铁路私有化为何走向失败?——基于英国铁路组织结构变迁的考察
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“私有化”真的能够提升铁路部门的服务质量、降低运营成本吗？20世纪以来英国铁路制度呈现“私有化-国有化-再私有化-再国有化”式的、随政局进行的周期性变动。作者梳理这一组织结构变迁历程后发现，私有化模式下铁路的“分散管理”与铁路运营的特性格格不入，不仅不能降低成本，更牺牲了服务质量与安全性。本文为“应审慎对待公共服务事业私有化”的观点提供了更加具体细致的证据。
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作者简介
唐亚林，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师；
周昊，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生。
源自20世纪80年代英美等国的私有化浪潮，推动了世界范围内资本主义发达国家的公共服务企业私有化改革运动。20世纪90年代中期，英国铁路通过私有化改革，在世界范围内实现了最彻底的网运分离目标，但在其后20余年时间里，英国铁路私有化进程并没有达到预期的目的，反而迎来了更低的经济效率、更差的服务质量和更高的政府公共补贴等后果。2020年9月21日，英国政府宣布终止铁路公司的特许经营模式，标志着英国铁路私有化运动的终结。通过考察英国铁路从“横向分割”到“分散化管控”的组织结构变迁过程可知，造成英国铁路私有化失败的原因主要在于:过长的公共服务合同制外包链条导致政府与公民关系的断裂，“分散化管控”的组织结构导致规模经济效应的消失，特许经营期限的规定限制各运营主体提升服务质量的动机。由于铁路行业的特殊性与私有化下“分散化管控”的组织结构格格不入，因此需要重新思考英国铁路改革的新方向，将重点放在制定新的市场准入规则、设置公共补贴与服务质量挂钩的具体规则、建立新的安全问责机制等方面。英国铁路的“私有化-国有化-再私有-再国有化”的改革历程，给世界各国公共服务外包乃至公共企业私有化进程敲响了警钟。
一、引言：私有化浪潮的兴起与铁路私有化议题的提出
1929-1933年的资本主义经济危机使得仅依靠自由竞争来决定资源配置的市场机制宣告失灵，西方国家开始大力实施主张经济干预的凯恩斯主义，政府承担起更多的公共服务生产与供给职能，也由此形成了很多国有企业（在美国，这样的企业叫作“政府企业”，在其他大多数国家则称作“国有企业”）。这种国有化思潮受实用主义的想法驱使，认为由国家统筹社会资本，会让生产更容易、成本更低，进而让公共服务提供更协调和实在。
基于凯恩斯主义的国有化思潮在西方社会持续了近半个世纪，直至20世纪70年代西方社会普遍出现了经济滞涨现象，即高失业率和高通货膨胀率的并发成为通病之时，逆国有化的私有化潮流开始涌动。
为突破政府主导下对公共事务统包所带来的政府财政不堪重负、提升公共服务中政府对民众需求回应不足、推动重视政府产出绩效导向，英国在首相撒切尔夫人主政时期和美国在里根总统主政时期，纷纷推行了以重新定位政府与市场关系为重点的新公共管理改革运动，并很快席卷欧洲、北美和澳洲等地，掀起了一股世界范围内的公共服务企业私有化改革浪潮。
英国在国内诸多领域将公共企业私有化改革付诸实践。撒切尔夫人在任期间（1979-1990年），英国有50多家国有企业实现了私有化。从一开始，铁路并非“撒切尔私有化战略”的优先事项。在试图出售国有铁路公司（British Railway，下文简称BR）之前，英国的公共企业私有化运动已经进行了十余年，撒切尔政府却迟迟未对铁路“下手”。造成这种延迟的原因有多种解释，一个重要的原因是既有铁路网络的无利润性、补贴依赖性以及主要服务行将收缩等实际，而这些均不受民众欢迎。
但是，在1992年英国大选之后，事件有了新的进展。在首相约翰·梅杰看来，英国铁路是幸存的国家所有制产业的典型，内部充斥着许多管理不善的现象，如拿到了巨额补贴，却换来很不理想的经济与社会回报。1992年，时任运输大臣的麦格雷戈提交了《铁路的新机遇》白皮书。然而，此白皮书的内容却缺乏支持公共企业私有化的有效证据，仅基于其他领域的公共企业私有化经验，即声称铁路私有化的主要好处有三点：更高的效率、更好的顾客服务质量以及更少的公共补贴。此外，白皮书对BR的表现给予了充分肯定，承认BR做出了“重大改进”，其生产率“是欧洲铁路中最高的”。这种对国有化的事实肯定与对私有化的盲目主张的相互冲突评判，本身就是一种矛盾之举。
尽管如此，白皮书还是推动了新的《铁路法案》的出台。1993年，《铁路法案》把英国的铁路系统拆分为约100个分割的组织;接着，1994年4月1日，英国政府成立了新的国有公司Railtrack，让其从BR处接管了轨道、信号、土地和车站等基础设施；然后，Railtrack于1996年以极低的股价实现了私有化。整合化的BR逐步被拆分，形成复杂且分散化的系统。
新《铁路法案》的实施，意味着英国铁路由众多独立的私营企业运营与分散的监管机构监管，而这种关于英国铁路新的组织结构的建构，很大程度上是推动私有化运动的政治气候的产物：铁路一体化体系被颠覆，铁路系统不得不屈从于强大而压倒一切的政治目标。至此，英国铁路私有化就从议题转化为了现实。
从上述发展历程可以看出，英国铁路私有化之所以能够在很短时间内付诸实践，主要是由于它的推进与当时执政的保守党政府的政治战略相符合。与此相关的是，约翰·梅杰的保守党政府在1992年4月得到了较多民众的支持，在英国下议院选举中获得了21个席位的多数地位，赢得继续执政机会。但到了1993年2月，保守党失去了下议院中的议员十次补选机会，后续能否继续执政有很大不确定性。在这种政党执政受到威胁的重要时刻，保守党政府感到“必须要做些什么，才能赢得支持”，于是，便决定以低廉的价格将铁路私有化，允许股东和投机者以可观的利润转售其股票，从而为执政党赢得资金和民心奠定基础。也就是说，英国铁路私有化，并不是通常意义上的从效率等角度的精明算计，而主要是基于一种政治的考量。
二、“私有化-国有化”的循环周期：英国铁路组织结构变迁的考察
考察英国铁路组织结构的变迁，可以从政府与市场关系调整所引发的“私有化-国有化”循环周期视角，分析引发铁路组织结构变迁的主导性因素，再由铁路组织结构变迁引发的绩效后果分析，重思“私有化-国有化”循环周期的合理性，进而探讨建构基于绩效和整体利益的而非政治考量的政府与市场关系。
早期私有化环境下的英国铁路，多家地方性私营公司相互竞争，市场化程度很高，组织结构松散。1947年，英国铁路第一次国有化的方式采取的是在原先按地理市场分割的四大私营铁路公司的基础上，进行缓和式调整的做法，其结果是形成了市场化下的事业部制。到了1992年，客运和货运业务分离，铁路系统被划分为六个分部门和一个中央服务部，这是国有经营模式的最后尝试，体现在铁路组织结构变迁方面，就是试图通过从单一的事业部制向事业部制与职能制相结合的混合制组织结构的转变，其目的是进一步引入劳动分工理念，提高组织运作效率，以最大限度地维持国有经营模式的存续。到了1993年，这种混合制组织结构的国有经营模式已经难以为继，英国政府决定将基础设施铁路网和铁路的运营分开，开始实施基于“网运分离”的分散化管控组织变革。
（一）从私有化到国有化的转变:1947年《运输法案》确立了“横向分割”的组织结构。
英国是第一次工业革命的发源地。英国人詹姆斯·瓦特于1776年制造出了第一台具有实用价值的蒸汽机，而蒸汽机的发明为铁路时代的到来奠定了基础。经过三年的建造时间，英国于1825年开通了斯托克顿到达灵顿的铁路，这是世界上第一条使用蒸汽机车运营的铁路。
第二次世界大战前，英国铁路一直由私营部门运营。1914年，英国铁路系统规模巨大，由120家相互竞争的地方性私营公司运营；到1923年，这些公司被合并为四大铁路集团，分别是南部铁路公司、大西部铁路公司、伦敦米德兰和苏格兰铁路公司、伦敦和东北部铁路公司。这四家大型私营铁路公司在1923-1947年共同经营铁路业务，形成了区域垄断。
第二次世界大战后，工党的艾德礼政府（1945年-1951年）开始通过一系列法案，大力推行国有化，英格兰银行、煤炭、民航、电力等行业通通被收归国有，由新成立的国有企业集中管理。工党政府采取私营企业国有化战略举措，主要是基于两方面的考虑:一方面，战后的英国基础设施陈旧、生产技术落后、产品缺乏国际竞争力，只有通过政府提供资金的方式来改造这些无利可图的旧工业;另一方面，通过加强国家机关和垄断组织的结合，可以扩大国家对整个国民经济的控制。艾德礼在执政的前三年时间里便推出了8项国有化法案，掀起了英国的私营企业国有化高潮。
在这8项国有化法案中，就包括1947年颁布的《运输法案》。针对战争年代由于过度使用和投资不足而已经破败不堪的铁路业，《运输法案》制定了国有化计划——四大私营铁路集团的业务由国家接管，并成立英国铁路国有品牌BR。1947年的《运输法案》开创了英国铁路的国有化时代。
国有化后的英国铁路公司形成了“横向分割”的多分部组织结构。多分部结构也可称作事业部制，指的是公司主要按地理市场或者产品市场建立分部，总公司负责分配资源并监控各分部的运行，各分部负责区域内部的业务运营，且各分部的自主权较高。按地理市场划分后的英国铁路主要分为六个区域公司：接管南部铁路公司的南部地区公司、接管大西部铁路公司的西部地区公司、接管伦敦米德兰和苏格兰铁路公司的米德兰部分的米德兰地区公司、接管伦敦米德兰和苏格兰铁路公司的苏格兰部分的苏格兰地区公司、接管伦敦和东北部铁路公司的约克以南部分的东部地区公司、接管伦敦和东北部铁路公司的约克以北部分的东北地区公司，后来东北地区公司和东部地区公司于1967年合并。
BR在1947-1997年（含1994-1997年私有化过渡期）一直垄断经营着英国铁路的业务，且在20世纪80年代之前大部分时间表现良好。
图1 英国铁路国有化时期“横向分割”的事业部制组织结构
从上图可知，英国运输委员会对英国铁路公司具有直接管辖权，BR是英国交通运输委员会打出的“国有招牌”;BR作为总公司，负责分配资源并监控各区域铁路公司的表现。“横向分割”的做法是在以往四大私营企业的业务划分基础上进行的进一步区域拆分，不同分公司各自负责区域内的基础设施的建设、维护和日常运营。
在此次从私有化到国有化的转变中，最大的改变是国有化后的英国铁路组织结构更加分散化，而拆分地理市场的目的是服务于进一步细化的目标客户群体。英国铁路国有化后所采取的事业部制，仍然是建立在原先私营部门的业务划分基础上，体现了政府仍然尊重先前市场配置资源的结果的特点，这在整个“私有化—国有化”循环周期中显现了这种转变的合理性和缓和性之特质。
总体来讲，此次私营企业国有化运动是英国二战后形成的“共识政治”的产物，被认为是英国“社会主义试验”的重要组成部分。一个可以算得上属于私营企业国有化预演的做法，是在两次世界大战期间英国政府对铁路行业的管制一直在不断地收紧的事实，这也导致了二战后许多行业的所有权自然而然地从私营部门转移到公共部门手中的逻辑的生成。
（二）从国有化到私有化的回归：混合型组织结构的确立与基于“网运分离”的分散化管控组织变革
1. 20世纪80年代初BR改革:形成事业部制和职能制相结合的混合型组织结构
1980年初，一个被称作“功能分区”的改革计划出台。到1992年，BR进一步引入了劳动分工的理念，将原先按地理市场划分的事业部制组织结构转变为事业部制和职能制相结合的混合型组织结构。其中，客运业务遵循事业部制的组织结构，货运业务则按照劳动分工、细化的原则形成了职能制的组织结构。随着组织的逐渐扩张，一个组织会发展出多重目标和任务。用于实现不同目标和任务的手段不同，需要的技能也不同。此时按功能组织其员工，形成专业化分工的组织形式，就是职能结构。
图2 英国铁路改革后事业部制和职能制相结合的混合型组织结构
在这种混合型组织结构中，客运和货运业务是分离的，铁路系统被划分为六个分部门和一个中央服务部，总部仅有600多名员工。改革后的BR组织结构见图2：城际铁路、区域铁路、东南铁路三部门负责客运业务，其中城际铁路部门主管城市间的旅客运输，区域铁路部门主管支线运输，东南铁路部门主管伦敦通勤业务；货运包装、货物运输、货运分发三部门负责货运业务，其中货运包装部门主管货物包裹业务，货物运输部门主管铁路货运，货运分发部门主管包裹运输和集装箱运输的分发业务。
英国铁路公司总部下设中央服务部，中央服务部的作用是为旗下的客运和货运公司提供信息渠道和业务支持。这一阶段英国铁路组织结构的变迁特点是在以往国有化下事业部制的基础上，进行了进一步分工，这一变化符合组织根据外部环境变化而逐渐调整的规律。这一次铁路改革实现了客运和货运业务的分离，为接下来的私有化回归奠定了基础。
2. 1993年《铁路法案》确定私有化计划：开始实施基于“网运分离”的分散化管控组织变革
改革后的BR并未摆脱再次被私有化的命运。1990年，约翰·梅杰上台后，继续执行撒切尔夫人在任期间的私有化计划。1993年《铁路法案》确定私有化计划，目的是将英国铁路的基础设施铁路网和铁路的运营分开，实行基于“网运分离”的分散化管控组织变革。
1997年完全实现私有化后，英国的铁路系统成了分散化的独立经营企业与监管机构的杂糅，其中包括：垄断基础设施供应商Railtrack；25家列车客运公司（下文简称TOC）；6家列车货运公司，之后又很快被合并为2家；13家基础设施维护和更新公司，其中包含7家基础设施维护公司和6家基础设施更新公司；3家列车租赁公司以及各种工程设计公司;三大监管主体——铁路监管局、健康与安全执行局下属的铁路督察局（下文简称HMRI）和客运铁路特许经营办公室，各自负责经济监管、安全监管与质量监管的职责，形成分散化的监管体系。
图3 1997 年“网运分离”后的英国铁路分散化管控组织结构
英国铁路再次私有化后的组织结构变革较为剧烈，可以说是完全抛弃了以往的混合型组织结构形式。图3显示了1997年英国铁路在私有化完成后所形成的分散化管控组织结构。
图3的中间与右边部分是私有化后的英国铁路主要组成部分。垄断基础设施供应商Railtrack拥有铁轨、信号灯、车站等基础设施的所有权，但不负责基础设施维护和更新，这些事项由13家基础设施维护和更新公司负责；客运和货运公司经营业务需要使用列车和铁轨时，货运公司拥有自己的列车，而客运公司却没有，必须向列车租赁公司租车，尽管客运公司可以自由选择从谁处租赁列车，但未经客运铁路特许经营办公室的同意，客运公司和列车租赁公司将无法签署租赁协议；仅仅拥有列车的使用权还不够，客运和货运公司想要使用铁轨，还要提前获得Railtrack授予的“铁轨进入权”，方可进入特定路线。基础设施维护和更新公司、Railtrack、列车租赁公司、列车客运公司、列车货运公司这五大主体之间均通过合同的方式建立联系，同类型的公司之间存在竞争关系。
图3的左边部分展示的是铁路系统的三个监管主体，分别是铁路监管局、铁路督察局和客运铁路特许经营办公室。负责经济监管的铁路监管局，承担着维护用户的利益、鼓励铁路的使用并促进竞争的责任。铁路监管局独立于政府，通过获得经营许可证授权而进行监管工作，它的主要监管对象是Railtrack和列车客运公司，监管任务是经济监管中的回报率监管。铁路督察局HMRI负责客运服务的安全监管，2006年4月HMRI撤销后，铁路监管局在原有的经济监管职责的基础上又增加了安全监管的职责。关键的质量监管者是客运铁路特许经营办公室，与铁路监管局独立于政府之外的特性不同，它受合同约束并受政府指示，负责分配特许经营权及监控TOC的表现，客运铁路特许经营办公室还承担了向TOC支付补贴的责任，甚至从长远来看，它还可从有利可图的特许经营权中收取费用。客运铁路特许经营办公室在2000年被战略铁路局取代，战略铁路局的职能又在2005年移交给了运输部和铁路监管办公室。
经过这次较为剧烈且持续的分散化管控组织结构变革，英国铁路分离出了许多不同功能的企业，它们有的负责铁路网络的建设，有的负责客运业务，有的负责货运业务，还有一些企业负责“后勤”业务，从而实现了向私有化的再次回归。
纵观英国铁路的组织结构变迁历程，可以提炼出由“横向分割”到“分散化管控”的变迁特点：第一阶段是1825-1947年的私有化时期，英国铁路由私营部门主导，直至1947年《运输法案》宣布铁路国有化，确立了“横向分割”的事业部制组织结构。第二阶段是1948-1993年的国有化时期，英国铁路由国有企业控制，这期间在20世纪80年代BR经历了改革，由原先的事业部制组织结构转变为事业部制与职能制相结合的组织结构。相对而言，这两个阶段的组织革命都比较缓和。第三阶段是1994-2020年（含三年私有化过渡期）的再私有化时期，英国铁路回归到由私营部门主导的运行框架，而1993年的《铁路法案》确定了基于网运分离的分散化管控组织结构，直至1997年实现了英国铁路从国有化到私有化的回归。最新的一个时期，从2020年开始，英国铁路再次开始回归国有化，其后果如何，尚待后续再观察。
三、英国铁路再私有化的后果分析
在20世纪90年代初提出铁路私有化计划时，英国政府声称它的主要好处包括提高经济效率、改善顾客服务质量以及降低公共补贴、减少纳税人支出等。然而，在铁路私有化完成后，这三大目标均没有得到实现。
（一）“分散化管控”的组织结构导致战略、战术和运营的分割，降低经济效率
首先，铁路行业作为自然垄断行业，前期投入大，特殊性强。铁路作为高度资本密集型行业，无法像水务行业、电信行业等通过单纯增加消费者的规模来实现成本的收回。其次，铁路系统是一个不可分割的整体，列车的运行要统一调度，这就要求轨道、车站、乘务、仓储、运输等环节保持高度配合。在再次私有化之前，英国的铁路行业已经拥有欧洲最高的生产率，因此很难在不影响服务质量和运行安全的情况下进一步削减成本、降低补贴。再次，网运分离带来的新问题无法避免。基础设施网络建设和运营的分散化运作，取消了战略（投资计划、土地使用计划）、战术（维护计划）和运营(应对基础设施和车辆故障的计划)整合的可能性，无法形成规模经济效应。基础设施的所有权和维护更新的分离，也导致在计算基础设施建造和维护的总成本并由此确定车票价格、调节基础设施垄断方面存在难度。
1. 私有化后的客运业务情况分析
作为列车运营业务主体的客运公司，TOC的特许经营权一般在7-15年。在经营期限内，运营支出主要包括员工支出、柴油燃料支出、列车租赁支出、基础设施供应商的收费等;非运营支出主要指公司所得税支出、融资费用和特殊支出等。
具体来说，TOC的运营严重依赖票款收入，票款收入占所有运营收入的大部分；在扣除运营支出和非运营的金融支出（公司所得税、融资费用和特殊支出）后，2018-2019年、2019-2020年均出现了负的运营利润;特许经营补贴由交通部和铁路监管办公室根据TOC的经营状况决定给予，因此出现利润金额为负数的补贴代表该年度TOC运营良好，特许经营办公室抽回了部分利润;通过特许经营补贴“校正”后，2015-2020年的总利润均为正，但表现逐年下降，在支付承诺的股息和分红后，无法实现正利润的维持。2019-2020年的总利润不足五年前的10%，除却TOC自身运营不佳外，也受到新冠肺炎疫情影响。TOC近五年利润逐渐下降，为2020年9月英国政府宣布终止铁路公司的特许经营模式埋下了伏笔。
上述数据反映的是所有获得特许经营权的TOC的整体表现，由于经营路段的差异，不同的TOC会面临不同程度的难题。一些热门路线的TOC相较冷门路线的同行，生存下来要容易得多。尽管TOC会倾向于运行某些可盈利的路线，但是大多数TOC仍会出现亏损状况，因为它们有义务经营具有社会服务必要性但仍在亏损的路线。这些TOC的损失，主要通过政府补助金和自身获得的同一特许经营权下利润更高的路线的交叉补贴相结合的方式来弥补。但是，即使是有双重补贴的情况下，在短暂的特许经营期限内想要实现利润的持续增长仍旧十分不易，新进入行业的列车运营公司的生存状况则更加困难。
2. 私有化后的货运业务情况分析
货运业务也是铁路运输的重要业务之一。货物运输的主要媒介包括铁路、公路和水路。铁路货运在20余年间一直在4.7%到7.7%的水平之间徘徊，货物运输的大部分业务仍被公路运输和水路运输占据。
（二）高度分散化的组织结构损害铁路系统的整体利益，影响服务质量
私有化后，英国铁路的组织结构高度分散化，私营企业在基础设施更新、员工技能培训、市场竞争力提升等方面都不愿投入精力和金钱，急于追求短期私利、忽视铁路系统整体利益，进而影响铁路系统的整体服务质量。
首先，列车设施陈旧，硬件服务质量低下。列车会随着使用年限的增加而发生损耗。以客运为例，旅客机车的预期使用寿命通常为25至40年，远大于特许经营权期限（通常为7到15年），这导致列车运营公司租赁新车以更换列车设施的主体意愿不强。由于技术和工程原因，很难在不同特许经营者运营的路线之间转移机车车辆。鉴于此，如果列车运营公司TOC不能确保自己会续签合同，那么列车租赁公司将不愿投资新的机车车辆。
就基础设施供应商而言，一个鲜明的对比现象道出了个中“奥秘”：在Railtrack经营期间，其董事会更愿意投资于车站设施的改造，而不是轨道建设。原因在哪呢?虽然车站在提供火车的出发和到达信息、接纳来往旅客等环节发挥重要作用，但真正有利可图的原因，在于通过改造车站，用于出售鲜花、袜子、珠宝等商店的出租空间会大量增多，自然赚钱的机会也会大大增多。在1998年Railtrack的总值5.45亿英镑的资本支出账目中，“车站更新”的成本就占了1.82亿英镑。
其次，基础设施资金投入不足导致安全目标无法实现，软件服务质量堪忧。1992年，保守党政府在提出私有化计划时曾要求健康与安全委员会（下文简称HSC）在私有化期间及私有化之后要确保铁路的安全性能。为此，HSC之后出具了一份名为《确保英国铁路安全》的报告，提出了十分“含蓄”的安全目标:“铁路体系出现的任何变化都不得导致目前安全标准的下降。”
铁路私有化对安全的影响集中在以下三方面：第一，网运分离会导致不同组织的安全责任不明确。基础设施的维护和更新公司、基础设施的供应商、列车运营公司三者业务分离，彼此仅通过合同联系，会存在责任意识不强的问题，后二者严重依赖基础设施维护和更新公司的功能，容易忽视安全意识的提高。第二，跨组织边界的关键安全信息可能会被减弱，由此引发“界面风险”。“界面风险”是指信息在不同组织间传播时会发生延时或漏损，由此导致发生安全事故的可能性上升。第三，由于特许经营权的变更，一些几乎没有铁路安全运营经验的新公司可能会进入铁路行业，经验不足的私营公司对突发事件的预防、处置和善后，均不如长期稳定运营的国有企业。
英国铁路在1997年私有化之前的五年时间里，每年铁路事故造成的死亡人数为4-11人；私有化之后的五年时间里，每年铁路事故造成的死亡人数为4-33人。将英国铁路私有化前五年（1992-1996年）和私有化后五年（1998-2002年）的表现进行对比，主要线路列车里程数虽有上升的趋势，致命的铁路事故未得到有效减少，死亡人数有上升趋势，特别是1999年发生的致命事故共造成33人死亡，是11年内死亡人数最高的一年。
（三）私营部门严重依赖政府补助，导致公共补贴水平居高不下
无论是最初的客运铁路特许经营办公室，还是后面的战略铁路局、运输部和铁路监管办公室，设立的初衷都是为了对私人部门提供的公共服务质量进行监管。但是，这些监管部门却变成私人部门攫取公共补贴的平台渠道。私人部门虽从公共部门手中获得了所有权和经营权，却不急于摆脱对公共部门的依赖。
最初进行铁路私有化的时候，英国政府的主要目的之一是降低公共补贴，以间接减少纳税人的负担，但是这个目标并没有达成。私有化后的私人部门依旧严重依赖公共补贴，补贴的金额数不减反增。这样的表现并不意外。私有化前，铁路行业处于亏损状态，为了替亏损的行业“找到下家”，政府不得不通过提供持续的补贴来吸引私人投资者提供预期的服务。英国政府为了尽快将铁路业务这一“烫手山芋”转包出去，获得短期急需的周转资金并转移收入风险，对私营公司采取了“先上车，后买票”的吸引手段，即政府营造一种环境，鼓励加盟商进行不切实际的竞标以确保“立足点”，然后寻求重新谈判，换来更优惠的条件。
然而，英国政府对将收入风险转移到私营伙伴的做法过于自信，而潜在的投标人又将政府的补助视为很强的商业吸引力，但对于亏损的承受度却很低。这二者的相互叠加与彼此强化，造成特许经营期限到了之后，政府不得不以更宽松的条件出让特许经营权，以确保私营部门继续运营列车服务。如此循环往复，导致政府的总体财政补贴水平一直保持在较高水平，而商业驱动的私人投资则不断减少。
四、英国铁路私有化遭遇困境的原因分析
（一）过长的公共服务合同制外包链条，使得政府与公民关系发生断裂，很难得到公民认同
英国铁路私有化后，不同业务通过合同制分派给了私营部门。外包链条过长，导致政府与公民关系断裂，产生更多繁文缛节和监管问题，很难得到公民认同。查找英国铁路和公路办公室（下文简称ORR）官网的“客运服务投诉”一栏，可以获得自1999年至2020年的客运满意度信息。鉴于1997-1999年的数据缺失，可大致将1999-2004年视为铁路私有化完成后的初期阶段，这些年度的乘客满意度均低于80%。
（二）“分散化管控”的组织结构导致规模经济效应的消失，不利于铁路系统的良性循环
国有化时期的BR，在统筹系统内部资源、制定长期战略规划、凝心聚力、吸纳人才方面，均占据很大优势。私有化后，“分散化管控”的组织结构导致规模经济效应消失，产生了接口成本和现金漏损，不利于铁路系统良性循环。
接口成本指的是实现私有化后在不同环节的衔接上所耗费的额外成本。铁路系统被拆分成各自独立的私营公司后，不同公司通过合同建立联系。获得了特许经营权的公司各自运营，无法实现规模经济效应。引入的额外成本主要包括轨道使用费、火车租赁费以及将所有维护和更新支出外包给基础设施公司所产生的费用。2002-2003年，由于引入了额外成本，成本数额增长了38亿英镑。
此外，无论是每一次的特许经营权的签约，还是列车租赁的签约、铁轨进入的签约、维护更新的签约，均涉及不同程度的竞争，而开展合同对象的选择和投、竞标过程都必须耗费大量时间和金钱成本；经过竞争获胜的列车运营公司，有时因为经济形势的变化或自身经营状态的不佳，会在特许经营期限到期之前的前几年就放弃经营权，这又给政府带来重新选择运营商的麻烦。在这种情形下，私营合作伙伴在协议签署后放弃履行原始条款的义务，政府不得不承担沉重的沉没交易成本。
现金漏损是建立在所有私营公司都是追求利润最大化的假设前提之上。原先一体化的BR公司，每年获得的利润在除去基本运营成本后，有很大一部分可以重新投回到铁路系统之中，开展基础设施的建造与维修、正式员工的技能培训等工作。然而，高度分散化的私营部门不会主动将利润投回到铁路系统之中，很多利润通过股息和分红的方式转移给了私人资本家。这种现金漏损的现象不利于铁路系统的良性循环。
（三）特许经营权期限的规定促使经营者追逐短期利益，限制了经营者提升服务质量的动机
英国铁路私有化后，特许经营权的期限大多在7-15年。政府在公开招标时，会要求竞标人说明运营期间所需补贴水平，并根据所报出的最低补贴水平授予特许经营权。特许经营者为了获得授权，热衷于报较低的补贴水平，同时承诺将长期从事铁路业务。但一旦获得授权，特许经营者为了追逐短期利益，时常忽视对基础设施的长期投资和服务质量的改善。
英国铁路基础设施建造的年代久远，需要定期检查和更新。在特许经营权期限的限制下，私营公司会优先照顾股东权益，主观改善服务的能动性不强。在获得特许经营权初期，各运营公司不断加大运量，以期获取更高利润，运量的上升亦加重了陈旧基础设施的负担，带来潜在的安全隐患。此外，这些公司大多在特许经营权期限内雇佣短期合同工，而短期合同工不仅公司归属感和责任心不强，而且自身的个人素质、服务能力、服务意识也都较为薄弱。
五、结论与讨论
（一）结论：铁路行业的特殊性与私有化下铁路“分散化管控”的组织结构格格不入
铁路同教育、医疗、通信、电力等行业一样，都是高度资本密集型行业，前期的研发和生产需要投入巨大的时间成本和金钱成本，这导致在投入运营的很长一段时间内都很难收回成本；在后期一旦中断经营，将造成极大的沉没成本。此外，由于不同路段与地形的差异，铁路建设的难易程度各不相同，需要投入的人力和物力差别较大，同时有些地区会因为该地区已有的铁路设施密度较大而形成较高的建设便利。不同地区的建设便利不同，带来的边际经济收益差异也很明显。因此，铁路行业的收入具有很大的不确定性。
投资回收期长，进一步导致铁路行业的经济效益低下。在既定的投入成本下，铁路行业的预期经济收益取决于乘客的数量、乘客的类型、沿线的交通状况等因素。但是，私营企业需要“提高收入”的需求与旅客需要“更高性价比”车票的需求相矛盾，追求利润最大化的私营企业在自身投入不足的情况下，或寻求公共补贴，或降低服务质量，以期尽可能缩减成本，提高利润。要使私有化的提供者能够保证以可接受的服务标准提供可盈利的服务，从而赢得公众的支持，是很难的事情。
通过对英国铁路组织结构变迁的考察，可以得出如下结论:国有化的铁路系统拥有规模经济的优势，有助于优化系统内资金流向，将多余的资金投入到新项目的创新和研发，促进铁路系统的良性循环，而私有化下“分散化管控”的组织结构让众多的私人部门乃至公共部门难以做到各司其职，且容易出现安全责任不明、提升服务质量的意愿不高等现象，容易产生接口成本和现金漏损，进而降低了铁路系统的经济效率和服务质量，不利于铁路系统的良性循环。
（二）讨论：英国铁路的改革历程给全世界敲响了警钟
英国铁路的“私有化—国有化—再私有化—再国有化”的改革历程，给世界各国公共服务外包乃至私有化进程敲响了警钟。英国铁路1997年的私有化做法，瓦解了国有体制下的组织结构，建立了高度分散化的组织结构，引入了大量私人资本，却未能引入充分、有效的竞争，造成私人部门垄断下效率低下的局面;虽然也设立了相关监管部门，却未能履行严格、有效的监管责任，造成私人部门通过公共部门公开合法的程序而严重依赖政府财政补贴的后果。这不得不让世界各国公共部门反思：不考虑行业特殊性而一味进行私有化改革，真的能够带来最佳的组织绩效吗?英国铁路已然给出了答案。
铁路、教育、医疗、通信、电力等行业具有天然垄断性，这些行业的前期建设成本和建设周期很长，在经过漫长的萌芽到成熟的发展阶段之后，市场通常处于接近饱和的状态。面对饱和的市场，潜在的竞争者想要进入的壁垒很大，因此很容易造成少数供应商的垄断现象。垄断的私人部门追求私人利益，忽视系统的整体利益，如果再缺乏政府的有效监管，很容易陷入混乱溃败局面。一些关乎民生的重要服务行业不能轻易外包或者推动产权与经营权的私有化，公共服务私有化必须要审慎推进。
厘清政府和市场的关系，找准政府与市场的平衡点，是发挥市场和政府各自优势的关键。利用市场机制来改善政府运作效率值得推崇，但是在这个过程中，政府要发挥主导作用，担负起必要的监管责任。为了从私人竞争中获得收益，政府必须是“聪明的购买者，熟练的采购代理人以及从私营部门购买商品和服务的熟练检查员”。因此，政府在不得不进行社会服务外包时，必须是优秀的合同管理者，要有丰富的筛选运营商的经验。具体到铁路运营问题，政府一是应制定公正、明确的市场准入规则，淘汰业绩不佳的铁路运营公司，择优留下经验丰富、声誉良好的运营公司，为其划定合理的区域线路，同时规定运费区间、到达率要求、服务标准等；二是要重视私人部门的绩效考核，设置公共补贴与服务质量挂钩的具体规则，防止运营公司套取公共补贴；三是应建立严格的安全问责机制，降低安全事故的发生。建立清晰明确的安全问责机制，这主要有两点好处：一是确保基础设施供应商和监管机构能够按照统一的安全106标准，各自行事，有助于减少信息不对称的发生；二是设定合适的安全标准，可以避免运营商和承包商签订高额合同的倾向。发生故障的风险，可能会鼓励运营商和承包商达成过度维护设施的合同，以尽量避免发生故障，而这又会增加不必要的运营成本。
铁路私有化已过去20余年，英国铁路的回“国”之路还很漫长。将私有化后的铁路再次收归国有，所需资金规模巨大。2020年9月21日，英国政府宣布终止铁路公司特许经营模式，这是铁路回“国”的第一步，其组织结构将会发生怎样的变迁，最终后果又会如何，尚有待观察。铁路回“国”之后，如何在提高经济效率与保障服务质量的同时，建立最优组织结构，找到政府与市场关系的最佳平衡点，是铁路运营与监管永恒的话题。
责任编辑：张晏维
一审：亢玉静 二审：肖伟林 终审：王智睿
文章来源：《江苏行政学院学报》2022年第6期
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