谁之负担？何以发生？——基层负担现象的理解视角与研究拓展
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“基层负担”问题由来已久。那么，学术界是如何从理论上进行讨论的？不同理论解释之间又存在何种关联？本文将既有研究归纳为结构、制度和受众三种视角，并在此基础上搭建了一个整合性的分析框架。最后作者还指出，应当更加全面客观地认识这一问题。（政治学人编辑部）
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作者简介
付建军，华东政法大学政府管理学院副教授。
本文对围绕基层负担现象的研究文献进行了回顾，将这些研究归纳为结构、制度和受众三种视角。结构视角从中国场景下的国家、社会与社区关系特质理解基层负担问题，力量强弱对比是分析核心。制度视角将基层负担放在中央、地方和基层等多个政府层级的制度环境下讨论，制度逻辑是分析主线。受众视角则将注意力集中在承受负担的基层行动者身上，基层受众化解负担的行动策略成为叙事焦点。三种视角回答了基层负担的发生逻辑，但针对基层负担的真实性、合理性和解决路径等问题存在分歧，基层负担作为一个学术概念仍然模糊。本文从负担的表现载体、存在边界、主动性、持续时间以及合理性五个维度，搭建了一个理解基层负担现象的初步分析框架。从中国大历史和制度结构的角度出发，基层负担是一个兼有普遍性与特殊性的经典问题，在关注其负功能的同时也需要注意其对国家治理可能产生的政治功能。
一、问题的提出
“每州县当时人口平均以20万计，要一个县或州的负责人带着那三四佐贰，把‘刑名’‘钱谷’‘书记’‘挂号’‘征比’各项事务做好，任凭天大本领，也不能够，于是县府州衙不得不在定额人员之外，聘定幕友，依托地方士绅”。这是王亚南先生在讨论中国古代官员的政治与经济生活时，对古代官员如何完成任务的一个描述。这种行为并不仅仅存在于上述政府层级，在更高级别的政府同样存在，他引用了雍正时期担任河南总督的田文镜的一份书信，其中提到总督衙门的法定书吏为20人，实际人数则为200人，即便如此，“事务殷繁，尚苦赶办不及”。在他看来，中国古代官员制度注重形式而忽略事实需要，导致各级主政官员不得不进行编外扩张和向下借力。
上述关于古代中国各级政府应对任务的化解策略在改革开放后的中国公共治理中也普遍存在。在一些记录中国社会变迁的研究中充满着对基层负担以及基层如何化解任务压力的描述和分析。譬如《银翅：中国的地方社会与文化变迁（1920—1990）》就记录了1987年玉田县双季稻推广中的基层“数字拼凑”现象：“推行双季稻，于是下级镇乡有的把实验田安排在道路边，这是上级乘车视察的必经之路。农业组织中，干部汇报数字已习惯先问上年的，再定下年的”。进入 21世纪，基层负担问题开始逐渐被社会关注。2000 年《人民日报》的一篇报道详细分析了居委会负担的形成逻辑，指出居委会的负担一方面来源于城市化带来的巨量管理事务，条块将管理事务下派给居委会，并辅之以目标责任制；另一方面来源于与物业公司的关系不顺，导致居委会承担了很多物业公司应承担的职责。
对历史和现实的回顾，表明基层负担不是一个近期才出现的现象，自古以来中国的各级政府都面临着“事多人少”的负担问题。从这个角度来说，基层负担问题是一个老问题，但学界有关这一问题的系统讨论起步较晚。作为理论研究对象，国内关于基层负担的讨论主要杂糅在官僚主义、形式主义和政府职能转型的研究之中，很长一段时间内基层负担问题并未得到系统关注。这种格局在20世纪末和21世纪初开始转变，国内社区研究最早对基层负担现象进行了探讨，但这一时期的讨论也附着在社区建设这一主线之上，并未形成研究热点。随着近年来国家对基层减负问题的关注，一股关于基层减负问题的讨论热潮已经形成，由此产生的研究文献可谓“汗牛充栋”。
正如政策层面需要对一段时间以来的基层减负实践进行评估和总结一样，有关基层负担的理论研究也需要被总结和评估。由此出发，我们可以提出如下问题：理论层面的讨论发展至今到底形成了哪些观点？如何理解这些观点之间的关系？是不是像一些文献所指出的那样，基层负担的形成与结构和体制有关，而结构和体制在短期内难以变动，所以作为研究议题的基层负担研究也难以贡献新的知识？要回答这些问题，就需要对既有讨论进行梳理和总结。笔者认为，长期以来基层治理研究都有关于基层负担问题的讨论，因此对既有讨论的梳理和总结需要坚持一种宽视野和长时段的选择标准。基于对已有文献的内容整理，我们把已有的讨论归类为结构、制度和受众三种视角。整体上看，已有研究为深入理解基层治理的内在逻辑奠定了坚实基础，但主要聚焦现实问题的分析，停留于就事论事层面，负担的内涵和边界等基础性问题还有待深入讨论。作为一项阶段性的理论研究总结，本文接下来将重点对三种视角下的基层负担研究进行呈现，对三种视角进行比较，并就一些基础性问题的拓展空间展开分析。
二、国家、社会与社区：理解基层负担的结构视角
国家与社会关系为理解基层负担现象提供了有力的理论支撑。在这个研究谱系中，国家与社会的力量对比构成了分析基层负担的主线。这一主线不仅囊括了共时性的力量对比及其结果的反思，而且从历时性角度，对基层负担在整个中国现代国家建设中所处的坐标进行了定位。
（一） “地方权威官僚化”：现代国家建设中的基层治理转型
晚清以来中国国家权力实现基层治理的官僚化和正规化是基本趋势，其结果是“地方权威官僚化”。这种现象在城市和乡村同时存在，且乡村更为显著。在乡村，原有包含了“长老政治”“无为政治”“礼治”等元素的“双轨政治”在国家主导的各种下乡运动中开始迈向“单轨政治”。其结果是，正式的政权组织体系向乡村社会延伸。但基层政权建设并不彻底，官方的权力集中与渗透能力相对脆弱，而以宗族为中心的非正式权力网络依然强大。
以土地改革为核心的社会整合运动第一次较为彻底地改造了农村的非正式权力网络，并代之以政社合一为特征的人民公社体制。在城市，民国初期曾在市区以下建立以自治为导向的坊闾邻三级组织，随后又转向控制路径——“改编里甲”。1949 年以后城市原有的保甲制度被街居制取代，由于当时单位体系还不完善，国家在城市基层的力量与中华人民共和国成立前相比变得“空前强大”。基层政权组织一旦设置完毕，基层负担便具备了产生的基础。此时城市和乡村形成了两种完全不同的体制，城市的治理载体主要是单位，农村主要是人民公社，但两者“都扮演了国家行政区的角色，具有政治、经济与社会三位一体的功能”。
在工业现代化事业中，农村服务城市是基本政策，农村面临着扩大生产和社会改造双重任务。20世纪50到60年代，这种负担主要集中在生产领域，随之而来的是农业生产领域的各种形式主义现象。1978年国家治理进入常态化阶段后，城乡基层承担的事务日益增多。在农村，改革开放后收缴提留统筹是让村干部费尽心机的工作，许多乡村干部将收钱说成是“最难干的事、比计划生育还难”。取消农业税后，国家通过基层党建、项目制和村干部工资财政化等机制进一步强化了其在农村的权力基础，村干部的“双重角色”已经变成了纯“代理人”。在城市，面对日益庞大复杂的城市，城市政府迫切需要权威深入基层，以动员起各种社会力量。城市治理的很多事务随着三级管理体制的强化下沉街道。这些实践为后来基层负担加重埋下伏笔。
（二） “缺乏团体组织”：社会成长面临权益性与公共性的失衡
与国家-社会关系理论中的“社会既存”取向明显不同，马克思主义理论体系中的社会革命是一个需要技术和生产关系作为支撑的发展状态，以人民为核心的社会是历史发展的主体，但同时理论也强调“先锋队领导群众”的重要性。结果是社会“被政治上相互协调的‘类似于传送带’的各种组织机构整合起来”。这些讨论都表明社会被国家引领这一客观性事实。理论上对社会被动性的预设反映在现实中是社会内在的薄弱公共性，梁漱溟先生称为“缺乏团体组织”，表现为“社会散漫、消极、和平、无力”。在“缺乏团体组织”的社会之上形成以政党为核心的“动员型政治”，构成了中国现代化的主轴。这决定了与社会最为接近的基层政权在中国现代化过程中要承担起政治整合和行政管理的双重任务。
社会建设面临的问题可以概括为公共性与权益性的双重失衡。公共性失衡表现为居民的原子化导致公共性集体行动难以形成。社会变迁和快速城市化导致传统社会规范被打破，内嵌在规范网络中的个体开始走向原子化。这些原子化个体在利益相关度不高的公共性议题中很难形成集体行动，解决社区公共性问题的协调成本较高，很多问题最终推向基层政权，导致其陷入“事务主义的漩涡”。这种漩涡随着社会发展以及居民对安全、服务和秩序的需求日益多元而逐步加剧，在“有事找政府”的思维影响下，基层政权的职责边界不断拓展。
权益性的失衡表现为个体化和组织化的居民参与都缺乏建设性功能。虽然城市社区普遍建立业主委员会，但个体化的居民参与始终徘徊于象征性参与和抗争性参与两端，对社区决策和权力再生产的建设性功能并未完全形成。在象征性参与中，社区虽然可以吸纳“积极分子”，但这部分群体的代表性仍然面临挑战，表现为居民中的“积极分子”在常态治理中可以配合基层政权完成一些仪式性活动，但在非常态治理下则明显乏力。在抗争性参与中，居民往往把局部利益包装为公共利益，通过“闹大”对基层政权施加压力。这种“闹大-回应”的政社互动并没有有效推动基层治理的制度变迁，反而强化了基层政权的被问责力度，使基层政权面临更多“一票否决”式考核压力。上述问题促使学界对社会建设和基层减负的关系进行反思。有学者指出，通过减负推进居民自治的思路存在问题，因为即使减负改革成功，现实中居民仍然缺乏参与自治的意愿、动力和能力，因此改革的关键不是减负，而是增能居民。
（三） “社区行政化”：弱社会下的社会再整合
在强国家和弱社会的结构性背景下，社区成为国家整合社会的界面。从中国现代国家建设中的基层治理转型趋势看，社区制被激活更可能是国家试图通过非行政化和非社会化的社区重新整合社会，进而逐步增强国家的基础性权力，实现这一目标的关键是保持社区具有政治、服务和社会功能的“复合体”属性。不过，早期讨论更倾向于认为社区建设只能是自治取向或者行政化取向两种非此即彼的结果。社区建设初期一些讨论对自治取向的社区建设较为乐观，认为单位制的弱化和社会的成长使政府与社会的关系正在从纵向控制走向横向互动，社区将“成为一个中介体和网络组织，并在内部实现非行政纵向沟通和横向联系”。然而，随着社区建设的推进，社区行政化成为一个客观事实，其基本判断是法律意义上的自治社区本质上是行政化的基本单元，发挥着社会整合和社会控制的功能，折射出行政对自治的消解趋势，表现出“行政吸纳政治”的倾向。
社区“行政化”使基层减负改革缺乏现实基础，因为行政化使居村委会成为纵向行政链条的一环，进而成为任务负担的直接承受者。社区持续行政化削弱了国家整合社会的效力，基础性权力难以有实质性提升，因为包括社区机构专业人员在内的居村委会工作人员已经成为“坐在办公室的人”，其运行逻辑是“完成任务”，而难以与社会产生实质性的治理互动。但通过“去行政化”思路解决上述问题的难度较大：从外部看，居村委会的行政化依托于强国家的结构性事实之上；从内部看，居委会主动行政化并塑造出“科层为体、自治为用”的运作逻辑普遍存在。
三、体制、层级与技术：理解基层负担的制度视角
与从“铁板一块”的国家和社会关系角度理解基层负担问题不同，制度视角主要从国家内部分化这一事实出发，考察不同层级政府的纵向和横向结构对基层政权的影响，其分析的基本线索是识别各级政府及其部门所遵循的制度逻辑。
（一） “压力型体制”：基层负担的整体性制度解释
整体性制度解释倾向于从制度结构的角度来认识基层治理负担问题，与国家-社会关系分析框架相比，使“铁板一块”的国家更加具象化。早期讨论聚焦基层政权的整体性制度特征，将其概括为“压力型体制”。压力型体制与目标责任制绑定在一起，县级政府的政策目标通过目标责任制被清晰地传递到村庄，村庄处在多重委托代理关系的末端，很难再进行任务分解。与此同时，通过“一票否决”和“连坐制度”，行政任务的政治化确保其能够获得足够的注意力而得到有效执行。虽然压力型体制讨论的是县乡两级政府关系，但也反映了当时整个政府组织中的一种总体性“压力环境”。
“压力型体制”把每一级政府作为一个整体看待，政府内部结构是否会带来基层负担问题还不得而知。对此，学界陆续提出“职责同构”“矩阵困境”等命题，进一步刻画了中国科层制的制度性特征。从权力配置看，中国的治理结构可以用“倒金字塔型”来形容，从责任配置看，中国的治理结构又可以用“金字塔型”来形容，二者叠加在一起，形成了极具中国特色的“沙漏型”治理结构。无论是哪种形态，治理结构都呈现了某种非均衡性特征，基层政权面临任务超载的风险和概率都比较高。
整体性制度解释还关注治理结构转型对基层政权的影响。基层治理结构的优势在于分权包干和简约化考评等要素，国家借此将基层治理的复杂性折叠起来，由此形成“折叠型治理”的理论判断。“折叠型治理”与“皇权不下县”“简约治理”等理论具有相似性，都强调在大一统的框架内实现适度的基层自治。但这种治理结构受到“上面千条线”的挤压，基层只能从“任意变通”转变为“形式主义地讲政治”，低成本、高效率的治理目标难以实现。
（二）“多重制度逻辑”：基层负担的层级性解释
层级性制度解释关注不同层级政府之间的动态制度关系，关系的动态特征意味着多层级政府之间并非始终处在压和被压关系之中。围绕中国政府组织形成了“行政发包制”“剩余控制权”“中央治官、地方治民”等一系列理论命题，这些命题既承认压力型体制的存在，同时也强调各级政府遵循的制度逻辑存在差异。国家逻辑表现为不同主体竞争、互动和妥协的政治过程，科层制逻辑表现为科层组织对任务环境所包含的激励与约束因素的认识，乡村逻辑表现为地方性社会制度。制度逻辑的差异为中央政策演变为基层负担提供了可能，极端情况是中央基于政策偏差不得不启动运动式治理，使任务直接到达基层。
层级性制度解释进一步观察到各层级政府内部结构的上下级关系对基层政权的影响，原因是政府内部条与条、条与块之间存在制度逻辑差异。条强调标准化和技术化的行政职能履行，块更强调辖区治理的稳定与发展。在条条关系方面，条的职责边界较之于块更为模糊，条条间的模糊边界导致上位协调难以有效展开，最终政策和项目的“整合任务”需要基层政权完成。条条的模糊边界特征在基层更为严重，部门被动越位情况较为普遍，基层行政部门成为“万能兜底部门”。在条块关系方面，随着社会治理重心下移加速，条往往处在强势位置，块则相对弱势，条往往凭借上位优势将行政任务转包或者加码给下级的块，最终通过行政链条传导至基层。
在上述制度环境中，基层政权至少面临三重压力。其一，条块部门对专业治理议题的认知和动员存在差异，条常常通过行政发包和目标责任制进行“责任甩锅”，导致基层政权在各种考核中难以完全独立行使决策权。其二，所有的条都有下放任务的需要和冲动，导致任务在下放中面临层层加码的问题。其三，为了获取下级政府的注意力，条往往通过戴帽机制将专业性强的任务转化为综合性问题，增加了基层完成任务的协调难度。其四，条条往往借助自身在“印象政绩”构建中的重要位置，向基层提出各种创新诉求，使基层政权卷入各种治理竞赛当中。
（三）“制度模糊”：基层负担的技术性制度解释
整体性和层级性制度解释仍然带有结构分析的影子，技术性制度解释则把焦点放在制度质量问题上，认为基层负担的形成与制度模糊有关。制度模糊首先表现为基层属地管理制度缺乏清晰的职责分工。属地管理本来是实现基层有效治理的重要路径，因为基层政权相对于上级政府对基层治理信息的掌握程度更高。然而，在现有法律框架中，无论是街镇乡还是居村委会都难以找到清晰的职责分工依据，“剩余控制权”掌握在上级政府手中。基层属地治理的制度模糊特征可能仅仅是公共治理“模糊治理体系”的缩影，上位统合机制在塑造有效治理的过程中，对以基层政权为主体的“下位协调”产生了“功能性依赖”，使基层负担问题进一步固化。
以重心下移为目标的基层治理体制改革也没有解决制度模糊问题。自基层负担成为政策问题后，围绕基层负担的改革便持续不断，但很多新制度普遍存在责任、权力和资源的非同步下沉问题。责任下沉已经呈现“全面问责”态势，监督下乡成为常态。此外，一些以技术赋能基层治理为名的新模式进一步侵蚀现有职责分工制度的运作基础，一些研究发现上级政府通过信息技术更便捷地向基层下沉任务，由此形成了数字减负形式主义、数字形式主义和智能官僚主义等新问题。从改革方案供给端看，基层减负已经从最初的撤销街道办事处方案走向社区行政事务准入清单制度。这个转变反映了机制创新已替代组织变革成为新方向，结果是基层减负改革面临着“改而不动”的内在困境。
减负改革困境引发了学界对改革本身的反思。第一种观点认为，基层治理的规范化建设加剧了基层负担问题。在社会治理重心下移的改革中，基层政权的规范化改革导致其在编制、财力自由裁量权和聘用编外人员的权力不断紧缩，其结果是基层政权管理力量不足和治理任务之间的矛盾日益加剧。第二种观点认为，基层治理改革并没有处理好正式制度与非正式制度的关系，导致改革失灵。目前几轮改革仅仅体现在正式制度安排的变革上，改革方案并没有考虑领导批示和“打招呼”等非正式制度对基层减负的消极影响。第三种观点认为，不同改革存在内耗和张力问题，表现为中央提出的居民自治目标被地方推进的居委会公共管理职能和专业服务体系建设替代，居民自治建设空间被压缩，减负缺乏操作性。
四、应付、转移与行政化：理解基层负担的受众视角
“制度与生活”框架试图“通过对制度实践中正式制度代理人与生活主体互动的复杂机制的洞察”，探寻社会制度变迁的“微观动力机制”。这种思路强调行动者尤其是制度受众在正式制度与日常生活互动中的重要性。这种分析策略与吴毅在《小镇喧嚣——一个乡镇政治运作的演绎与阐释》中提出的“结构分析所导致的对经验材料的‘移情性’处理”反思性结论不谋而合。下面主要从行动者中的负担受众角度来梳理基层负担问题的研究文献，对负担受众策略性行为进行呈现构成了这类文献的共性。
（一）“形式主义”：基层政权化解负担的行为特征
与中央和地方政府不同，“权小责大”的基层政权在面临上级任务时，经常采取运动式治理策略，优先集中处理“中心工作”，导致基层始终处在非常态治理工作状态中。与此同时，很多研究发现，基层政权具有很强的能动性，它从来就不是一个被动接收上级任务的主体。早期文献注意到基层官员可以通过“选择性执行”“变通”“共谋”“申诉”和“场域转换中的默契互动”来应对上级任务。
新近文献主要关注基层官员的形式主义问题。现实中，基层的形式主义至少包括五种模式。一是借助台账制度和痕迹管理等机制证明任务已经完成，即“文牍形式主义”，结果是在基层形成了大量“反效率”文件，并出现了“文件精简文件”的悖论。二是通过烦琐程序延长任务执行的周期，以缓和完成任务的时间压力，即“程序形式主义”。三是将各种治理活动整合转化成为治理创新，形成“工作亮点”，即“创新形式主义”。四是在确保完成上级任务的同时保证辖区“不出事”，体现一种“躺平”治理观。五是基层官员在执行上级任务时主动加码，为政策执行创造障碍，通过增加社会、市场主体的行政负担而达到减少工作量的目的。
形式主义反映了基层官员的避责行为逻辑。避责行为是近年来基层官员的重要行为特征，与以往基层官员的“邀功”行为形成鲜明对比。但形式主义的多重面孔体现了基层行动者在应对负担中，为了平衡激励与风险关系而展现出的行为矛盾性和一体化特征，即基层官员的避责不是要抛弃“工作亮点”，而是同样通过形式主义策略进行应对，塑造出基层官员在风险控制中追求治理政绩的行为特征，其结果是基层治理创新充满形式主义问题。基层官员的行为模式变化体现了这一群体对风险控制因素的重视程度在提升，传统以解决问题为导向的“申诉”和“变通”等策略开始减少。
（二）“由内而外”：基层政权的组织化转移策略
形式主义策略主要与上级的常规性和临时性任务相对应，为了适应重心下移的改革环境，基层政权还发展出一系列的组织化转移策略。与形式主义策略的“务虚”相比，组织化转移策略更讲求“做实”。首先，基层政权会通过所谓“逆扁平化”改革来增加治理层级。所谓“逆扁平化”，是指基层政权在基层群众自治组织上一级创建“准行政组织”，一些地方称之“管区”和“片区”，一些地方称之“基本管理单元”。虽然称呼不同，但共性是在街道、镇、乡与基层群众自治组织之间增加一个新的治理层级，进行任务分解，从而部分地解决基层政权有限能力与无限责任的内在矛盾。
其次，基层政权会通过社会组织实现负担转移。重心下移使基层政权能力与任务的矛盾日益突出，治理的灵活性与弹性明显不足，基层政权会通过社会组织进行负担转移，形成政府“借道”社会的理论判断。从跨城市的实证研究看，“借道”具有一定的普遍性，这种现象不仅存在于基层行政化程度较高的东部上海市，西部一些城市的实践也日益凸显。当基层政权把社会组织作为负担转移的载体时，理论上的政社“伙伴关系”就容易被“管家关系”所替代。由此看来，基层负担的影响已经不局限于基层政权内部，产生了与“行政负担”类似的社会后果。
最后，基层政权还会通过编制非正式扩张来实现负担转移。在财政供养人员“只减不增”和基层事务“只增不减”的背景下，基层政权会形成编外用工策略，并不断扩大编外用工规模，借此塑造自身的治理自主性。有研究对某县的辅警规模变化进行了考察，发现其辅警人数从2004年的 2000多人发展到2014年的7511人。编外扩张可见其增速之快。编制非正式扩张使基层政权形成了编制内和编制外两种群体，负担的分摊情况差异明显。一方面，编制内群体存在“忙者”与“闲者”的分殊，“鞭打快牛”和“能者多劳”问题较为严重，且编制内人员存在能力不足与“躺平”心态，加剧了忙闲分殊程度；另一方面，编制内群体将工作不断转嫁给编制外群体，导致编制外人员的工作量持续增加。从这个角度讲，承担了大量一线工作的编制外人员才是基层减负的主要对象。
（三）“追求行政化”：居村委会的行为矛盾性
从很多实证研究看，在刚性约束之下，居村委会仍然具有能动性，可以创造出多种化解负担的策略。一些研究发现居村委会作为行动者在既有结构下并非被动消极，而是可以通过“逃避、抗争、转代理”和“选择性应付”等策略来应对上级压力。这种能动性类似于斯科特提出的“弱者的武器”概念。从这个角度看，所谓的居村委会负担重可能是被居村委会主观建构出来的。
基层减负的直接受益者是居村委会的工作人员，但相关研究却揭示了其在改革中的行为矛盾性。早期关于村委会体制改革的田野观察就显示“相当多的基层干部希望保持（村委会的）行政职能用以保护其专控权益”。而在城市社区，居委会干部“更盼望自己的身份彻底‘行政化’，而名正言顺地变成正式行政体制的一员”。在居站分设减负改革中，居委会干部虽然支持减负，但在贯彻减负改革方案过程中又具有策略性和反抗性，表现为居委会干部一方面不希望承担更多的任务，另一方面则希望保持对行政体系的依赖关系。居委会干部的行为矛盾性还表现为其抵制减负改革的策略和程度因对象而异，即对行政化的社区服务工作站更为抵制，而对市场化的社区服务工作站抵制更少。从这个角度来说，以追求基层群众自治组织纯度为目标的减负改革思路可能具有局限性。
五、基层负担研究的争论与持续逻辑
（一） 基层负担研究的认识分歧
三种研究视角从不同的路径对基层负担现象的发生和持续进行了解释，如表1所示。虽然三种视角之间并无主动的理论对话，但在一些问题上存在较为明显的分歧。第一个分歧是基层负担是否真的存在。从受众角度看，基层政权在面临负担时有很多化解策略，而且这种化解具有深层次的制度逻辑。正如何艳玲在《都市街区中的国家与社会：乐街调查》中所说，街道办之所以使用应付策略，是因为它知道区政府也是为了应付市政府的相关部门，因此虽然存在“层层加码”，但也形成了反向的“层层应付”。相反，从结构和制度的视角看，毫无疑问基层负担确实存在，因为基层负担的产生是结构和制度所内生的结果。并且，随着社会事务的增加，基层负担只会“有增无减”。
第二个分歧是基层是否真的需要减负。与第一个分歧不同，现有研究首先承认基层承担事务在增加这个基本事实，但对是否需要改变这种现状存在分歧。从结构视角看，基层负担的增加显然是不合理的，因为基层负担的增加被认为使基层政权难以与基层社会实现利益整合，甚至降低群众的满意度。换言之，基层负担的增加阻碍了现代国家建设进程。与之相比，从制度视角看，一些学者认为基层负担的增加具有合理性，没有必要刻意减轻基层负担，因为基层负担是多层级制度框架的内生产物，基层作为科层链条的末端组织本来就是要执行任务。这种观点虽然少见于论文，但笔者在参加各种理论和实务研讨会时经常会听到类似说法。从受众视角看，因为其不承认基层负担的真实性，也就不涉及负担的合理性问题。
第三个分歧是基层负担问题如何解决。在结构视角中，很多学者甚至政府工作者都提出改革的关键不是减轻基层的负担，而是要推进社会建设，尤其是社会组织建设，通过赋权社会力量来减轻基层政权的工作压力。从受众视角看，基层减负改革并不重要，相反，基层治理的关键仍然是规范化和理性化建设。从制度视角出发，很多讨论认为就减负而谈改革不具有操作性，因为基层减负是一个牵一发而动全身的系统性问题，建立在机制创新基础上的基层减负改革难以阻止基层负担增加这个基本事实。由此出发，这些讨论更倾向于认为应该从顶层设计和中层政府角度开展制度性和系统性改革。
（二） 从基层看国家：基层负担研究的内在动力
从基层负担成为明确的研究议题开始，近20年的理论发展有几个明显的发展趋势。第一，基层负担的主体从社区拓展到基层。可以看到，早期关于基层负担的讨论主要集中在社区层面，讨论居村委会工作人员的负担问题。这些讨论已经注意到居村委会工作人员负担的产生既有结构性的因素，也与整个社会的发展相关。与之相比，新近的讨论进一步将负担主体从社区拓展到乡镇和街道，基层负担的内涵进一步拓展，主体也进一步明确，诸如基层编制内工作人员和编制外人员都被纳入讨论范围。第二，基层负担的相关讨论始终秉持浓厚的社会关怀，但侧重点有所不同。早期讨论主要集中在社区价值论层面，认为社区建设应该秉持自治理念，进行“去行政化”改革甚至提出“撤销街道办事处”的改革方案。随着讨论深入，社区去行政化观点逐渐被基层治理特殊性替代，主张基层治理在国家治理中的特殊性位置，尤其强调基层治理需要建立以简约治理为内核的治理模式。第三，基层负担的研究视角逐渐从宏观和微观走向中观。早期讨论涉及结构和受众视角，主要展现了国家与社会关系等结构性要素，以及作为理性行动者的基层政权和村居行动者在基层负担和减负改革中发挥的作用。近年来的讨论则偏向制度视角，尤其关注多重制度逻辑中的条块关系对基层政权的影响。
基层负担问题仅仅是基层治理的一个具体问题，其成为研究热点与国家的政策关注有很大关系。那么，是不是政策热度退却后基层负担研究的热度也会退却？基层负担研究是否会持续下去？我们很难对政策进行预测，但可以尝试从三种视角来展望未来。从结构视角出发，基层负担研究的知识再生产空间已经被限定，基于这一视角提供的知识难以跳出国家、社会与社区等范式，得出的结论也只能停留在这些范式的话语体系之内。从这个角度来说，基层负担研究可能难以持续。从制度和受众视角来说，基层负担研究有待挖掘的空间还较大。一方面，目前的制度视角主要聚焦纵向政府和条块关系，横向的条条、块块关系与基层政权的关系都还未得到系统呈现；另一方面，市场、社会组织、编内编外人员等主体的行动策略与基层负担的关系也有待进一步挖掘。
上述关于未来基层负担研究的持续性判断都是从基层负担本身展开的讨论，如果把基层负担视为观察窗口，那么基层负担现象涉及一个基础性的话题，即基层治理在整个国家治理中的位置是什么？基层政权的权力和责任边界到底在哪里？笔者认为，基层治理的理性化建设工作远未结束，在基层治理日益复杂的当下，基层治理的理性化建设更加重要。那么，是不是解决了这个问题，基层负担问题就能够解决？从已有研究看，“正式权力的非正式运作”现象在地方和基层政权的权力行使中普遍存在。这意味着基层负担并不是一个通过清晰化政策工具就能够解决的问题。
一叶知秋，基层负担从更一般性的意义上也折射出中国科层制的理性化建设仍然面临挑战，其中一个重要问题是还没有建立起一种能够平衡规范程序和实质绩效之间张力的治理机制。虽然国家试图在各级政府及其部门之间推进权责清单，以此推进整个政府治理系统的规范化建设，但国家对绩效合法性的内在需要又迫使其在制度层面生产出各种与理性化建设相悖的正式与非正式制度安排，其结果是形成了不同于韦伯官僚制和中国传统官僚制的形态和路径。从这个角度来说，基层负担及其相关改革实践可以成为理解中国基层治理乃至国家治理制度变迁的一个典型案例场域。
六、什么负担：基层负担研究的拓展空间
从基层负担研究拓展的角度出发，需要对当前的研究进行总结和反思。整体来看，既有研究初步解决了“谁之负担”与“何以发生”这两个问题，并形成了三种研究视角，但关于负担本身的讨论并不全面，甚至比较狭隘。譬如，个体层面的负担到底有何差异？“业务人员”“管理人员”和“主管人员”化解负担是否存在差异？形式主义创新是否会增加基层负担？基层负担在不同部门中是否存在差异？诸如此类的问题在现有讨论中很难找到满意的答案。甚至可以说，现有三种研究视角的分歧也是因为对负担本身没有清晰的认识所致。因此，需要对“负担是什么”这个基础问题进行讨论。我们在此提出问题，并粗略地勾画一个理解基层负担内涵的框架，以期为学界进一步的讨论抛砖引玉。
第一个问题是负担的表现载体。虽然现有文献讨论了社区、基层和个体的负担问题，但并没有将这些情况放在一起进行讨论。正如繁文缛节可以分为组织和利益相关者两个维度一样，基层负担也可以分为个体的负担和组织的负担，个体负担和组织负担的稳定性不同，不同个体对负担的感知千差万别，组织的负担感则相对稳定。二者的侧重点也存在差异。当我们说个体负担很重时，这个负担既可能指精力层面，也可能指能力层面。譬如，“文山会海”主要指个体的精力负担而非能力负担，因为大部分个体的能力可以胜任开会和统计报表等工作。基层“减负增能”建设则是指居村委会工作人员的能力建设。当我们说组织负担很重时，我们主要强调能力，包括财力和权力两个维度。很多文献和政策中提到的“小马拉大车”指的就是基层政权的权力问题，即“权小责大”。此外，虽然在税费改革和城市居委会社工化背景下基层政权的基本财力得到保障，但仍然存在所谓的“逆向软预算约束”问题，对基层政权构成所谓的“政策性负担”。当然，组织层面也有精力问题，譬如人员编制和预算等可以视为组织层面的精力。总之，个体和组织层面的能力都是指解决某一具体问题的专业性知识和权力。显然，精力问题难以解决，能力则可以逐步提升。
第二个问题是负担的存在边界。不是只有基层有负担。譬如，笔者在上海市开展的田野调查中发现，市级和区级部门负责人在分享经验中都、会表示事情很多、人手不够、负担很重，笔者甚至看到一些市级政府部门通过招收大学实习生的方式来解决人员不足问题。这与现有理论分析不同，因为现有文献说中层的条和块都可以进一步卸责，既然可以卸责，为何这些部门要招收大量的实习生？我们不去深究这个问题，但这个现象说明负担并非只有基层才有，中层也有负担，甚至国家也有负担，但不同层级的负担侧重点不一样，这种差异需要通过不同层级的比较才能得到清晰的呈现。由此，在强调基层负担整体性的同时，还需要对基层负担的内在构成进行考察。借鉴威尔逊对管理机构人员的三分法，我们认为可以按照个体层级标准，将基层负担分为领导、管理和业务三大群体的负担，其中业务群体负担还需要进一步分化为有编制群体负担和无编制群体负担。
第三个问题是负担的主被动问题。多数文献都是从自上而下的任务下沉场景中讨论基层负担问题，但基层负担问题并非全部是被动形成，也有主动形成的情况。譬如，作为基层政权的代表，街镇主体往往会与同级政府争夺和包揽能带来最大政治经济利益的任务职责，结果是自己给自己“制造困难”。因此，基层减负改革需要区分主动建构和被动赋予两种情形。主动的负担形成过程在一些文献中被视为任务的“主动加码”。但还有一种主动的负担形成情况是通过创新自我加压，一些研究注意到基层创新的加码问题，但并没有将创新加码和基层负担放在一起讨论。从田野观察看，一些基层和地方层面的“指令式”创新确实会增加基层治理流程和考核复杂度。
第四个问题是负担的持续时间。对于基层政权来说，任务可以分为常规性任务、周期性任务和临时性任务三种。这三种任务都存在增加负担的风险，但对基层的影响存在很大差异，其中临时性任务给基层治理带来的干扰和影响最为明显。这种任务分类对理解基层负担的持续时间具有启示意义。从持续时间出发，基层负担可以分为结构化和随机性两种，结构化负担主要依赖正式制度而具有合法性，随机性负担主要依赖非正式制度来创造合法性。结构化负担的持续时间更长，基层应对这种负担的预期也更明确，并且可以在正式制度框架内寻找化解之道。而随机性负担则难以预期，且很难通过正式制度进行化解，很多时候只能“硬着头皮干”。
第五个问题是负担的合理性问题。已有讨论虽然具有浓厚的基层治理关怀倾向，但有关负担本身的合理性问题却很少被提及，因为绝大多数文献的预设是负担不合理，因此需要推进减负改革。对此，笔者认为，保持在一定限度内的基层负担是实现程序正义必须承担的成本。这就需要区分本职工作和负担的边界。那么，如何认识负担的合理性呢？本文认为可以按照程序和情境两个原则来进行，一是程序层面的权责匹配标准，即基层在接到任务的时候需要匹配相应的权力和资源，不符合这个标准的工作任务基本上都可以视为不合理。但这种标准需要考虑诸如救灾和疫情等公共危机中的基层负担特殊性，因为在这种情况中基层有可能在短时间内承担大量权责不对等的任务，而这种任务配置在公共危机情境中很难被定义为不合理，因此需要设立第二个情境原则。对基层负担合理性的把握要结合常态和非常态两种公共治理情境，非常态治理尤其是公共危机治理中的工作任务很难被认定为不合理。
基于上述五个维度，可以对基层负担现象进行更为细致的观察与讨论。如表2所示，我们列举了当前基层治理中的三种常见现象。这些现象在一些研究文献和新闻报道中被认为存在增加基层政权负担的风险，但每种负担发生的机理存在差异。用结构视角和制度视角进行解释，可以认为这些现象都是结构或者制度张力所致，内容上没有区别。如果从受众视角看，这些现象的背后都充满着策略性应对活动，因此无须关注。但借助更细致的分析框架，三种基层现象的差异很明显，合理性也需要具体分析。街镇综合行政执法作为基层治理创新，增加了基层编外工作人员的工作量，且负担的存在是结构化的，可以把这类基层负担现象归类为创新型负担。文山会海现象虽然普遍存在，但主要耗费个体精力，具有很强的被动性和随机性特征，可以视为科层体制中的“繁文缛节”型负担。基层疫情防控具有很浓的危机性色彩，其工作任务对个人和组织的能力与精力均提出了挑战，并且疫情在短时间内暴发，具有很强的随机性和被动性，这个过程中虽然也暴露大量繁文缛节和形式主义问题，但难以就此认为基层因抗击新冠疫情所产生的负担具有不合理性。实际上，在公共危机事件中，政府始终都发挥着元治理的兜底作用。与前两种负担相比，可以把这类负担归纳为危机型负担。这三种负担类型虽然都增加了基层负担，但在表现形式、内在机理以及合理性方面存在差异，解决的必要性以及可能性也不一样。
七、结语
从研究话语看，结构、制度和受众视角对基层负担的理解都带有浓厚的中国场景色彩，尤其是前两者对中国国家与社会关系以及科层制的特殊性进行了深入挖掘，分析了这些本土特质与基层负担形成的关系。但如果进一步拓宽视野，基层负担研究所塑造的中国本土特质色彩可能就没有那么浓厚。从整个人类公共治理的角度看，基层负担问题可以被视为一种普遍性的公共性困境。与私人治理领域不同，公共治理所面临的外部控制和约束更为明显，这些追求程序与结果双重正义的控制与约束性规则为科层组织内在负担的生成提供了温床。因此，无论是中国还是西方的科层制都面临各种负担问题的挑战。
科层制的这一公共性难题在中国特色科层制的作用下无疑被局部放大了，每个层级都存在负担过重问题，但基层负担在政策和理论上获得更多关注。笔者认为，不能把对基层负担的政策关注看作一种短时出现的新问题，而应该从中国大历史寻找分析线索。从中国大历史角度看，基层负担问题并非新问题，其内涵仅仅是从社会负担拓展到基层政权身上，负担的生成逻辑并未改变。正如“黄宗羲定律”所欲表达的税负周期性波动特征一样，致力于减轻基层负担的改革实践也反复出现，只是这些改革被“皇权不下县”和“简约治理”等观点所遮蔽，仿佛科层制的末端组织在特定时期内真的没有任何负担一样。须知，国家从社会汲取资源的制度安排从来就没有缺位，这意味着负担的传导机制始终可以贯通基层社会。
基层负担的周期性与持续性决定了我们不能视为一个局部性问题。借用制度经济学的分析性概念，基层负担的出现是一个制度结构性现象，它的出现不是某一种制度安排的设计质量出现了问题，更不是单一制度的运行存在问题，而是既有的多种制度安排缺少均衡性，导致整个制度结构面临行政过密化和治理过疏化并存的难题。从这个角度讲，只有优化或者消除了制度结构的非均衡性问题，基层乃至各级政府的不合理负担才具备缓解的基础。最后，还需要考虑一个问题，假设基层负担具备了缓解的基础，现有的制度存量是否能够提供如下支持：确保基层政权及其人员将更多的注意力分配到联系社会和服务民众工作中。如果不能，又该如何通过制度创新来建构此类制度条件，现有的基层试点—中层整合—中央推广创新模式是否能够承担起这种制度变迁任务？如果能够提供这种支持，为何基层负担又会成为一种政策问题？问题的矛盾性要求我们重新认识基层负担：在基层政治通道和社会规范双重虚弱的背景下，基层负担事实上发挥着某种政治约束功能，迫使基层政权及其个体在超大规模治理情境中努力保持住一种注意力分配的“向心力”。
责任编辑：王驿尘
一审：陈翕 二审：肖伟林 终审：王智睿
文章来源：《甘肃行政学院学报》2022年第4期