是，已经存在一个组织多元、联结紧密和行动能力自主的制度环境，组织因其资源相互依赖而自发形成网络关系。既定有关网络相比于科层制和市场制的优势分析，也都建立在网络业已形成并且运行良好的基础之上。
问题在于，这一预设既不符合长期以来中国社会的发展路径，也不能准确反映新时代其推动社会治理的逻辑。中国在内忧外患、物质极度匮乏的环境下完成经济增长的任务；相应地，社会长期附属于经济增长战略，其本身的自主性并未被完全纳入改革议程；同时，体制外的组织规模较小，行动能力较弱，且缺乏与体制内组织的制度性联结，因此不足以自发形成高效协同的网络关系。但与此对应的是，虽然目前中国并无发展出非常完善的社会组织体系，但并不能说其基层不存在可以依托并解决复杂问题（环境保护、精准扶贫、纠纷调解、疫情防控，等等）的治理网络。一方面，中国在城市化和市场化进程中也涌现出大量跨部门、跨层级、跨领域的复杂问题，网络治理被认为在复杂问题的解决中发挥了关键作用。另一方面，尽管概念不同，但网络治理的基本元素在中国也被强调。例如，党的十八大以来多次强调构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会治理体系，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。网络治理强调组织的多元性以及多元组织之间以协作互助的方式解决复杂问题，这与上述社会治理指向的路径基本一致。再一方面，虽然并无足够具有合作能力的社会组织，但中国有非常健全的党组织体系，并在基层社会和社会治理中扮演着非常重要的角色。2015年习近平总书记提出“要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线”。党的十九大报告和十九届四中全会进一步强调“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。可见，党组织及其体系是中国社会的重要结构性特征。
由此引发的问题是：在并不具备网络治理一般条件的情况下，中国基层的治理网络如何被构建并用以解决复杂问题。这个问题的实质是：不同的制度环境如何构建解决复杂问题的治理网络？本文将基于组织理论视角，从“制度环境—科层任务—治理策略”这一逻辑链条进行比较细致的推演。我们会重点讨论：其一，党组织在构建治理网络中的角色和机制是什么？其二，这一机制在哪些方面补充或者修正了现有的网络治理理论？基于此，本文将选择从组织理论出发，以沿海发达城市G省B市（县级市，下辖街道）的“党建引领社会治理”实践为场景，分析在社会组织规模较小、政社联结机制匮乏和社会行动能力不足的制度环境中，党组织尤其是基层党组织如何重塑社会并以此回应复杂治理。这一研究也将从另一个层面上分析“党建引领到底何以进行”。
二、网络应对复杂治理的机制及其解释
总体上，既有关于网络治理的研究强调科层组织、私营部门和社会团体之间通过协商对话、横向协调、资源交换而建立起具有协同效应的治理网络。这些研究以“网络何以应对复杂治理”为核心，形成了以结构为中心和以功能为中心的两类分析路径。
结构中心的分析路径将网络视为继科层制和市场制之后的第三种机制，并从结构出发分析了网络相对于科层制和市场制的优势。依据是否存在代理关系以及治理角色来源，可将网络分为参与者治理的网络、领导型网络和网络型管理组织三类结构。在不同网络结构中，网络间的权力分布、成员关系和目标实现方式也不同。例如，在领导型网络中，主要的组织决策多通过领导型成员来协调，这种结构具有较高的集中度和权力不对称，但却有利于促进网络成员实现网络级别的目标。相比而言，参与者治理的网络因其网络成员对决策的共同参与而更具灵活性和响应性，尽管这种灵活性常常以牺牲效率为代价。在这些差异之外，多元化组织、自主性的行动能力和紧密的联结机制是其结构共性。这样的结构有助于促进组织间合作、增强网络应对复杂环境的灵活性和实现共同目标。首先，多元化组织提供了更多合作选项，某一组织可以快速和有效地达成与其他组织的合作，这有助于解决那些需要特定资源和专业知识但仅靠科层制所无法应对的棘手事务。随着任务和组织需求的变化，单个组织可以以较低成本弱化甚至打破业已建立的组织关系（即退出战略），并相机建立与其他组织的业务联结，从而主动、迅速和灵活地应对竞争和威胁。最后，由于联结机制的跨部门和跨边界属性，不同部门的组织之间可以共享正式权威、合法性、知识、信息、创新想法等资源，因而更有可能采取联合行动实现公共目标；而在依赖强制性权利义务关系的科层制中，以及不受共同目标或义务约束的理性人的市场制中，共同目标常常难以实现。
功能中心的分析路径从网络治理有效性出发，通过追问“网络如何提高治理效率”，探寻网络应对复杂治理的具体机制和运作过程。网络治理具有发展信任、建立规范、提供激励的功能，从而有助于形成网络层面的协同效应。网络是在组织间相互依赖和频繁互动的过程中生成的，其反过来又进一步加深了组织间的依赖程度和互动频率，从而促成网络中的信任关系。信任提高了组织对其他组织行为的预见性，有助于降低交易和监督成本并鼓励组织间的信息交流。同时，网络通过建立共享规则和规范来帮助单个组织认识到它们之间的相互依赖关系，塑造和影响参与者的自利偏好和动机，发展共同的看法和偏好。不仅如此，共享规范还有助于抑制内部冲突和促进共识，降低组织之间因利益差异、解决方案的分歧而分裂的风险。最后，网络通过构建激励结构促进组织间合作。一方面，网络为各组织提供了参与制定并执行与其利益相关的政策的机会，并维持其网络成员身份；另一方面，网络通过强化组织间相互依存关系，将组织间的单次博弈转为多次谈判，从而有效缓解了信息不对称和机会主义行为。
不管是结构中心还是功能中心，现有研究都以网络为焦点，从不同角度讨论了网络应对复杂治理的机制。但是，关于网络治理应对复杂问题的讨论有其隐而不彰的前提：社会中已存在规模众多、具有独立资源和行动自主性的组织，这些组织因其资源相互依赖和对合作的预期收益而自发形成紧密联结关系。即便网络相比于科层和市场制的优势，也建立在一个组织多元、联结紧密和行动能力自主的制度环境基础之上。网络在中国同样发挥重要作用，各组织之间的协同能力对于中国能否协调发展至关重要，但制度环境的差异必然会影响治理网络的形成。接下来，我们将基于案例研究补充如下讨论：
第一，松散型制度环境对网络治理的约束性。这一概念来源于既有文献中松散耦合网络的讨论，即网络各组织之间并非紧密的联结在一起的，而是微弱的、以最低限度的依赖松散的联结。区别在于，松散耦合网络承认各组织主体的行动能力，但认为组织之间的结构关联是松散的；此处所指松散型制度环境不仅包括联结机制的松弛，且组织本身缺乏必要的行动能力。作为后发社会主义国家，中国发展的逻辑导致社会高度依附于市场，社会组织发展起步较晚，规模较小。相应的，其所需的资源高度依赖于与体制之间的联结关系，社会组织本身并不具备独立发展的自主性。这一制度环境与网络治理的理论预设大相径庭，我们称之为松散型制度环境。
第二，党组织构建治理网络的机制及其在复杂治理中的关键角色。与网络治理理论关注横向关系不同，中国治理结构是一个横向关系与纵向层级相互交织的立体化体系。这一体系既包括从中央到省、市（县）、镇（街道）及村（社区）的各个层级，也包括党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的横向关系。这一立体化体系对治理产生两种影响：一方面，协同效应高度依赖于垂直各层级、横向各部门以及不同类型组织之间的整合、联结和协调，而条块分离的科层组织难以处理跨部门协调问题。既有对科层组织及其管理者“元治理”角色的预设在立体化体系中某种程度上是失灵的；另一方面，党组织因其对科层组织的嵌入而在治理体系中占据结构性位置。现有部分研究关注到党在中国治理体系中的“元治理”角色，但多从宏观层面的政党政治、政治结构来论证党建引领的必要性和发展趋势，对于党建如何引领、引领何以有效则关注不多；或者聚焦于微观层面的红色物业、区域化党建、网格化治理等社区党建实践，来呈现党建引领社区治理的具体策略并分析其困境和对策。由此，党组织在治理中的作用机制被等同为“党自身的建设”，而其回应复杂治理的机制及其隐含的组织逻辑则不同程度被忽略。我们认为，分析和呈现这一机制尤为重要，因为这关系到如何认识和理解这一特定的组织行为与复杂社会现象之间的关联。同时，对机制的分析不意味着“结构”无足轻重，事实上，“结构”往往框定了机制得以产生的条件和边界，这要求我们在剖析机制及其逻辑的同时，必须关注到结构对机制的塑造和影响。
三、基层松散型制度环境及其对治理任务的塑造
我们将重点选择B市近年来的党建引领社会治理实践进行分析。这一选择基于：其一，改革以来，B市因其先行先试之区的角色在经济发展上一直走在全国前列，但也催生了人口倒挂、物权冲突等严重的社会失序问题，这些问题溢出了传统行政边界，演变为需要组织间协同解决的复杂问题。其二，B市案例具有典型性。为了回应社会需求，B市于2012年开始启动社会治理创新，将社会治理上升为党委政府重点工作，并专门成立了党的部门——社会工作委员会（以下简称社工委）——推进社会治理事务统筹。此后，B市以党建引领为核心，探索出“创建熟人社区”“新型特色社会动员体系”等多项创新工作，其经验先后被送至国家信访局、国家民政部、中组部以及省市相关部门，成为经验样本。本团队自2016年始跟进B市社会治理，并在2020年5月~8月期间多次现场调研，这为开展历时性的单案例研究提供了可及和较丰富的一手资料。本文所用的数据和文字材料，一是来自于团队对B市政法委、民政局、组织工作办、司法所等多个机构的深度访谈，二是来自对B市及其下辖社区的街坊会筹备、区域党建联席会议、公共纠纷调解以及多场专家座谈会的参与观察和笔记，三是来自于政府文件、档案资料和统计年鉴。接下来将先分析B市在开展社会治理创新之前所面临的制度环境。
（一）社会利益分化与社会组织发展滞后
作为改革开放的排头兵和试验窗口，B市在市场化进程及经济体制改革方面起步较早，并在多年改革中获得了发展红利。B市的市场化进程，在经济层面推动了生产力发展，在社会层面也塑造了群体的分化。市场化进程改变了B市的社会结构，催生了大规模的人口流动和庞大的新市民群体。截止2019年末，B市流动人口规模达到224万人，占常住人口的74.08%。大量人口的涌入对教育、医疗、公共交通等公共资源提出新的需求。但在很长一段时期内，B市都以户籍人口为依据提供公共服务，诸如学校、医院、交通等公共设施以及警力的配备都是如此。于是，以本地户籍为界限，B市产生了公共资源在不同群体间的差额分配。其中，新市民群体属于流动人口，且大多是游离于体制外的新兴业态和新兴阶层，刚性的属地管理体系很难有效覆盖这些流动于体制外的新群体，这又导致流动人口聚集区（多为城中村）常常成为社会治安和矛盾纠纷的主阵地。
为了应对新市民群体管理，B市以属地管控为原则，强调通过行政力量的介入化解纠纷。B市在2004年即提出要“积极探索新形势下各类群体性事件的规律和化解方法，创新信访工作机制，建立社会舆情汇集和分析机制”，在任务口径上强调“发挥办事处（管理处）的职能作用，坚持重心下移、关口前移，最大限度地把矛盾纠纷解决在基层”。但由于基层资源的有限性，仅靠行政力量无法应对日益增长且趋于复杂化的新市民管理问题，而且在制度建设滞后的情况下，刚性的管控机制反而诱发了各类制度外维权行为。自2009年始，B市转而通过政府购买服务的方式培育社会组织发展，继而将新市民服务职能转交由社会组织承担。但在此模式下，相关部门对购买服务缺乏统一规划，民政直接将资源分配给社会组织，每个组织都尽可能竞争更多资金，提供重复的服务，因而产生资金利用低效和无序竞争的发展局面，社会组织的发展并不尽如人意。
总结而言，长期以来B市社会治理工作都滞后于经济增长：一是基层政府习惯以行政管控消解因市场化而带来的各类社会纠纷，这一方面加剧了“任务—资源”之间的张力，又反向促进各类纠纷扩展为制度外维权，而后再以行政管控来化解维权活动；二是各类社会组织发育不足，规模较小、社会自组织解决纠纷的能力较弱。根据B市2018年《公益创投调研报告》，截止新一轮改革启动之前（2012年末），B市仅有640家社会组织，具备承接政府职能转移资质的仅有39家，即使是这些符合承接政府项目资质的组织，其依然面临社工人才紧缺、流动率高的发展困境。
（二）住房货币化改革与“体制—社会”联结的松动
改革之前，单位制及其附着的工、青、妇等群团组织是体制与社会之间的主要联结机制。单位既是生产和生活的场所，还是国家政权在基层社会的延伸，国家借单位及其辅助机构街居系统建立了体制与社会之间的稳定制度关联，并依靠单位制进行资源再分配和利益调节，从而实现对城市社会的全方位管理。
住房货币化改革重塑了基层组织格局，松动了体制与社会之间的稳定关联。B市在20世纪80年代开启住房货币化改革，改革的直接结果是商品房小区成为业主的私有财产，围绕房屋物权而衍生的环境权、人格权、社区公共事务的自治权也得以被建构，对这些权利的维护演化为社区各类利益纠纷（房屋面积、居住物权、物业服务、公共空间产权）；改革的另一个影响是单位制及其附属管理系统的逐步瓦解。由于住房物权归业主私有，因此房屋的售后维修、服务和管理职能也逐渐从政府和单位转移给市场，物业服务企业应运而生。如此，居委会、居民组织（业委会）和物业公司共同组成了新的社区治理结构。
为了回应住房货币化以来频发的纠纷问题，B市从2001年开始探索建立社区业主自治和物业管理企业相结合的社会化、专业化、市场化的物业管理体制。一方面，积极推动物业小区成立业委会，希望以业委会自主选聘、监督物业管理公司以及缓和业主、开发商和物管公司之间的紧张关系，实现社区事务自治；另一方面，发起物业管理社会化、专业化、市场化改革，满足业主不断提高的居住服务需求。问题在于，无论是业委会还是市场化运行的物管公司，其本质都是经由体制主动赋权而生长于体制之外的第三方力量。这意味着在单位制瓦解之后，国家权力及其组织只能下沉到街道和居委会一级，而无法融入到社区内部。按照改革最初设想，社区内部依靠业委会来完成社区自治，居委会只对业委会的运行发挥指导监督作用。然而，由于业委会外生于体制，其无法调动体制内的资源，因此难以完成需要跨部门协商来推进的社区棘手问题。相反业委会往往以维权为导向，成为社区有组织的维权和抗议群体，逆向加剧了居委会、业主和物管企业之间的冲突，而这种冲突的成本最终还是转移到政府内部，消耗的是基层政府的公信力。
总而言之，住房货币化改革重塑了基层治理结构，也在一定程度上弱化了体制与社会之间的制度关联。住房货币化之后，尽管B市依然强调发挥基层党组对社区公共事务的领导，但由于社区党组织对社区事务缺乏组织抓手，体制对社会的组织能力、动员能力和回应能力也被削弱。
（三）选择性发展与社会组织发展的非稳定性
在实践层面，基层政府对待社会组织有两种态度：一方面，希望发展社会组织承接部分社会治理职能，为利益的表达开放制度化通道；另一方面又担心其偏离失控，出现与政府相对的有组织行为，因而往往会谨慎筛选社会组织的发展领域。例如，重点扶持“对于提升公共服务水平有显著效应但不挑战政府权威的社会组织”。这种选择性扶持特定功能领域的社会组织的做法，导致社会组织分布领域不均及其发展的非稳定化格局。B市社会组织发展同样如此。虽然社会治理一直被当作市场增长的附属进程，但为了消弭经济增长带来的社会分化并适时巩固经济发展的成果，又必须允许甚至主动培育社会组织力量。在此思路下，B市主要通过政府购买服务的方式，有选择、分领域、有侧重地支持既能够承接政府服务职能，但又不至于引发风险的社会服务类组织。B市早在2008年便开始学习“港式社会服务”，由民政局、外事侨务局牵头与香港的社区服务协会建立合作伙伴关系，以项目管理的方式重点资助志愿服务品牌建设，并通过“公助民办”建设福利机构模式，重点支持生活照料、家政服务和康复护理等社会保障方面的服务。2011年，B市出台《政府购买社会组织服务办法》，正式建立社会服务购买机制，明确支持公益慈善和社会服务类社会组织发展。根据2011年B市《关于进一步培育和扶持社区社会组织的实施办法》，具备设立条件的公益服务类社区社会组织，可直接到民政部门注册登记。
这种以项目化模式（政府购买服务）同时有目的筛选社会组织功能领域的做法，改善了社会服务类组织的资源结构和发展空间，促进了其在短时间内的迅速发展。尤其是准入门槛的放宽以及政府购买服务的普及，意外打破了双重管理模式下对社会组织发展的条块限制。社会服务类组织从原有的与业务主管部门之间的单一依赖关系转向与各层级的多个部门建立了业务联系，强化了科层组织与社会之间的联结。但一方面，这些组织多集中在公共服务类及其延伸领域，而较少涉及到利益表达和政策倡导类组织。或者，即使有自发性的业委会等利益表达类组织，但属地政府多出于维稳策略将其隔离于基层治理之外。另一方面，项目化模式呈现出工具主义取向，导致社会组织发展缺乏稳定预期。在项目化支持下，由使用方发布招标需求，社工机构在参加竞标时设置服务指标，报相应政府部门审核，而后严格遵循指标完成任务。但问题在于，各条块部门多是基于其临时性的业务需求来设置购买目录，彼此之间缺乏统一的购买规划和信息共享。当上级政府下达新的任务时，使用方往往会将新任务直接转移至已在执行过程中且指标明确的项目中。为了维持发展所需的资源，社工机构常常跨领域申请与自身服务关联不大的项目，并且需要费尽周折去完成那些临时性、零散化的新指标。其结果是，社会组织常常跟随上级期望变化而亦步亦趋，其本身难以形成稳定长远的发展预期，也缺乏稳定发展的资源和机会结构。
以上分析可见，B市基层社会处于松散型制度环境中。这种特定的制度环境以社会组织发展滞后、体制与社会联结松动、社会组织发展非稳定性为表征，而在更深层次上折射出的是社会组织规模不足、联结机制弱化以及行动能力的虚化。松散型制度环境既构成了B市社会治理的基本背景，也塑造着B市社会治理的基本任务：其一，相互协作、协调一致的网络并不会自发生成，而必须由一个具备跨层级协调能力的主体来构建并激活社会；其二，条块分离的科层组织难以处理跨部门协调问题，这在客观上需要一种跨越部门的组织力量发挥其跨部门整合和协调能力以培育社会，并以此回应日益多元化的社会需求。概言之，在松散型制度环境中，基层党组织发挥着培育和重塑社会的重要角色。接下来，我们将重点阐述基层党组织重塑社会的具体机制及其组织逻辑。
（四）选择性发展与社会组织发展的非稳定性
在实践层面，基层政府对待社会组织有两种态度：一方面，希望发展社会组织承接部分社会治理职能，为利益的表达开放制度化通道；另一方面又担心其偏离失控，出现与政府相对的有组织行为，因而往往会谨慎筛选社会组织的发展领域。例如，重点扶持“对于提升公共服务水平有显著效应但不挑战政府权威的社会组织”。这种选择性扶持特定功能领域的社会组织的做法，导致社会组织分布领域不均及其发展的非稳定化格局。B市社会组织发展同样如此。虽然社会治理一直被当作市场增长的附属进程，但为了消弭经济增长带来的社会分化并适时巩固经济发展的成果，又必须允许甚至主动培育社会组织力量。在此思路下，B市主要通过政府购买服务的方式，有选择、分领域、有侧重地支持既能够承接政府服务职能，但又不至于引发风险的社会服务类组织。B市早在2008年便开始学习“港式社会服务”，由民政局、外事侨务局牵头与香港的社区服务协会建立合作伙伴关系，以项目管理的方式重点资助志愿服务品牌建设，并通过“公助民办”建设福利机构模式，重点支持生活照料、家政服务和康复护理等社会保障方面的服务。2011年，B市出台《政府购买社会组织服务办法》，正式建立社会服务购买机制，明确支持公益慈善和社会服务类社会组织发展。根据2011年B市《关于进一步培育和扶持社区社会组织的实施办法》，具备设立条件的公益服务类社区社会组织，可直接到民政部门注册登记。
这种以项目化模式（政府购买服务）同时有目的筛选社会组织功能领域的做法，改善了社会服务类组织的资源结构和发展空间，促进了其在短时间内的迅速发展。尤其是准入门槛的放宽以及政府购买服务的普及，意外打破了双重管理模式下对社会组织发展的条块限制。社会服务类组织从原有的与业务主管部门之间的单一依赖关系转向与各层级的多个部门建立了业务联系，强化了科层组织与社会之间的联结。但一方面，这些组织多集中在公共服务类及其延伸领域，而较少涉及到利益表达和政策倡导类组织。或者，即使有自发性的业委会等利益表达类组织，但属地政府多出于维稳策略将其隔离于基层治理之外。另一方面，项目化模式呈现出工具主义取向，导致社会组织发展缺乏稳定预期。在项目化支持下，由使用方发布招标需求，社工机构在参加竞标时设置服务指标，报相应政府部门审核，而后严格遵循指标完成任务。但问题在于，各条块部门多是基于其临时性的业务需求来设置购买目录，彼此之间缺乏统一的购买规划和信息共享。当上级政府下达新的任务时，使用方往往会将新任务直接转移至已在执行过程中且指标明确的项目中。为了维持发展所需的资源，社工机构常常跨领域申请与自身服务关联不大的项目，并且需要费尽周折去完成那些临时性、零散化的新指标。其结果是，社会组织常常跟随上级期望变化而亦步亦趋，其本身难以形成稳定长远的发展预期，也缺乏稳定发展的资源和机会结构。
以上分析可见，B市基层社会处于松散型制度环境中。这种特定的制度环境以社会组织发展滞后、体制与社会联结松动、社会组织发展非稳定性为表征，而在更深层次上折射出的是社会组织规模不足、联结机制弱化以及行动能力的虚化。松散型制度环境既构成了B市社会治理的基本背景，也塑造着B市社会治理的基本任务：其一，相互协作、协调一致的网络并不会自发生成，而必须由一个具备跨层级协调能力的主体来构建并激活社会；其二，条块分离的科层组织难以处理跨部门协调问题，这在客观上需要一种跨越部门的组织力量发挥其跨部门整合和协调能力以培育社会，并以此回应日益多元化的社会需求。概言之，在松散型制度环境中，基层党组织发挥着培育和重塑社会的重要角色。接下来，我们将重点阐述基层党组织重塑社会的具体机制及其组织逻辑。
四、党组织重塑基层社会的组织机制
2012年，B市启动了党建引领社会治理的新一轮改革和创新。此次改革的特点是党组织直接参与到社会治理过程中，由党委部门统筹和负责社会治理工作。在此意义上，基层党组织重塑社会的过程，也就是党建引领社会治理的过程。接下来，将从党委统筹的项目制、基层党组织体系扩展和党员骨干下沉等几个维度进行具体分析。
（一）党委统筹的项目制：构建社会组织培育的激励环境
各地培育社会组织主要有两种模式，一是由民政部门牵头，通过政府购买服务为社会组织提供发育资金、政策指导和信息资源，此类模式应用最普遍，北京、天津、武汉等国内大部分城市多沿用该模式；二是由地方党委负责，通过建立综合性统筹部门或协调机构专门负责社会治理。2011年，B市所在G省在省一级层面成立社会工作委员会（下称社工委）。社工委既是党委的工作部门，也是省政府的职能机构。在省一级，社工委实行委员制，包括组织部、宣传部、统战部、政法委、省编办等在内的42个单位派出委员进驻省社工委。B市处于基层，但社工委仍然统筹了政法委、民政、公安、教育等数十个职能部门作为成员单位。社工委主任一般由市委副书记、市委政法委书记兼任，常务副主任由市委、市政府分管法制、民政、公安、城乡统筹的市领导兼任。这样的人员配置强化了党委对社会发展的统合能力。社会组织培育是社工委的重点工作，但相比于民政部门以政府购买服务培育社会的项目化模式，社工委的成立意味着由党委直接统筹社会组织的发展。
第一，社工委以党群共建基金等形式为社会组织提供更具稳定预期的发展资金。社工委统筹的项目化运作也采取专项资金支持，但基层党组织取代行政部门成为各类项目的发起方和组织者，其发包层级也跳出科层组织内部而延伸至基层社会，这改善了社会组织发展的激励环境。在传统的项目化模式中，专项资金的支持力度、资助范围很大程度上依赖于上级意志，这些资金对下级政府来说虽然是增量资源，但不具有稳定预期。社工委大幅度改善了专项资金的申请、拨付和支持力度。社工委以党群共建专项资金、党建活动经费的形式在一般的政府购买服务之外予以专项财政支持，无需下级组织自负盈亏。此类资金用途有二，一是用于聘用人员薪酬和村社办公经费、开展社区治理和服务，二是开展党组织服务群众工作。根据2019年《党群共建专项资金分配方案》，B市对下辖镇街的社区公共服务与治理专项补贴共约1.75亿元，其中，党群共建专项资金1000万元，每个村社额外补助不少于12万元的工作经费和10万元服务群众经费（见表1）。可见，这类资金因承担着活化党群关系的政治功能而具有更强的激励力度，其用途也更多样化和更具综合性。
第二，社工委统筹制定项目规划，并建构出项目的动员功能。传统项目制主要面向基层政府部门，再由各部门根据自身需求拟订购买服务目录，继而面向社会组织发布招标。各条块部门往往基于部门利益，彼此之间缺乏统一的购买规划和信息共享，容易产生碎片化服务。同时，这种项目只面向那些内部结构完善、具备承接政府职能的社会组织，大量不满足登记条件的社会组织和团体被排除在项目之外。社工委则扩大了项目覆盖范围，将项目支持的对象由基层政府、社会组织扩展到社区居委会、事业单位、社区社会组织（多数未达到登记标准）等，只要致力于解决社会问题且符合申请资质都有机会获得项目支持。如此，社工委借助项目将动员层级由政府组织内部延伸至社会各领域。更重要的是，社工委打破了各部门在购买服务中各自为政的分立格局，其将社会治理领域的棘手问题框定为阶段性中心工作，将其打包转化为不同的项目主题，再面向社会组织和个人发起申请。
一般而言，项目主题与党组织的中心工作的相关度越高，越能得到更高力度的资源支持。例如2018年，B市将新型社会动员项目（公共安全、公共停车、高空抛物等治理机制）、乡村振兴项目（出租屋自治、健全社区群防群治等）以及非户籍常住人口融入项目作为探索性项目，分别划拨10万~20万元不等的专项支持，鼓励项目申请方在上述领域探索建立利益表达、议事协商、矛盾预防与化解等机制。上述均是长期以来困扰B市社会治安的难点，项目化运作模式为社会提供了制度化的利益表达通道，也能更有效地缓解各类制度外维权。
第三，社工委还潜在地推动了社会组织发展与官员晋升之间的制度关联。传统社会管理工作对基层政府而言无疑是弱激励。一方面，无论是社会秩序还是社会组织培育，其对经济的绩效都难以在短期内显现，因而在结果导向的政绩考评模式下，地方政府从社会管理领域获得的激励明显不足。另一方面，政法、民政等部门虽然隶属“条条”，却并非垂直管理，上级部门并不对下级部门的领导任命产生直接影响。社工委为下级部门传递努力程度的信息、释放政绩信号提供了制度渠道，并将“过程维度”带至考核过程。社工委的成员单位不仅包括政法、民政等传统社会管理相关部门，还包括财政、发改、组织、宣传等部门，其通过不定期举行联席会议就具体议题展开讨论和交流。如此，承担具体业务工作的非垂直管理“条”上部门（如民政）得以通过这一正式渠道，直接向组织人事部门传递自己有关工作努力程度的私人信息（即使成果难以准确测量），从而改善不对称的信息结构。
但仅社会组织培育这一单向度的指标还不足以作为主管部门向上级党委释放的业绩信号。为此，社工委专门成立“社会组织创益园”（镇街为创益中心）这一平台型组织，将社会治理创新任务打包分解给创益中心，驱动创益中心开展创新。对比2018年B市《镇（街道）社会治理创新考核量化评分表》和《创益中心实体化运营工作指标》发现，两者在一级指标的设定上均包括“社会观测”“组织培育”“项目研发”“服务供给”等，二级指标中组织培育的数量、开展活动的次数要求也基本一致（见表2）。“孵化扶持社区社会组织”指标权重占到总权重的10%，可见在社会组织的培育类型上，B市重点扶持上级看重的社区社会组织，而非搞平均主义。如前所述，与中心工作贴合越紧密的组织，越能得到更大力度的政策倾斜。
伴随社会组织议题在政策议程中重要性的增加和激励强度的增大，B市社会组织的总量持续上升。截止2020年9月，B市社会组织数量已达1831个，其中登记注册1368个，备案管理的社会组织471个。同一阶段，B市的社会组织虽然集中分布在公益慈善与社会服务、行业协会、体育、文化领域，但法律、科技、工商经济等其他类别的组织也逐渐起步，社会组织的结构趋于多元。社会组织规模的增加以及结构的多元化，为社会群体的利益表达提供了组织化渠道，同时还因承接各类政府职能转移而降低了基层社会管理成本。
（二）基层党组织体系扩展：强化体制与社会的联结
体制与社会之间是否有制度关联、这种联结是否稳定和紧密，既关系到国家对于基层社会的组织动员力，还关系到社会的多元化需求能否以制度化方式输送给体制；而且在很大程度上，这种联结是形成社会治理体系的关键。党的十八大以来，党建引领成为B市社会治理的核心原则，而引领的重点便是重新制造联结。这包括两个重点任务，一是通过党的基层组织体系建设，强化党在治理体系中的枢纽作用；二是在基层党组织体系建设的基础上，尽可能建立体制与社会之间的中介组织，并以此增强体制与社会的联结。
首先，以组织体系扩展固化党组织的枢纽地位。党组织作为枢纽有两层含义：一则，主要主体都与党组织发生联结，这既包括科层组织内部各部门之间联结，也包括科层组织与社会组织、私营组织之间的联结；二则，其他两个主体均通过党组织建立联结，而非直接联结。不论是党内还是党外，党组织扩展主要是通过在社会各个领域发展党员，并借其建立系统的组织网络来实现。“支部”是这一网络的基础。根据党章规定，基层单位凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织。作为党的基层组织的重要形式，支部既是党组织“规范党的生活”和党员社会化的空间，也是党员定义他们与党的关系的平台。在B市，公有企业、机关事业单位、“两新”组织、物业服务企业、新市民群体都要积极建立支部。支部以特定的组织活动为中心，通过组织生活仪式化来营造与党保持一致的总体气氛，提供党员参与组织活动的机会。这些活动包括集体宣誓、学习党章、重温使命等组织生活活动，也包括与党的价值观相关的团建活动。活动的目的在于统一思想，提高党员对组织的认同，维持对党员的广泛动员力，以在关键时刻转化为组织行动力。由此，各类组织便直接地或间接地围绕着党组织来完成自身的发展和扩展。随着社会的再组织化，党的组织网络也自然建立起来。同时，党的组织原则和组织纪律，又决定了党的组织网络是一种内部联结紧密，政令通畅的网络。借助这样的组织网络，有效地将社会各个领域的组织凝聚，并接受党组织的逐级领导。
其次，B市依托于党的组织体系，成立了网络管理组织来联结社会。2014年B市社工委率先推动成立了社会服务联会（以下简称社联）。社联在本质上是一个党委赋权、兼具公益性和行政性的“半正式”的网络管理组织。与传统模式下由政府职能部门直接与社会组织建立业务联系不同，作为网络管理组织的社联承担着联结体制与社会的功能。B市社工委不直接面向单个的社会组织，也不直接提供服务，而是通过社联来统筹管理和服务其他组织。社联既是社工委的代理人，传达国家政策意志和提供社会服务，也是社会组织的总体协调者，监督和资助社会组织的活动。例如，社联为群团组织开展社会服务提供制度抓手，群团组织借助社联开展政策宣讲、学习培训和链接社工人才，把“上面”具有政治功能的政策、指令转译为社会组织可理解、可接受的话语叙事，协助社会组织以更贴近政策要求的形式获取体制资源。而在另一个轨道上，社联将社会组织需求向上传递给社工委，并协助塑造行业的制度规范。作为枢纽型社会组织，社联在和社会组织的日常互动中识别和积累了大量的组织发展需求的一手信息，向上传递给社工委，并协助社工委据此建立社会服务的整体规划和评估体系。“B市的镇街有财权，区的财政投入进去，但整体的成效不明显，为什么？因为没有规划和评估，所以很难知道今年投入是否达到预期，而我们（社联）能帮助他们建立这些。”
实际上，B市的体制联结工作在实际运行中比较顺利还得益于其建立了基于任务完成的绩效提拔机制。无论是党的组织网络还是成立社联，都与党建有复杂微妙的关联。B市《加强党的基层组织建设三年行动计划》明确规定“在对镇街的年度综合考核中落实‘把抓好党建作为最大政绩’的要求”，将考核结果作为领导干部评先评优、选拔任用的重要依据；针对企事业单位，“把抓党建工作纳入企事业单位党组织的年度考核”“提高社区党组织对物业服务企业评定权重，将结果纳入行业主管部门管理依据”。不同于一般常规性事务，对于担任主要领导职务的基层政府和企事业单位的党政领导干部来说，上述任务的完成情况是组织部门判断其能力、决定其奖惩的重要“政治标准”。因此，积极落实这些任务不仅是其业务能力的展现，更体现了其较高的“政治觉悟”和较强的“政治履责意识”，因此各级党政领导均有较强的激励积极部署和完成这些任务。
（二）
五、统合治理：党组织应对复杂治理的组织逻辑及其影响
可见，B市由党组织重塑基层社会的组织机制，既不同于经典网络研究中自发的横向秩序，也与科层组织在网络治理中的“元治理”机制不同。我们将这种由党组织作为治理主体，以党自身的制度设计和组织扩展重建治理体系，激发社会内生活力的模式归纳为统合治理。这一概念来源于已有研究中对政党统合制和统合型治理的讨论。这些研究取得的共识是，统合型治理是以党委为中心，通过资源整合、结构重塑以克服官僚制缺陷与惰性的一种政治机制，目的在于完成那些具有综合性和紧迫性的中心工作。在这一基本共识下，既有研究重点讨论了党委统合政府、企业的具体机制及其影响。这些研究虽然关注了党在社会治理中的角色和功能，但关注重点是党委、政府和市场之间的关系。与之类似，本文提出的统合治理也以党委为核心主体，强调其构建新的社会治理机构和推行资源整合来解决跨部门的复杂问题，但是：其一，本文更关注基层党组织与社会之间的关系，重点研究基层党组织统合社会的机制及其逻辑和影响；其二，本文在此基础上将提炼统合治理的核心特征。同时我们认为，统合治理借助党组织自身的发展来激活社会内生活力和自我运转能力，这一过程伴随着党组织能力的强化和扩展，但其并不意图建立对社会的总体性支配，而是隐含着简约主义的逻辑取向。以下将详述。
（一）统合治理的独特逻辑：基层党组织能力的强化与扩展
统合治理的核心特征是通过党组织自身能力的强化来完成构建网络、培育社会的任务，这种强化体现在参与治理的主体、机制、程序均生发于体制自身，并重点呈现为党的组织体系发展和党员资源的重新调用。
首先，借助党组织体系的发展来培育社会是党组织能力强化的重要体现。需要强调的是，2012年以来B市新一轮改革的核心在于党组织直接深入到治理过程，通过拓展体制本身的力量来完成培育社会、回应复杂治理的任务。如前述，在组织结构安排上，B市较早以党委名义专门成立负责社会建设的社工委，并且按照职责同构的原则将社工委“一竿子插到底”，由社工委统筹的项目化运作孵化各类社会组织；在治理机制安排上，则是借助党的基层组织体系来建立与社会联结的中介，实现对非公企业、社区、新市民群体等各个领域、各个群体的统合，再为其提供制度化的参与通道。
其次，党员资源的重新调用是党组织能力的另一个重要体现。例如，公有企业、机关事业单位、“两新”组织等各领域的党建依托党员向外蔓延，党组织也正是通过将党员骨干融入各个社会组织完成对其内部化的过程。相比于外生性的项目制，党员资源因其内生于体制而具有更强的统合能力。党员资源的内生性及其影响在于3点。其一，成本较低且行动力强。党员是党组织肌体的细胞，其因党员身份而具有响应组织号召的政治义务，因此成本较低且易于调配（行动力强），能够根据党的意志变化、重点工作的调整而随时调适其强度、范围和应用领域。比如，丰富的党员资源不仅承担起B市“户联系”“志愿服务”“平安建设”等常态化工作，而且在应对疫情防控、突发事件等应急任务时，往往在上级党委的号令下就能超越部门分割，一呼百应。其二，更强的引领示范效应。作为党组织权威的人格化载体，党员因其政治身份能够引导、带动其他居民参与社区社会组织、志愿服务活动等基础的治理活动；作为社区社会网络的成员，党员因其社会角色的“在地化”贴合群众，继而以日常交往的方式将党组织的方针、政策和精神传递给居民。其三，稳定性。党员身份根源于其制度化的政治身份，不因项目更迭而变化，因而更有助于解决那些需要持久的关系性投入、反复劝导说服的基层棘手问题。
围绕基层党建的任务要求和绩效考核进一步推动了党组织能力在治理过程中的强化。在任务要求方面，B市《2018年党建工作任务清单》规定了组织健全、制度完善、运行规范、阵地达标、作用突出等5个一级党建指标，而各个指标基本都是围绕党员的发展、管理及其运用机制展开。诸如严格党员发展、严格党员教育管理、党员直接联系群众的工作情况、健全党员发挥作用载体等被明确列为二级指标，成为基层党建工作的要点。在绩效考核方面，围绕党员的培养、教育、管理、评先评优等形成了大量考核指标，B市还专门出台了《镇（街道）“书记抓基层党建述职评议”指标评分标准操作规程》，通过“两查一会”（查看资料、实地走访、党建工作述职评议会）对照考核内容逐项量化计分，将镇（街道）党（工）委书记抓基层党建情况作为其提拔任用的重要标准，对抓党建不力的严肃问责。党组织能力的强化进一步显化了其作为网络枢纽的角色，而这与既有文献中党组织作为“元治理”的角色有细微差别。尽管两者都强调党组织在治理过程中的关键角色，但相比而言“元治理”侧重党组织作为元治理角色所应该发挥的“功能”，本研究则更强调党组织在网络治理中的“结构位置”，以及因由这一位置而建构出的网络治理机制。
（二）统合治理的影响：基层党组织与社会组织的相互促进
在松散型制度环境中，基层党组织与社会组织网络有着复杂微妙的双向依附联系，这蕴含着纵向体制与横向社会组织网络相互促进的逻辑。B市正是通过强化以党组织为枢纽的纵向科层体制，再以此孵化横向的社会组织网络，从而在松散型制度环境下重塑治理网络。就此而言，基层党组织与社会组织之间既是相互促进的“共生”关系，而且其本身便是再造体制与社会之间联结的过程。
一方面，社会组织网络依赖于基层党组织的支持和培育。如前所述，B市不仅将社会组织培育上升为党委政府的重点工作来推进，专门成立社工委统筹规划社会组织发展，还以党群共建专项资金、党建活动经费、党员资源下沉等体制内资源为社会组织发展提供更具稳定预期的资金、场地、人才和信息支持。另一方面，基层党组织也依托社会组织实现其组织扩展，从而将组织触角延伸至社会的各个角落。例如，B市要求社会组织积极开展党建工作，并在社会组织运行章程、内部治理结构、人事安排上强化党的领导。此过程中，基层党组织因其信息优势而具有影响资源分配的“建议权”。B市在探索新型社会动员体系建设的过程中，将党员骨干下沉到各个社区，以“驻点直联”“业务专干”的形式建立与群众之间的“结对”和“包干”关系。期间，这些党员骨干因其与基层社区、民众之间的频繁交往而掌握社区的一手信息，从而对各类项目分配具有实质建议权。如，G街道在规划“老旧小区改造项目”分配和试点时，为了增强民众对项目的认可度和提高资金利用效率，项目部门会先和“创熟”专干接洽，由后者推荐自治基础好、社会组织“政治觉悟高”的社区，这些社区经由“创熟”专干推荐进入大名单，继而由项目部门考察分配。
基层党组织与社会组织之间的交互过程，也是体制与社会的联结过程。这种联结区别于政府通过购买服务与社会建立起的业务联结，是党组织统合社会特有的组织逻辑：首先，合法性基础不同。社会组织能够在民政部门的登记注册本身就彰显了其合法性，但这种合法性显示的是其“符合相关法律规定”，而与体制保持紧密关联的社会组织能够获得基于政治体系的“政治认可”，这种认可能够极大增加其获取体制资源的机会。其次，作用机制不同。体制与社会的联结，突出体现在其赋予社会精英和组织骨干以政治身份，将其由体制外的社会成员吸纳为社区两委、政协委员等体制内身份，这种身份根源于制度化的政治身份而具有稳定性。但与政府保持紧密关系是建立在私人关系基础上，不能完成体制内外身份的转换，而且会伴随人员的更替而变化。最后，影响效果不同。政府虽然会筛选社会组织的领域，但一般不会直接介入其内部治理，对社会组织的支持大多是由具体的职能部门为其提供资金和场地，而党组织则融入至社会组织的结构、人事安排及其内部运作（如党建指导员、组织章程），穿透部门限制而最大程度地整合社会组织发展所需的人才、信息等资源。
（三）进一步讨论：统合治理隐含的简约主义
统合治理的核心特征是通过党组织自身能力的强化来完成构建治理网络、培育社会的任务。但是，这种体制力量的扩展并不意图建立总体性社会下的政治支配关系，而是通过内生化的体制力量来激活社会自身的自我调节和运转能力，即呈现出简约主义的特征。黄宗智在分析清代地方行政的过程中提出了简约主义（简约治理）的概念。即，地方政府会尽可能运用民间半正式的行政方法（如民间调解机制）而非国家的正式制度来化解基层治理问题，只有当半正式的行政方法失败时，国家权力和正式制度才会介入。这种半正式的行政方法与正式制度相得益彰，并在近现代的治理中留存下来。统合治理延续了简约主义的部分特征，但在具体运行上又呈现出新的特点。
一方面，依托于地方精英的代理人体制以及国家政权对社会半正式机制的依赖并未改变，简约主义的内涵被部分延续下来。从组织基础来看，B市以社工委为抓手孵化出社联、街坊会、社区参理事会等“半正式的准科层组织”，努力将国家权力延伸到城市社区和每一个自然村。这些组织是由社工委提倡建立并受其内部约束的，但同时代表“私人领域”居民的利益，并承担了诸如新市民服务、网格化管理、社会治安巡防、纠纷调解等正式的政府职能。在这些组织的运作过程中，社工委还指导其建立起众多关于议事协商、利益表达的操作手册、议事规则等“准制度规范”，这些“准制度规范”成为基层日常治理的重要组成部分，并在社工委的推动下在不同社区形成示范效应和政策扩散。
另一方面，与简约主义“尽可能依赖民间调解和半正式程序，有了控诉才介入”的事后逻辑不同，在B市基层的纠纷调解过程中，党组织几近贯穿在治理全程。例如，根据《B市新型特色社会动员试点社区试行党组织统筹的议事协商机制工作指引》，社区党组织在议题发起、协商召集、专项政策解读、行动方案制定、决议的审议与公示、协商结果的监督执行全过程都发挥着重要作用。但与此同时，这种作用的发挥又总是在一定边界之内，比如党组织仅在监督指导和链接资源上发挥主导，具体的协商过程、意见达成则由参与协商的利益相关方自主完成。就此而言，统合治理隐含着新的社会结构下国家治理的简约主义逻辑及其双重功能，即同时应对B市人口倒挂和多元的社会结构带来的社会治安隐患和差异化社会需求。这种简约主义一方面通过半正式社会机制开放制度化通道，传递和回应新兴阶层和社会群体的多元化利益需求，同时又借助全过程但又边界清晰的监督指导来保证治理秩序的稳定可控。
六、研究结论与可能贡献
市场化、城市化和互联网化将人类社会推至前所未有的复杂时代，也深刻改变着公共事务的治理之道。应对此起彼伏的各类公共棘手问题，网络治理超越科层制和市场机制成为学术界和实务界关注并付诸政府改革实践的第三种机制。进入21世纪以来，网络在世界各国，特别是中国治理和政府运作过程中越来越成为备受重视的一种机制。在现有网络治理的文献中，网络常因其对多中心、自发秩序和自主治理的组织设计而引起诸多学者心向往之的浪漫想象。这些研究给定了组织多元、联结紧密和行动能力自主的制度环境，并在此基础上描绘和解释了网络相比于科层制和市场机制在应对复杂治理方面的比较优势，但对于不同制度环境下网络治理的效度尚未给予足够关注。
为此，本文致力于基于B市的长期实践回答“不同的制度环境如何构建解决复杂问题的治理网络”。作为先发地区和承载国家诸多改革的试点城市，B市社会治理的制度环境和治理策略深深嵌入在中国发展和转型的制度逻辑中，并受其深刻塑造。虽然我们的分析和结论源自于单个案例，但上述分析的制度背景及其塑造的治理任务则是中国基层政府面临的普遍环境。本研究的理论贡献主要集中在以下两个方面：首先，立足于中国的制度环境，分析“基层党组织在复杂治理中的角色及其机制”这一理论问题。毋庸置疑，网络是广泛存在的一种组织现象，不同时期、不同学科关于网络的研究虽然各有侧重，但多强调网络作为一种自发生成的、横向协调的自组织结构；或者，即使部分研究关注到党组织在构建治理网络中的“元治理”角色，但多从政党政治、政治结构等“宏观”层面论证党建引领的合法性；或者聚焦于“微观”层面——特定社区场域中的党建案例来归纳党建引领社区治理的做法和策略，而较少深入到“中观”的机制层面阐释党组织回应复杂治理的组织机制及其逻辑。本文研究表明，中国社会治理面临松散型制度环境，网络治理的基本条件并不满足；但中国具有较完善的党组织体系，基层党组织因其跨部门整合和协调能力而承担起培育和重塑基层社会的任务。基层党组织通过党委统筹的项目制、基层党组织体系扩展和党员骨干下沉建立基层治理网络和回应复杂治理。其次，本文提出“统合治理”并分析了其深层次的组织逻辑。在网络治理条件并不具备的情况下，基层党组织通过“统合治理”来回应复杂治理。统合治理与网络治理既有区别又有联系。一方面，统合治理包含了网络治理的诸多要素，是网络治理在中国的实现形态。与网络治理类似，统合治理也注重多元组织的发展及其协作关系；但另一方面，统合治理强调基层党组织作为主导角色，由基层党组织承担培育社会组织、构建联结关系、赋能社会组织的关键制度功能。统合治理的实质是，作为政治生活主体的党组织融入到治理过程，以党组织能力的强化来统合基层社会，从而建立针对复杂问题的中国机制。在统合治理模式下，党组织支持和培育社会组织的生长，同时依托社会组织巩固和推动了其组织发展，强化了国家权力对社会新生空间的覆盖。但这种体制力量的扩展并不在于建立对社会的政治支配关系，而是通过内生化的体制能力激活社会自身的自我调节和运转能力。就此而言，统合治理蕴含着简约主义的逻辑取向。
本文对加深有关中国社会治理本质的理解也具有现实意义。党的十八大以来，中央高度重视党建对社会治理工作的引领功能，提出了一系列重要论述。党建引领社会治理已成为中国之治的重大命题之一。但相比于实务界如火如荼的创新实践，对于“为何需要党建引领”“党建如何引领”这些关键命题依然缺乏足够的学理阐释。本文研究表明，中国社会治理的实质是：党组织在一个社会发育滞后、联结机制断裂和社会行动能力不足的松散型制度环境中，通过内生性的体制力量激活社会，并以此增强体制回应复杂问题的韧性。因此，统合治理隐含着党建引领社会治理的组织逻辑及其制度转型。就此而言，统合治理与西方“网络治理”具有不同的价值导向。统合治理的首要意义并不在于以“党政分开”或“政社分开”构建分权、多中心的社会网络，也不仅在于以社会参与协助政府科学决策，而是在制度化协商基础上凝聚各主体政策共识，建立共同协作机制并以此完成任务。同时，统合治理将社会纳入治理体系并强调社会组织承担治理功能，这保证了社会秩序的总体稳定和社会活力的持续提高。社会作为治理体系主体之一的功能将是今后相当长时间内中国社会的主要面向，但随着市场化、全球化和互联网化进入新阶段，社会的自我管理属性同样需要被重视。这意味着对新时代的社会治理而言，不仅需要重视承担治理主体功能的社会建设，也需要将社会自我管理和居民自治建设纳入到议程中，实现更良性、更稳健的政社互构。
责任编辑：陈翕
一审：肖伟林 二审：王智睿 终审：吉先生
文章来源：《管理世界》 2022年第5期
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