“双线合一”：论服务型政府的建设逻辑

推荐语

近二十年来，“建设服务型政府”的探索推动着相关理论的创新与发展，但既有研究在建设逻辑方面还存在未尽之处。本文作者在“职责结构”和“履责方式”两条进路的基础上，提出了一个“双线合一”的分析框架，较好地廓清了转变政府职能、建设服务型政府的逻辑等问题。（政治学人编辑部）

专题文章推荐：

作者简介

朱光磊，南开大学讲席教授，中国政府发展联合研究中心主任；

候绪杰，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生。

建设服务型政府是转变政府职能的新阶段，是现阶段对中国政府发展方向的定位。对于建设服务型政府的路径问题，多是从“职责结构”与“履责方式”这两条线去分别研究职能转变的轨迹。从前者的角度，大多是认为已经或正在经历政治型政府、发展型政府和服务型政府三个阶段，从后者则认为已经或正在经历着管制型政府、管理型政府和服务型政府三个阶段。这大体符合实际情况，但对两条线索之间的关系则缺乏系统的认知，而且这“双线”在时间上也确实存在一定的交错。总体上看，政府职能转变工作始终是以“双线并行”的方式推进的。从发展上看，建设服务型政府，需要实现从“双线并行”到“逐步合一”，即实现“职责结构”与“履责方式”均向服务型政府的转变。在深入分析“双线合一”的过程中，探讨“双线”之间的内在关系以及相关问题，有助于廓清服务型政府的建设逻辑。

一、问题的提出

在世纪之交，中国学术界就表现出了对“服务型政府建设”问题的强烈关注，只是当时多数情况下，使用的是“公共服务型政府”一词。自2004年中央正式肯定“建设服务型政府”的概念和目标以来，这事实上已经成为现阶段对中国政府发展方向的定位，政府方面做了积极的探索，学术界也做了相当充分的研究，积累了不少很有价值或很有特点的研究成果。

习近平总书记在十九大报告中再次强调，“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。这是对服务型政府建设认识深化和进一步系统化的重要标志，学术界的相关研究工作也与此相呼应。发展和建设的目标是确定的，但是，对于如何达成这一目标，即服务型政府的实现路径，既有的研究存在着多种分析角度。一类研究以人类社会发展进程作为大背景，提出政府类型的更替与农业社会、工业社会、后工业社会的发展顺序相对应，分别经历统治型政府、管理型政府和服务型政府；另一类研究则从政府职能演进的角度出发，不同学者分别提出了从管制型政府到服务型政府的转变、从管制型政府到发展型政府再到服务型政府的转变、从政治统治型政府到经济建设型政府再到公共服务型政府的转变等多种判断；还有一类研究认为不同的政府类型之间并非是互相替代的关系，比如有学者提出管理型政府与服务型政府是辩证统一、相辅相成的关系，发展型政府与服务型政府是吸纳与共进的关系等。

然而，理论观点的丰富，并不等于就形成了对服务型政府建设路径的清晰认识。特别是关于服务型政府建设逻辑问题的研究，在已有文献中并没有得到充分的显现。一方面，为政府的各种类型冠名在理论上缺乏足够的清晰度和辨识度，且对不同类型之间关系的认识存在较大分歧，比如在，发展型政府与服务型政府之间就存着对立、超越、共存等多种说法；另一方面，由于未能对政府职能转变的相关概念作进一步的细致划分，大部分研究对服务型政府建设路径的处理过于简单化，对不同路径之间的逻辑关系缺乏系统认知。这些研究虽然从不同层面对政府职能的转变过程做出了一定的、有价值的理论概括，但在总体上尚未能形成一个框架清楚、逻辑严密的服务型政府建设理论体系。

对理论问题认识的不到位，导致一些现实问题难以得到合理的解释。比如，如何理解当前服务型政府建设的阶段性。在官方话语体系中，一方面强调要坚持以经济建设为中心不动摇，另一方面强调要建设服务型政府；在地方治理实践中，尽管服务型政府建设已经推行经年，但发展型政府却迟迟不肯退场，重视经济职能而轻视其他职能的情况也并未发生根本变化。这些矛盾背后隐藏的问题是，当前阶段政府的主要职能究竟是什么？再如，如何认识服务型政府建设的长期性。服务型政府推行之初，部分地市提出了“一年构建框架，三年初步完成，五年形成规范”“一年重点突破，三年基本到位，五年规范完善”的建设规划。但是，二十年过去了，服务型政府建设依然“在路上”。正确的目标为何不能“一步到位”？建成服务型政府应当要经历哪些阶段？

深入分析这些问题，进而探究服务型政府建设的内在逻辑，有着重要的理论和实践价值。这是一个“从哪里来”“到哪里去”层面的问题，对它的探讨既涉及如何清晰检视改革开放以来政府职能转变工作的成果与不足，又涉及如何妥善处理当前阶段政府各个职责之间的关系，还涉及如何准确把握未来推进服务型政府建设的方向与节奏。本文将政府职能转变的过程划分为“职责结构”转变与“履责方式”转变两条线，提出服务型政府建设是一个“双线并行、逐步合一”的过程，尝试为新时代背景下建设人民满意的服务型政府提供新思路。

二、划分“双线”：政府职能转变的两条进路 

作为一个极具中国特色的实践命题，政府职能转变是经济发展和政治发展的“结合部”，是撬动政治体制改革与经济体制改革的重要支点，是调整政府与市场、社会关系的有力抓手，也是在21世纪初一体推进国家治理体系与治理能力现代化的关键环节。相应的，在学术界，围绕着政府职能转变这个议题，也产生了十分丰富的成果。能否切实转变政府职能，是检验服务型政府建设是否取得了实质性进展的重要指标。因此，有必要进一步拓展和深化对政府职能转变的认识，进而做到既主动又稳健地推动相关实践进程，同时也逐步改变对政府职能概念的处理偏于泛化，对“转变”的认识不够全面等学术问题。

（一）“双线”的提出：政府职能的两种“转变”

对中国政府职能转变问题的探讨，应当从对相关概念的认识过程开始。在20世纪80年代之前，“政府职能”的提法尚未出现。当时使用较多的概念是“国家基本职能”，并将其简单区分成“阶级职能”和“社会职能”。1982年后，在企业改革的推动下，学界和政界开始逐渐关注政府职能问题；1986年的《政府工作报告》提出了“政府机构转变管理职能”的思路；1987年，十三大报告正式提出了“转变职能”的概念。及至上世纪末，在建立和完善社会主义市场经济体制的时代背景下，对政府职能转变的认识主要围绕着对职能定位基本逻辑的探索，对于政府应当做什么、不应当做什么有了基本清楚的理解，但总体上仍停留在抽象原则的层次上。2002年，十六大提出“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”作为政府的四项基本职能。但从发展的角度看，“四项职能”的提法仍然是比较基础和宏观的，是一种过渡性的处理方式。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中对于“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”的表述，是对政府职能转变理论和工作思路的新发展。这一论断第一次区分了职能与职责、第一次区分了中央与地方政府的不同职责、第一次将“公共服务”提到了地方职责的首位。2018年，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出要“加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能”，又正式将生态环境保护列为政府的一项基本职能。

从“国家职能”到“政府职能”再到“两层次职责”，政府职能转变问题的认识过程与中国经济社会发展的阶段性特征相契合，逐步从原则性探讨迈向结构性认知的更深层次。由此可以看出，转变政府职能的基本含义是职能职责调整。但是，转变职能只解决结构性问题还达不到目标，还有一系列程序性、过程性的问题需要解决。实际上，对于政府职能转变而言，如果做细化处理的话，就应当将其划分为两条线，一条线是“职责结构”的转变，另一条线就是“履责方式”的转变。前者涉及的是政府做什么、不做什么、重点做什么的问题，后者涉及的是由谁做、怎么做、怎么做好做到位的问题。这些年的工作也大体上是这么做的，学术研究也从不同的角度涉略了这两条路径，但显然不够清晰。

划分“双线”的必要性很明显。改革开放初期的政府职能转变主要是为了配合经济体制改革，重点在于明确市场经济条件下政府的作用。随着经济的高速发展，市场化、城市化、信息化和全球化的高度叠加提升了社会的复杂性、异质性和多元性，对政府改革提出更高的要求。在新形势下，政府职能转变工作逐渐突破职责重心的结构性转变，更加注重实际效能。政府不仅要审慎把握自身的职责边界和重心，而且要以更高效、更准确的方式履行职责，以实现政府职责从目标向实效的转化。因此，对政府职能转变的认识不能局限在政府应该做什么、不应该做什么、重点做什么的层面，而应进一步拓展到由谁做、怎么做的层面，这就涉及到要区分职责结构和履责方式的“双线”。既有研究更多地关注职责结构的调整，较少探讨履责方式的转变。历史地看，政府职能转变始终是以“双线”的方式推进的，只是由于改革任务的先后顺序造成了履责方式问题被有意无意地忽视了。事实上，历次的政府改革都包含着对职责履行方面的规划与设计。特别是近年来，在互联网、大数据等数字信息技术迅猛发展的背景下，职责履行问题在政府改革中的重要性愈加凸显。从整体的视角出发重新审视政府职能转变的内涵结构，合理划分职责结构与履责方式这“双线”，统筹研究、推动政府职能转变和放管服改革、数字政府建设等重要问题，有助于更全面、更深刻、更清晰地理解政府职能转变过程所呈现的复杂面向。

（二）“双线”的内涵：政府的职责结构与履责方式

将政府职能转变划分为职责结构转变与履责方式转变的“双线”，需要进一步考察“双线”各自的内涵以及“双线”之间的关系。职责结构指的是由政府主要工作任务所构成的系统的外部及内部关系。它可以区分为两个层面，一个层面是职责结构的范围，涉及政府能做什么、不能做什么的问题；另一个层面是职责结构的重心，涉及政府主要做什么、次要做什么的问题。履责方式指的是政府为完成各项主要工作任务所采取的方式。也可以区分为两个层面，一个层面是履责方式的主体选择，涉及特定职责由哪一层级政府、哪一些部门来履行，即由谁做的问题；另一个层面是履责方式的工具选择，涉及特定职责以什么样的手段来履行，即怎么做的问题。职责结构是选择履责方式的前提和基础，履责方式是实现职责结构的具体途径。它们相辅相成、互为补充，共同构成了政府职责实现的完整过程。

转变职责结构的重点是调整关系，既包括调整职责结构的外部关系，即政府与市场、社会的关系，也包括调整职责结构的内部关系，即不同职责之间的位次关系。转变履责方式的重点是优化过程，通过理念、流程、技术等方面的提升，为不同的职责适配相应的履责方式，从而更好地实现政府职责。只有将二者结合起来，才能使职责的转变具备可操作性。职责结构的调整会催生履责方式的变化，履责方式的创新也会带动职责结构的优化。政府职能转变的过程就是政府在与市场、社会的互动关系中不断修正职责边界、调整职责次序，并选择更合适的履责主体，以更高效的手段全面、正确地履行职责，逐步达到职责目标与履责结果相统一的过程。衡量政府的职能转变是否到位，不仅取决于职责结构是否调整到位，也取决于履责方式能否配合到位。

需要注意的是，划分职责结构和履责方式的“双线”并不是要将二者割裂开来，而是一种逻辑层次上的处理方式。在实际的政府过程中，职责的实现是一个整体的、连续的过程；职责的转变也是协同联动的，不存在一方转变而另一方停滞的情况，只是在不同时期的侧重点会有所不同。划分“双线”是为更好地观察政府职能的转变过程提供两个维度，加深对相关问题的认识。

三、“双线并行”：政府职能的转变轨迹 

虽然对政府职能转变问题的认识起步较晚，但相关实践则是自新中国政府建立便已开始。“某种意义上，新中国成立以来的发展史就可以被解读为政府职能转变史。”在不同时期，由于社会结构、主要矛盾、工作重心等方面的差异，政府相应承担的职责也会有所不同。从职责结构和履责方式的“双线”视角审视政府职能的转变轨迹，考察不同时期的阶段性特征，并分析“双线”推进过程中的相互关系，有助于清晰地理解服务型政府“从哪里来”的问题，从而为进一步探讨如何建设服务型政府提供历史参照。

（一）职责结构：从政治型政府到发展型政府再到发展-服务型政府

1. 政治型政府：1949-1977年

从新中国成立至十一届三中全会召开之前，这段时期的政府职责结构模式可以被称为政治型政府。其主要特点是政治活动是政府职责的核心与统领；各项职责边界不明，政府可以干预一切社会事务。这一时期，“阶级斗争”成为党和国家的工作重心，统领了政府各个方面的工作。“党政不分、以党代政”的领导体制与程度超高的“行政导向”的政府体制相结合，使得行政权力覆盖到社会的各个角落。在经济领域，计划经济体制下的生产、分配、交换、消费等活动均由政府计划来决定；在社会领域，人民公社制与单位制配合城乡二元户籍制度将社会成员全部整合进政府的控制范围。这造成了政府既在很多领域存在职责越位，“管了很多不该管、管不好、管不了的事”；又在部分领域存在职责缺位，经济建设、公共服务等重要职责位次均要低于政治活动。由于当时特殊的历史背景和严峻的经济社会环境，政府着力于政治活动，通过强化阶级斗争的方式来巩固政权，有其客观性。但是，在剥削阶级已经基本被消灭的条件下，政治型政府的负面效应开始显现。八大提出的关于社会主义建设的正确路线未能坚持下去，“以阶级斗争为纲”一直是政府一切活动的指导纲领。这一局面直至十一届三中全会之后才有所转变。

2. 发展型政府：1978-2003年

1978年后，发展型政府逐渐取代政治型政府成为这一阶段的职责结构模式，政府的职责重心转移到经济建设上来，主导经济发展成为政府的主要任务，对社会经济活动的控制范围有所收缩。邓小平指出，“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题。”在此基础上，形成了政府经济建设职责当先、追求效率发展主义的偏态发展态势，相对忽视了其他职责的履行。2002年，十六大提出“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”，但在这一阶段，经济建设依然是政府职责的重心，职能转变工作也一直围绕着探索政府与市场的关系展开。通过政企分开等一系列改革措施，政府进一步减少对具体经济活动的干预，逐渐为市场经济作用让渡出更大的空间。此外，随着政府经济职责的调整，政权集中控制的范围缩小、控制力度减弱、控制方式改变，社会成员的联系开始松散化，一个“体制外”的社会领域开始形成。此时，已初步形成了政府、市场、社会的三分格局，但三者的界限尚不分明，政府始终发挥着很强的主导作用。职能转变也是一个国家的重大结构性调整，即使是合理和必要的变化，也确实需要较长的时间。

3. 发展-服务型政府：2004年至今

2004年，中央正式提出“努力建设服务型政府”，标志着政府的职责结构模式从发展型政府开始向服务型政府转变。一方面，经济建设依然是政府的职责重心。习近平指出，“我们要坚持党的基本路线，把以经济建设为中心同坚持四项基本原则、坚持改革开放这两个基本点统一于新时代中国特色社会主义伟大实践，长期坚持，决不动摇”，明确了经济建设长期处于党和政府工作的核心地位。另一方面，公共服务在政府职责中的重要性不断提升。2003年之前，中国政策语境中的“公共服务”主要是指为企业和市场服务，实质还是为经济建设服务；2003年，非典疫情引发了各界对社会事务类公共服务的高度关注，“公共服务”的内涵开始明确至为全体公民提供公共服务。2004年《政府工作报告》提出“在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能”，微妙地表明政府在履行好经济建设职责之外，开始将关注的重心转向其它职责，并要致力于各个职责之间的协调发展；2013年，十八届三中全会提出“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务”，将公共服务提升至仅次于经济建设的位置；2017年，十九大提出“完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好需要”，把更好地履行公共服务职责作为解决新时代社会基本矛盾的主要方式。这都是非常值得政学两界关注的。

在这一阶段，政府主动地将部分职责向市场和社会转移。2004年，国务院提出“凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决”。这显然是在进一步明确划定政府的职责边界。2013年，十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，市场在资源配置中的作用从“基础性”向“决定性”转变；2015年，通过启动“放管服”改革，继续向市场和社会放权，并通过实行“权责清单”等制度进一步厘清政府与市场、社会的关系。同时，政府开始承担更多的公共服务职责，不断加大在教育、文化、卫生、社保等领域的财政支出，逐步建立更加完善的公共服务体系，大力推进基本公共服务均等化。2018年补充了“生态环境保护”作为政府的基本职责，实际也属于广义上的公共服务职责，进一步拓展了政府在公共服务方面的职责。

之所以将这一阶段称为发展-服务型政府，是由于受经济发展水平所限，财政资源尚不足以支撑政府建立完善的公共服务体系、提供高水平的公共服务，难以全面达到服务型政府的内在要求。发展-服务型政府，在学术上是一个过渡性的提法，在实践上这是一种以经济发展为职责相对重心，同时注重加强公共服务的职责结构模式，是向服务型政府转变必然要经历的过渡阶段。

（二）履责方式：从管制型政府到管理型政府再到管理-服务型政府

1. 管制型政府：1949-1981年

以履责方式观之，从新中国成立到1982年机构改革之前可以被称为管制型政府时期。在这一阶段，极大的职责范围衍生出了大量的政府机构，特别是经济管理机构。计划经济体制下，政府按产品、行业设立各专业部门，再通过增设归口机构解决协调问题，结果就是机构数量又多、层次又繁。这样的机构设置和职责配置在不同层级的政府间逐级复制，形成了“职责同构”的政府间纵向关系特征。同时，以政治活动为重心的职责结构需要依靠强大的行政权力来实现，加之当时法制建设比较落后，命令、审批、处罚等行政手段就成为政府履责的主要工具。由此，政府依靠庞大的机构，通过行政手段自上而下地对经济社会事务进行直接管理。这种管制型政府的模式可以在短时间内整合资源、集中力量，但弊端也非常明显。它的履责主体特征造成了横向的职责交叉与纵向的职责不清同时存在，行政手段的泛滥也不利于市场和社会的成长，人民群众所感受到的压力也自然是比较大的。在改革和开放的条件下，这一模式已经不适应于市场经济下的政府职责结构，亟需进行转变。

2. 管理型政府：1982-2007年

从1982年改革开放后的第一次政府机构改革开始，政府的履责方式开始从管制型政府模式转向管理型政府模式，并持续至2008年政府机构改革之前。这一时期的履责方式调整主要是为了配合职责结构重心向经济建设的转变，以提升履责效率为主要内容，注重政府管理的灵活性和适应性，从而更好地服务于“一心一意搞建设”的目标。履责主体方面，建立起了适应于社会主义市场经济的横向履责主体结构。改革开放后的前四次机构改革主要聚焦于改革计划经济体制相关的经济管理部门，1998年全部撤销了煤炭、冶金、机械等按产品设立的工业专业经济部门，实现了宏观调控部门与专业经济部门的职责分工。这一过程还是比较顺利的，横向上基本明确了经济建设相关履责主体的职责配置，但涉及公共服务相关履责主体的改革内容比较少；纵向上政府间职责配置的调整进展不大，“职责同构”特征依然明显。履责工具方面，随着市场经济的发展和社会主义法治的初步建立，经济手段和法律手段开始成为政府履责的主要选择。1996年的《政府工作报告》提出“中央政府主要运用经济手段和法律手段，并辅之以必要的行政手段，对国民经济实行宏观调控。”此外，2001年启动的行政审批制度改革为引入新的工具创造了条件，政府履责不再局限于传统的以审批为主的直接管理，行政手段的工具选择开始丰富起来。

3. 管理-服务型政府：2008年至今

以2008年的机构改革为标志，政府的履责方式开始向服务型政府转变。这一时期，服务于经济建设、提升履责效率依然是政府履责的核心关切，保持了管理型政府的主要特征；同时，政府也开始重视通过调整履责方式来更好地履行公共服务职责，服务型政府的特征逐渐显现。一方面，优化经济管理部门机构设置、理顺部门间职责关系是这一时期履责主体调整的主线。2008年，通过调整发改委、财政部、人民银行等部门的职责，形成了更加完善的宏观调控体系；2013年，撤销了铁道部，实行铁路政企分开；2018年，组建了国家市场监督管理总局、中国银行保险监督管理委员会等部门，以更好地履行金融和市场监管等方面的职责。另一方面，开始针对公共服务职责进行履责主体改革。2008年的机构改革提出“以改善民生为重点加强和整合社会管理和公共服务部门”，首次明确将公共服务部门列为机构改革的主要对象，组建了环境保护部、住房和城乡建设部等相关部门；2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将公共服务职责列为地方政府的首要职责，首次在纵向上明确区分了中央与地方的履责主体差异；2018年，组建生态环境部、应急管理部、退役军人事务部、国家医疗保障局等部门，以进一步优化公共服务相关部门的职责配置。

履责工具方面，延续了经济手段与法律手段为主、行政手段为辅的工具选择模式之外，行政手段开始更加注重优化服务。2015年，行政审批制度改革从单一的简政放权提升至简政放权、放管结合、优化服务，“放管服”改革全面启动。这表明了政府对履责工具认识的逐渐深化。政府开始意识到，行政审批本质上是对公民、法人或其他组织的一种服务，而不是运用这一权力来显示政府的权威。一方面，持续推进审批事项的的取消和下放，事前审批开始向事中和事后监管转变；另一方面，通过创新履责工具不断优化政府的服务方式，“一站式”服务大厅、“一网通办”、“最多跑一次”等实践进一步丰富了行政手段的工具选择，提升了政府履行公共服务职责的质量与效率。

将这一阶段称为管理-服务型政府，是由于受到“重统治、轻管理”“以统治代管理”等治理传统的影响，当前政府的管理水平依然有限，特别是在政府职责的纵向配置、公务员的能力和素质、公共管理的技能和经验等方面都有较大的提升空间，距离服务型政府的要求还有一定差距。政府的服务，在很大程度上是以规范的政府管理为基础来安排和进行的，没有精良规范的管理，就谈不上优质的服务。因此，提高政府管理的质量和效率依然是管理-服务型政府阶段的主要任务，也是实现服务型政府转型的前提条件。

（三）“双线交错”：职责结构与履责方式的对应与错配

通过历史梳理可以看出，政府职能转变始终是以“双线并行”的方式推进的。然而，这个“双线”的推进过程并非是同步的，而是在时间上存在一定的交错。总的来看，履责方式的转变还是要落后于职责结构的转变，并且在制约着职责结构的发展。

1978年后，发展型政府时期的职责重心开始向经济建设转移，但管理型政府的履责方式未能及时配套。1982年的机构改革并未从职责角度切入，而是以精简机构和人员为主；1988和1993年的机构改革虽然对“转变政府职能”有了初步的认识，开始针对经济管理部门进行改革，但总体上依然是“精兵简政”的延续；直至1998年的机构改革，才在横向上基本明确了符合发展型政府的履责主体结构。在进入发展-服务型政府时期后，相应的履责方式也未能及时跟进。2003年正式确立了政府“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的四项基本职能，但针对公共服务的履责方式调整并未体现在当年的机构改革中，而是到2008年的机构改革才有所显现，相关机构的数量开始明显增加。到2013年，才开始在纵向上区分公共服务职责的履责主体。

可以看到，在职能转变的过程中，“双线”始终未能很好地结合，职责结构与履责方式的错配成为一种常态。事实上，履责方式转变的相对滞后是符合逻辑上的先后顺序的，总是要在认识上先到位，确定了职责结构之后，才能匹配相应的履责方式，并且需要一定的调适时间。特别是在改革开放之初，发展市场经济的需求迫使转变政府职能这一客观任务的出现，然而政府该做什么、不该做什么的基本问题尚未明确，因此只能先着眼于职责结构的转变。随着改革的不断深入，履责方式转变的滞后已经成为制约政府职能继续转变的主要因素。以公共服务职责为例，由于很长一段时间未能区分履责主体的层次性，造成了公共服务的履责困难，延缓了职责重心转换的节奏。时至今日，职责结构中涉及的基本问题已经比较清楚。解决履责方式错配的问题，根据每一项具体职责的性质确定履责主体、适配履责工具，从而优化履责过程、提升履责实效，就成为下一步政府职能转变的重点，也是建设服务型政府的必经之路。

四、“双线合一”：服务型政府的建设逻辑

自中央正式提出“建设服务型政府”，至今已有二十年的时间。关于服务型政府建设的一些总体认识已经明确了，但对其中的逻辑和一些具体问题，还缺乏足够的理论积累。“建设服务型政府是转变政府职能的新阶段”，从职责结构与履责方式的“双线”出发探讨服务型政府的建设逻辑，有助于厘清服务型政府建设的理论路径，回答服务型政府“到哪里去”的问题。

（一）从“双线并行”到“逐步合一”：职责结构的正位与履责方式的对位

中国目前正处于发展-服务型政府与管理-服务型政府“双线并行”的阶段，在未来较长的一段时间内也还会处于这一阶段，这是由经济社会发展的状况决定的。当前，中国处于“两化叠加”的历史时期，现代化与后现代化要在近乎同一个时间内完成，既要面对现代化的问题，又要面对后现代化的问题。改革开放以来，中国经济发展较快，但由于起点低，历史遗留问题较多，现代化过程还没有完全完成。同时，在经济全球化的示范作用下，公众将目光聚焦于最发达国家而产生了对后现代化很高的期望值。此外，超大的治理规模带来了区域发展不均衡，部分发达地区的政府已经开始处理后现代化问题，而欠发达地区政府则依然在努力实现现代化的过程中。这些矛盾叠加在一起，造成了空前复杂的治理难题。政府面临着完成“双重历史任务”的压力，现代化的主要任务是发展经济、强化管理，后现代化的主要任务则是扩大服务。这就要求政府只能在客观把握当前经济社会发展阶段性特征的前提下，积极稳妥地推进服务型政府建设。既不能轻言从发展型政府和管理型政府完全转向服务型政府，这是理念的错位，也不具备现实条件；也不能忽视人民日益增长的对高质量公共服务的需求，否则就会激化社会矛盾。当前阶段，应当将重点放在建设高水平的发展-服务型政府和管理-服务型政府上。较高的经济发展水平和政府管理水平是服务型政府建设的“两个平台”，前者可以为公共服务体系的构建和有效运转提供足够的财力支撑，后者则可以让政府在向全体成员提供公共服务的过程中保持必要的效能。政府既要继续推动经济发展，又要避免“唯GDP论”，兼顾履行公共服务职责；既要继续加强管理，又要避免“唯效率论”，注重提升服务能力。这是需要将高度的政治智慧与高超的治理技巧相结合才能完成好的任务，也是建成服务型政府的必要准备阶段。

在经济社会发展各方面条件均已成熟，高水平的发展-服务型政府和管理-服务型政府已经建成之后，就可以从“双线并行”走向“逐步合一”，即实现职责结构和履责方式向服务型政府的转变。要完成这一过程，一方面，需要实现职责结构的正位。发展-服务型政府的职责重心是以经济建设为主、公共服务为辅，服务型政府意味着政府的职责重心要逐步转移到公共服务上来，政府的主要工作是为社会提供范围更广、质量更高的公共服务，建立起相当完善的公共服务体系。另一方面，需要实现履责方式的对位。要配合职责重心向公共服务的转移，形成各级政府间合理、明确的公共服务职责配置，优化公共服务履责工具，中央政府重点做好宏观调控，地方政府重点做好资源配置工作，将提高政府机关和公务员的服务水平作为政府履责的主要考量。通过职责结构的正位与履责方式的对位，实现“双线”向服务型政府的“合一”，最终建成一个目标与手段相统一、体制与机制相协调的服务型政府。

（二）“双线合一”的阻力：政府职能转变尚未到位的原因

改革开放以来，关于转变政府职能的问题进行了多轮实践探索和理论反思，相关认识虽不断深化，但实际工作的推进速度和“到位率”依然不够理想，阻碍了“双线合一”的进程。究其原因，除了这一结构调整工作本身就需要相当长的时间以外，以下几个方面可能是重要因素。

第一，社会组织不够发达。转变政府职能意味着要收缩政府的职责范围，将一部分政府不该管、管不好的职责转移出去。社会组织具有公益性、多样性、灵活性等特点，成为承接这些部分职责的重要载体。社会组织也是公共服务供给的主体之一，是协助政府履行公共服务职责的重要力量。改革开放以来，社会组织数量迅速增加，但总体的成熟度不高。相当多的社会组织存在资金不足、趋利意愿明显、专业人才短缺、自主性较低等问题，不具备全面承接政府转移职责的能力。此外，政府部门倾向于支持与自己有历史渊源的社会组织的发展，许多职责在形式上转移出去了，但实际上依然掌握在这些具有“官方色彩”的社会组织手中。这些问题造成社会组织难以真正发挥作用，不利于职责的进一步转变。

第二，没有区分执行主体。理想的情况下，五级政府应当差异化地承担职责，中央政府和地方各级政府应当有各自明确的分工。现实情况是，虽然经历了多轮改革，但思路所限，政府间的纵向职责划分依然不够清晰，“职责同构”现象始终存在，不利于各级政府有效地履行职责。从改革设计的角度看，相关方案中职能转变的具体措施全部用“加强”“改进”“完善”“减少”等措辞，这些实际上是重点工作和努力方向的宣示，目标的具体性和进程的精细化程度不足。特别是没有针对不同层级政府的职责划分提出具体要求，导致职责的转变缺乏可操作性。

第三，没有划分职能的内部结构。长期以来，理论界与实务界对“政府职能”概念的内在逻辑认识不清。最典型的一个现象是，把有关国家机器的一切活动、行动、功能、职责、权力等都解释为“政府职能”，使其变成了一个无所不包的“筐”。概念的泛化，降低了“政府职能”作为分析工具的精确性和有效性。“政府职能”是作为包含若干方面、若干层次的一个整体性结构而存在的，至少应当划分为“政府的功能”和“政府的职责”两个层次，前者如需要政府处理的社会关系，后者如政府必须履行的具体职责，对后者的调整是转变政府职能的重点。目前的情况是，笼统地谈论“政府职能”的多，具体地分析“政府职责”的少，这种认知的局限成为阻碍职能转变进一步深化、细化的重要因素。

改革的推进往往是先易后难、由浅入深，越到后期阻力越大。当前，涉及政府职能的改革已经逐渐迈入“深水区”，上述提到的问题涉及复杂的利益关系、强大的历史惯性和顽固的思维定势，确非一朝一夕能够解决。需要强调的是，转变政府职能的工作应当是一个闭环，不能总留着这样那样的口子，对这些短板的处理要陆续到位。只有将方方面面的工作都做好、做充分，才能不断加快政府职能转变的步伐，早日实现“双线合一”的目标。

（三）推进“双线合一”：服务型政府的建设思路

中国社会完成现代化向后现代化的转型，并不意味着服务型政府会自然而然地实现。相应的经济社会发展阶段是服务型政府建成的前提条件，此外还需要主动不断地进行政府创新。以推进“双线合一”的角度探索服务型政府的建设思路，分别从职责结构与履责方式两条线提出以下几个要点。

职责结构方面，应当做到以下几点。第一，全面履行职责。长期以来，中国政府名义上承担着非常广泛的职责，却在实际的职责履行中存在缺位和不足。发展型政府时期偏重于履行经济建设方面的职责，相对忽视了对公共服务等职责的投入。进入发展-服务型政府后，政府开始有意识地加强对公共服务职责的履行，但由于缺乏基础和经验，很多应当由政府承担的责任还没有真正负起来。建设服务型政府，在合理确定了职责结构的范围之后，应当全面地履行各方面的职责，把政府该管的事管住、管好，不能存在职责“空白点”。第二，转换主要职责。服务型政府是以公共服务为主要职责的政府。将政府的职责重心逐渐转移到公共服务上来，是建设服务型政府的内在要求。要不断优化政府组成，使公共服务、财税等部门成为政府中使用公务员最多的部门；要加快调整财政支出结构，让公共服务支出成为财政的主要支出，特别是要使医保、养老等过去投入明显不足方面占政府总支出的份额有一个较快的扩张。要将建设高质量的公共服务体系作为政府工作的核心内容，满足社会多方面、多层次的公共服务需求。第三，调减不必要职责。由于政治型政府和管制型政府时期形成的历史惯性，人民群众习惯于“有事找政府”，政府也习惯于“大包大揽”。政府长期承担了太多不必要的工作，削弱了政府在应有的范围内履行职责的能力。建设服务型政府，要认识到政府职责范围的有限性，做到“有所为有所不为”。要明确划分政府与市场、社会的边界，勇于对一些不应由政府承担的职责说“不”，开出职责“负面清单”，把职责总量做小、做精。

履责方式方面，应当做到以下几点。第一，明确履责主体。传统的“职责同构”模式对纵向的履责主体不做区分，造成了管“政府”的政府多，做“二传手”的政府部门多，具体管“事”的政府少。建设服务型政府，各级政府都要直接面对群众，提供各不相同的服务。要根据公共服务的内容选择合适的履责主体，比如社会保障、高等教育等由中央政府管理，环境保护、医疗卫生、基础教育等由中间层次政府负责，环境卫生、养老幼教、社区服务等由基层政府提供。通过明确划分履责主体，实现职责的分层次合理配置，最大限度地提升政府效能。第二，优化履责工具。法律手段、经济手段和行政手段各有其优势与局限，分别从不同的角度起作用。法律手段可以在政府履责过程中保护公众的权益，经济手段可以充分调动市场的资源和力量来解决公共问题，行政手段可以提升履责的效率和效能。建设服务型政府，要在党组织的统筹下综合运用三种手段，以法律手段、经济手段为主，行政手段为辅。同时，要根据不同职责的性质匹配相应的履责工具，借助技术进步不断提升履责工具的有效性，强化政府提供公共服务的能力。第三，规范履责程序。履责程序是履责主体和履责工具有效衔接的关键，是政府职能实现的“最后一公里”。长期以来，法律、法规对政府的履责程序缺乏细节性和流程性的规定，导致依法履责难以落实。建设服务型政府，“必须建立和完善政府职能履行的正当化程序，将公务人员的行政行为严格限制在法律、法规的制度框架下”。近年来，“权责清单”等制度的建立开始强化对政府履责程序的约束，针对履责程序的各个环节提出具体要求，是对规范履责程序的有益尝试。

（四）推进“双线合一”要处理好的几对重要关系

建设服务型政府，推进职责结构与履责方式的“双线合一”，不是修修补补或单向推进、平行推进就可以做到的，应当思考和理顺以下几对关系。

第一，处理好整体性与局部性的关系。建设服务型政府是涉及政府方方面面的整体性变革，单一推进某一方面的改革不足以完成这一过程。比如，机构改革如果没有与调整职责结构的范围和重心相结合，就走不出“精简-膨胀-再精简”的怪圈，改了的也会“退回去”。要把握好整体性与局部性的辩证关系，既不能以整体取代局部，只着眼于顶层设计而忽略了微观层面的改革行动；也不能以局部取代整体，误认为建了几个“服务大厅”就标志着服务型政府已经建成。建设服务型政府是一个系统性工程，既要整体性地把握改革的方向与节奏，又要针对现实中的具体问题进行局部性的制度创新。只有将二者结合起来，在推进职责结构与履责方式实现“双线合一”的总体方向下，统筹安排各个方面的改革举措，才能更好地实现建设目标。

第二，处理好阶段性与长期性的关系。建设服务型政府是一项长期任务，不可能“一步到位”。服务型政府的建成是需要一定前提条件的，比如现代化要达到一定水平，以及高度发育的市场、发达的第三部门、法治国家、积极成熟的公众等，这些方面我们的准备尚不充分。从政府职能转变的轨迹来看，在不同的经济社会发展阶段，职能转变的重点有所不同。这是由于每一次改革所能调动的资源和力量是有限的，必须集中力量攻克各个阶段的重点问题，通过不断实现阶段性的目标，最终建成服务型政府。妥善处理阶段性与长期性的关系，既要充分认识服务型政府建设的阶段性，完成当前阶段发展-服务型政府与管理-服务型政府的历史任务；又要深刻理解服务型政府建设的长期性，围绕“双线合一”的目标对相关改革任务进行周期性布局。

第三，处理好统一性与差异性的关系。理论上讲，各地区服务型政府建设的标准应该是统一的。但现实上看，不同地区的改革步调存在一定差异。这种差异来自于两方面，一方面是城乡差异，财政资源长期向城市倾斜造成了城乡公共服务供给的悬殊差别，城市居民显然享受着更高水平的公共服务；另一方面是区域差异，东、中、西三大区域经济发展水平的差距导致了区域间公共服务供给水平的失衡，东部地区的公共服务供给水平明显高于其他地区。处理好统一性与差异性的关系，要在尽可能推动服务型政府建设水平协调统一的基础上，既鼓励先行先试，也容忍必要的差异性。比如，在垃圾分类方面，东部城市就可以也应当先行一步。

“双线合一”是对服务型政府建设路径的基本判断，也是为开展相关学术研究和实际工作提供一个整体性、背景性思路的理论尝试。建设服务型政府是一项十分艰巨的历史任务，任重而道远。既急不得，要在尊重客观规律和基本常识的基础上正确看待政府的改革和发展进程，急了就要犯错误；也拖不得，让公共服务逐渐成为政府的主要工作是大势所趋，拖了就不符合人民群众对于政府变革的期待。相信在党的二十大精神的指引下，在改革开放不断深入和社会主义现代化建设不断推进的时代背景下，只要能够理清思路、实事求是、与时俱进，就一定能开创服务型政府建设工作的新局面。

责任编辑：张杨子涵  

一审：卢腾  二审：肖伟林  终审：王智睿

文章来源：《南开学报（哲学社会科学版）》2023年第3期

相关阅读：