中国协商民主的双重特性：超越民主、超越协商

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2022年6月11日，《政治学人 • 大讲堂》“‘我们一起阅 • 探’系列第四期读书会以王绍光教授的《抽签与民主、共和：从雅典到威尼斯》为切入口，探讨了“超越选举民主如何可能”的问题。会上的部分发言发表在《中央社会主义学院学报》2022年第6期。平台特选取了当期文章，以飨读者。本篇文章关注的是中国协商民主的特性问题（政治学人编辑部）。

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作者简介

郎友兴，浙江大学公共管理学院政治学系教授、博士生导师。

中国协商民主兼具民主与治理的双重性，既是民主的一种实践形式，又是治理的一种实现形式。它既超越民主，又超越协商本身，当然也并非简单的“协商”+“民主”。这具体体现为：相关制度设计与实践以治理有效性为导向，在目的与动机、手段、功能、内容四个维度都具有双重性。从这一双重性的权重比较可见，中国协商民主是中国共产党的群众路线，是新的动员、整合与合作的机制，旨在实现对社会各阶层、群体的意见吸纳和民智汇集，形成了从政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商到基层协商、社会组织协商纵横交织的协商民主网络体系。它在制度化与程序化方面的努力甚至已经超越了西方协商民主的进展。

一、引言

王绍光教授《抽签与民主、共和：从雅典到威尼斯》一书以翔实的史料和严谨的分析证明，人类社会早期（希腊城邦、罗马共和国以及佛罗伦萨、威尼斯共和国）的民主不是选举民主而是抽签民主。这本著作的确丰富了人们对于西方民主的认识，在某种程度上也会影响中国人对民主政治的认识。不过，根据美国斯坦福大学费什金教授的研究，古希腊早就有协商民主的东西。也就是说，早期希腊的民主事实上有三种形态，除了抽签、选举外，还存在着协商这一民主形态。但是，王绍光教授的著作并没有涉及古希腊协商的议题。当然，本文并非对古希腊的协商民主进行讨论以补充王绍光教授提出的抽签民主理论，而是由此引出如何定位当下盛行于中国的协商民主。尽管国内学者对于中国协商民主的特性或特征作过一些归纳、总结，但是，其中有些所谓的特征其实并非特征（例如，所谓的“国情论”说法），更主要的是没有从中国协商民主本身进行分析。虽然这些归纳有着鲜明的价值取向，例如认为中国协商民主坚持中国共产党的领导、社会主义的发展方向、人民当家作主的原则、民主集中制精神、个人和社会协调发展的和谐理念，等等，但是尚没有充分挖掘出中国协商民主内在的特质。其中一个主要原因就在于，这些论者没有把握住中国协商民主的双重性。

民主是全人类的共同价值，但其形式和内容又是历史的、具体的、发展的，“各国民主植根于本国的历史文化传统，成长于本国人民的实践探索和智慧创造，民主道路不同，民主形态各异”。从这一角度来说，对中国协商民主的研究，存在以下几个“难以”：一是难以西方民主理论来分析定位，难以西方民主经验、实践加以对照。加拿大马克•沃伦教授坦承，西方国家和中国在很多方面存在巨大差别，不管西方理论多么强调多维度的民主，但它仍然有可能局限于西方民主的框架，依然是非常接近于西方标准的民主理论。二是难以从中国传统协商经验来追溯，寻找其社会文化的源头。例如，澳大利亚迪肯大学何包钢教授曾经对中国传统协商作过分析，他认为中国古代政治实践包含着强压与言说两种治理模式，在治理方式中就已经包含了协商元素，并且提出“从儒式协商的历史和问题的角度，对西方的协商进行概念性修正，并注重协商的本土资源”。三是难以只从政治协商维度加以界定、定位。如果将协商仅置于人民政协内部，只限于政协在中国政治生活语境下的性质，确实存在着协商民主与人民政协政治协商的巨大差异。四是既难以单纯从协商维度也难以单纯从民主维度来予以看待。这些“难以”的背后则体现出中国协商民主具有多维的双重性。

二、中国协商民主的特性：四个维度的双重性

人民当家作主，是中国民主的初心。中国的协商民主作为中国民主独特的、独有的、独到的民主形式，就是要让中国人民真正实现当家作主的民主权利。那么，我们不妨从目的与动机、手段、功能及内容四个方面对中国协商民主的特性加以归纳、分析。

（一）基于协商目的、动机的双重性：吸纳性的权力分享与分摊性的责任机制

美国加州大学圣地亚哥分校史特朗姆等教授曾经将利普哈特提出的“权力分享”（行政权力的分享和族群自治）再分为具有可操作性的包容性权力分享和分散性权力分享。史特朗姆的包容性权力分享，强调的是多个党派或团体对特定政府机构或决策过程的参与，例如为少数民族在立法或行政机关保留席位。分散性权力分享制度按照区域或社会集团下放决策权，联邦制就属于典型的分散性权力分享制度。从这个分类来看，中国协商民主是一种吸纳性的权力分享，不属于决策性的权力。中国的协商民主旨在决策咨询，而不在于最终的决策，协商者不是最终的决策者，而只是公共讨论的参与者，他们主要是表达自己对公共议题的意见，当然对于最终决策有一定的影响。哈贝马斯也有类似的看法。在他看来，协商是包容性的、公共性的。原则上没有任何人可以被排除在外，凡是有可能被决策影响到的人都有同等的机会参与到协商过程中。

为什么要吸纳民意？其主要原因在于中国社会的多元化以及社会利益的分化与冲突。为此，需要设计出一些新的权力分享制度和实践，便于吸纳社会的力量，听取社会的声音，解决实际存在的问题，削减冲突发生的可能性。中国共产党有多种“吸纳”民意和汇集民智的渠道和方式，协商只是其中一种，它不过是近来最引人关注和重视的一种。例如，源于浙江温岭市的民主恳谈会和随后的参与式预算旨在听取老百姓对于公共项目、政府财政预算的意见。通过协商，将社会精英的意见、“第三部门”和社会运动的声音、普通民众的诉求与“民智”吸纳、汇集到政治决策程序之中。因此，这种“吸纳”主要的功能在于“咨询”，但是，它至少还有两个方面的作用：一是表明来自国家对民心民意的重视与回应，回归执政正当性的民意基础；二是平衡治理，即中央或上级通过协商机制，借助民意的力量和支点增加对地方和下级政府制衡的机会与能力，从而达到控制与自主的平衡目标。

从语义上来看，西方“协商民主”（Deliberative Democracy）中的“协商”包含着“慎思”和“讨论”的意思，而中国的协商民主（Consociational Democracy）中的“协商”具有咨询、商议和讨论的意思。虽然两者语义内容有重叠，但其中所包含的具体内容和制度有较大的差别。西方的“协商民主”，其“协商”（deliberation）的过程是一个在适当讨论之后，个人依据其学识和良知在对相关证据和辩论进行充分思考的情况下决定支持某一集体行动的过程。与西方协商相比较，中国协商在集体中进行，或者说更突出的是集体协商机制。正如燕继荣教授所指出的：“对于中国来说，开发以团体为单位的协商民主而不是以个体为单位的选举民主可能更有价值。”可以说，西方的协商民主回归到纯粹意义的直接民主，或可说至少从精神到形式复归古希腊时代；而中国的协商民主则是间接的直接民主，因为集体的理性与目标胜过个体的自主性。这与中国协商民主的文化传承有关联，这个关联就是中国“和”文化。“和”文化在政治价值观念上的重要表征，就是在面对公共利益时弱化个人利益的尖锐表达而强调公共性。

中国协商民主有着分摊性的责任机制。实际上，协商讨论本身也是一种责任分摊的过程，它试图以社会总成本的最小化为原则实现责任的分摊，将整个协商事项所要承担的责任、义务在协商者中或协商者所代表的人群中作出一个合理的、大家可以接受的分摊，只是这种分摊不是强制性的而已。这一点实际上符合哈贝马斯对于协商过程的两点看法：一是协商是排除外在强制的，对参与者具有约束作用的只能是交往的预设（语用学上的预设）和协商的规则；二是协商排除了任何可能有损于参与者平等参与的内在强制（比如一个人有一种奴隶的心态，只是接受别人的观点，而不能平等参与讨论）。

（二）基于协商手段的双重性：动员、整合与合作

由上文的双重性可逻辑地导出动员、整合与合作的双重性，即吸纳性的权力分享依赖于动员或整合的手段，而分摊性的责任机制则要求协商者的合作。

中国协商民主的合作性特征是明显的，因为中国传统的“和”文化使中国的协商民主更倾向于合作。中华民族自古就有“和”的文化传统，强调和为贵，主张不同事物在共生中的统一与和谐。中国协商民主以“和而不同”的中华智慧强化了“合作型博弈”，能兼顾公平效率并最利于遏制对抗、管理冲突、增强合作。而现代的协商民主讲究平等对话、理性协商，从多元利益中达成共识。以“和”为核心价值的传统政治文化，对多样性和多元化的肯定以及对多元共存和发展的强调，与现代民主政治的基本精神具有一定的契合性，这种文化基础为中国协商民主政治的确立提供了良好的精神资源和文化背景。

需要指出的是，中国的协商不少是被动型的，因此免不了动员的色彩。尤其在基层治理中，被动型和动员型的协商民主还是大量存在着。其实，当下中国各级公共权力部门通常都是以动员的方式来吸纳民意、汇集民智的。琳达•维斯、约翰•M.霍尔森在《国家与经济发展：一个比较历史性的分析》一书中曾经讨论过国家的三种力量，即渗透力量（国家有一种进入社群并能与人民直接互动的能力）、汲取力量（一个国家从社会中汲取资源如原料和人才的能力），以及协商力量（国家协调和调动社会资源以推动工业发展和经济增长的能力）。有学者将这三种能力归为迈克尔•曼在其《社会权力的来源》中提及的“基础性权力”。如果从这个角度来分析新中国七十多年的历程，那么，我们可以发现，渗透力量和汲取力量一直强大，与之相对的是协商能力很弱。由此可以说，中国目前正在努力进行的协商民主政治建设中社会维度的能力——协商能力——构建关键在于要努力通过协商机制来动员和整合政府、社会以及市场等各方面的力量参与到国家或地方的治理之中。它成为国家治理体系和治理能力现代化中一个重要的能力。协商具有协调和团结功能，使多元主体在参与过程中得到有效整合。因此，协商就成为实现多元社会整合的重要动力：一方面，在中国尤其在基层，协商民主是党和政府动员群众、发动群众、组织群众，依靠群众力量来共同治理社会的重要渠道；另一方面，中国之所以大力推进协商民主，就在于协商民主有利于整合社会关系，减少社会矛盾，扩大社会共识，发挥着形成共识、整合协调的功用。因为协商可以找到最大“公约数”，促进共同利益形成。中国共产党希望通过发挥社会主义协商民主的重要作用，把各民族、各党派、各阶层、各方面人民最广泛地团结起来，把方方面面的力量汇聚起来，形成推进国家治理体系和治理能力现代化的强大合力。

当然，协商民主的动员性与整合性与传统的社会动员机制还是不同的，传统的社会动员机制往往以党政机关自上而下的层级式单向推进为主。

（三）基于协商民主功能定位的双重性：工具性与价值性

关于协商民主是工具性还是价值性的探讨实际上涉及一个前提问题，即协商民主的重心在协商还是在民主？与之相伴的问题是：协商民主是一个专有名词，还是一个组合起来（协商+民主＝协商民主）的概念？作为民主理论的一种新转向，协商民主的重点是协商，还是民主呢？人们对于协商民主的协商性、民主性的认识判断不一。澳大利亚德雷泽克教授在《协商民主及其超越：自由与批判的视角》一书中指出：“民主走向协商，表明了人们在持续关注着民主的真实性：在多大程度上，民主控制是实质性的而不是象征性的，而且公民有能力参与其中。”协商民主的重点还是民主，或者说其最终的归属还是民主，而协商只是一种手段或者策略。天津师范大学佟德志教授认为，中国城乡社区的协商具有很强的民主性，并已表现出一种民主治理的新模式。在他看来，一方面，中国城乡社区协商具有明显的赋权过程，使自治组织和居民成为协商的主体；另一方面，这一协商过程在认识表达、协商内容的确定、协商结果的使用等方面都具有明显的民主属性，体现了一定的民主价值。由此可见，佟德志教授既关注到中国协商民主民主性的一面，同时也强调协商民主与治理的联系——如果仅强调民主而不考虑政府、企业等主体及法治、市场等因素的作用，就有可能忽视城市和乡村社区的灵活性及有效性，不利于城乡社区开展协商民主。

当然，更好的选择应该是辩证的思维，是“兼具”，即中国协商民主兼具民主与治理的双重性，既是民主的一种实践形式，又是治理的一种实现形式。作为民主的实践形式，“协商民主是一种强调程序性和过程性的治理型民主形式”；作为治理的实现形式，协商民主又表现为一种民主型治理，“平等、自由的公民借助对话、讨论、审议和协商，提出各种相关理由，尊重并理解他人的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上，利用理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性”。中国协商民主是治理型民主和民主型治理的统一。

所以说，如果将协商民主的功能定位于协商，则属于工具性的定位；如果将协商民主的功能定位于民主，则属于价值性的定位。前者强调的是治理的面向，后者强调的是民主价值的面向。

首先来看治理的面向。在分析西方协商民主的动力因素时，功能主义者例如约翰•S.德雷泽克认为，协商民主的主要功能是为了提高国家治理能力，协商民主有助于加强政府面对复杂问题的治理能力，比如协商民主可以缓解社会矛盾。而美国斯坦福大学费什金教授认为，协商民主有利于促进互信、扩大共识，从而有助于控制和缓和社会矛盾。何包钢和马克•沃伦也认为，中国的协商民主具有鲜明的功能主义特征，各级政府主导协商民主实践的主要目的在于解决政府治理困境。政府借协商民主制度提高政府治理能力、缓解社会矛盾、降低社会治理风险。

需要指出的是，中国的协商民主具有鲜明的中国特色。从基层协商民主实践来看，地方党政领导的意志和决心是协商民主生长和发展的重要因素。对于多数务实的地方政府来说，是否选择或推进协商民主制度，取决于它能否解决当地经济社会发展过程中所产生和存在的诸问题。因而趋向于治理面向的中国协商民主，是追求治理绩效和超越民主价值的一种协商民主，所表明的是协商民主的工具理性，而不是价值理性的一面。从这个意义上讲，中国意义上的协商民主是一个工具性的治理机制，通过协商制度的建设，健全治理机制。同时，它以问题为导向，旨在解决问题，然后演化为通过协商寻找新合法性的一个途径——以协商为工具获取合法性。

再看民主价值的面向。西方的协商民主是对具有工具性选举民主的批判反思，是对竞争民主的修补和完善。它期望通过回归直接的参与、理性的自治和平等的协商，来追求实质民主，但并没有超越自由民主的话语体系。当然，也有更为激进的观点认为，西方的协商民主是对竞争民主的取代和超越。

中国的协商民主追求或重视的是超越民主的一些协商价值，主要是和谐、共识、稳定和秩序，更加追求协商的实际效果，更注重稳定和秩序。传统中国尽管是一个等级社会，但一直把和谐的大同社会作为努力奋斗的目标，协商价值并不缺位，诸如传统文化中一体多元、和而不同、兼容并蓄等观念都为中国的协商民主生长提供了文化基因。有了深度认同的文化共识和稳定秩序的政治共识为前提，广泛的协商就不会引发社会震荡，也有助于营造良性竞争的社会氛围。

的确，协商民主不只是解决问题的工具，还承担着扩大公民参与和追求公正、平等、共识的政治价值。在协商过程中，尊重、吸纳、甄别多方协商主体表达的各种不同利益诉求、意见和认识，使每一位可能受到决策影响的协商主体通过实质性的参与获得真正的平等与尊重，任何民意都能够得到真正的公开表达、辩论与交流。因此，议事程序公正、利益代表多元、参与人员平等、信息结果公开等原则就是协商民主实践的基本准则。由此不难理解，中国原有的“四大民主”（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督）在《中国的民主》（白皮书）中拓展为“五大民主”（民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督）。习近平总书记在党的二十大报告中强调，协商民主是实践全过程人民民主的重要形式，要全面发展协商民主。而这个“全面”也足以说明协商民主的价值与重要性。这样，被纳入全过程人民民主的协商民主不仅修正了选举民主，而且已经超越了西方的选举民主，从而将人类民主推进到一个新的高度和新的发展阶段。

（四）基于协商内容的双重性：政治性与事务性

中国协商民主向来具有高度的政治性。协商民主的政治面向，按照林尚立教授的分析有两个方面：第一是党的建设，包括两点，一是党的思想路线、组织路线、政治路线三者合一的群众路线；二是统一战线，团结一切可以团结的力量，联合一切可以联合的力量，这两点都孕育出协商民主。第二是国家建设，中华人民共和国是基于人民政协而产生的，是协商建国，协商建国以后产生了一个基本的制度，就是中国共产党领导的多党合作与政治协商制度。

诸种现象表明，中国的协商民主越来越朝向社会层面发展。一方面，从协商、政治协商到民主协商再到协商民主的发展历程表明，中国协商从政治扩展到社会公共事务；另一方面，党的十八大报告明确提出了“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”的新思考和新要求，主张“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商、广纳群言、广集民智、增进共识、增强合力”。报告专门强调“积极开展基层民主协商”，在完善基层群众自治中“加强议事协商”。显然，党的十八大报告提出的“社会主义协商民主”概念已经远远超出了传统政治协商的形式、渠道、主体与范围，意在通过政治协商与社会协商的对接，构建更加广泛的协商民主渠道、制度与机制。在我国社会主义协商民主架构中，人大有协商，政府有协商，政协有协商，党派团体有协商，基层也有协商，它们共同构成中国特色的协商民主。协商民主被看作社会主义民主政治的特有形式和独特优势，涵括了政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等多种形式，其中，政党协商和政协协商被认为发育最成熟、规范化程度最高，对整个社会主义协商民主体系的构建和完善起着引领和示范的作用。

尤其从地方、基层协商民主来看，民生优先为协商内容的核心。不少基层政府把民生优先作为组织和推动协商民主的根本出发点和落脚点，把解决好人民群众最直接、最现实的利益问题作为开展协商民主的根本着力点和根本标准。例如，从居民需求中选择民主协商议题，建立民意诉求议题库，采用民事、民议、民决的多元协商形式；再如将协商成果朝着民生方向转化，通过民主协商着重解决民生问题。

三、中国协商民主双重性的权重比较

权重即双重性中的倾向性程度。在中国协商民主的双重性中，哪一个更主要或更为显著？

（一）权力大于责任？

中国协商民主的作用不在最终决策，而是提供表达意愿的一种机会。例如，浙江省温岭市的财政预算民主恳谈会——卫生健康局2019年预算、交通运输局2019年预算、农林局2018年预算、住房和城乡建设规划局2017年预算、海洋与渔业局2017年预算，等等——最能证实这一点。协商民主在实质上属于程序正义范畴，旨在通过不同协商方式把民意聚合起来并体现在政策备选方案而非最终的公共政策文本中。因为这一吸纳性的权力属性不是决策权，它也不存在实质性的责任。在这一点上，西方也是如此。最近十多年来西方的协商民主理论讨论决策就相对比较少，似乎更多的是讨论如何培养包容理念、如何在非正式公共领域协商，以修正或补充正式的代议制政体。

（二）动员、整合重于合作？

合作自然有政党之间的合作、政府与群众之间的合作、国家与社会的合作……总体而言，协商民主在中国更多的还是一种动员、整合的方式，当然这属于一种新的动员、整合方式。群众路线是无产阶级政党特有的动员、整合及合作的方式，而协商民主就是新时代党的群众路线，是制度化、规范化、程序化的群众路线。它的创新之处在于以合作促动员、促整合，在动员、整合中求合作。习近平总书记指出：“社会主义协商民主，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现”“我们要深刻把握社会主义协商民主是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现这一基本定性”。党的十八届三中全会决定提出，协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现。党的十九大报告对中国协商民主的界定充分表明了其所具有的群众路线的特性——“有事好商量，众人的事情由众人商量”。

（三）协商治理（工具性）压过民主价值（价值性）？

协商治理重于民主价值似乎相对清楚，这并不是说中国的协商没有民主性，不追求价值性。需要指出的是，中国有丰富且较早的协商民主的实践，其重点就放在协商之上。2012年党的十八大突出协商民主，强调了协商的民主因素，这表明中国共产党将协商作为一种民主的形式确立起来，从而将协商的民主价值偏好确定下来。从这些年的历程来看，似乎协商民主的重心尚在治理；当然，治理与民主结合起来，形成了“治理+”，即“民主治理”（以区别非民主性的治理）、“治理民主化”（中国治理的走向）。

马克•沃伦教授并没有直接回答有关中国协商民主的民主性问题，而以新加坡为例间接地展示了他对中国协商民主的民主化期待——新加坡政府为了保证自己的决策不会带来公共危机而扩大协商，允许民众表达自己的诉求和意见，一旦民众的诉求和意见的表达被合法化，政府就必须作出回应。他认为，这样的互动，一方面，似乎提高了政府的领导能力，避免了政府危机，但阻碍了民主进程；另一方面，政府引入了协商和对话，发动了更多的民众参与到政治过程中，这在一定程度上正是民主化的表征。事实上，这样的情况并不少见。

（四）事务性强于政治性？

中国协商民主向来具有高度的政治性。但是，诸种现象表明，中国协商民主越来越朝向社会层面发展。这一点从中国协商民主建设的历程中可以清楚看出。2015年1月颁布的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》提出，构建程序合理、环节完整的协商民主体系。由此，中国的协商民主由政治领域扩展到经济、社会、文化、生态各个领域，形成了由中央到地方直至社会基层，从政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商到基层协商、社会组织协商纵横交织的协商民主网络体系。这促使协商民主进一步向下延伸，由高层走向社会大众。在西方国家，我们很难见到类似这样从立法机构到政府、政党，再到社会的全方位、多维度的协商体系。

四、结语

中国协商民主具有双重的特点，它既超越民主，又超越协商本身，当然也并非简单的“协商”+“民主”。双重超越的中国协商民主，是一种以治理有效性为导向的协商民主。中国协商民主是新时代中国共产党的群众路线，是新的动员、整合与合作的机制，旨在实现对社会各阶层、群体意见的吸纳和民智的汇集。这种机制已经被全面拓展并形成了从政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商到基层协商、社会组织协商纵横交织的协商民主网络体系。它的重点在基层协商，聚焦于民生事务。这也是中国式协商民主的基本特点，体现了其双重性的品格。

中国的协商民主具有民主的基本要件，当然也包括西方意义上协商民主的基本因素；但是在某种意义上，它在制度化与程序化方面的努力甚至已经超越了西方协商民主的进展，需要新概念或理论予以概括。

责任编辑：牛铮  

一审：卢腾  二审：肖伟林  终审：王智睿

文章来源：《中央社会主义学院学报》2022年第6期

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