唐兴军、齐卫平：治理现代化中的政府职能转变：价值取向与现实路径
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唐兴军（1984-），男，土家族，湖北鹤峰人，华东师范大学政治学系博士生、上海市社会科学创新研究基地（党的执政能力建设研究方向）研究人员，主要从事治理理论与利益集团政治研究；
齐卫平（1953-），男，浙江慈溪人，华东师范大学政治学系终身教授，博士生导师，上海市社会科学创新研究基地（党的执政能力建设研究方向）首席专家，主要从事中国政治研究。
【摘要】政府作为公共权力的行为代理人，既是制度体系的安排者，也是公共服务的主要供给者，同时也是推动国家治理现代化的行动者。为此，国家治理体系的构建与治理能力的提升有赖于政府职能转变与能力提升。在传统国家治理中，政府经历了从统治走向管理的转变，在国家治理现代化背景下，政府职能转变应将促进社会公平正义，实现公共利益最大化的善治作为价值取向；政府的目标模式是构建公民、市场与社会共同参与的治理型政府，强调多元治理主体间的协作共治。从改革实践来看，唯有正确处理政府与市场、社会间的关系，优化和精简政府组织结构，构建治理型、灵巧型、服务型与法治型政府，方能有效提升政府能力，推进国家治理体系与治理能力现代化。
【关键词】国家治理；现代化；政府职能；价值取向；现实路径
国家治理是一项复杂的系统工程，其现代化取决于国家治理体系的构建与治理主体能力的提升，政府作为国家治理体系中的核心主体，其职能转变与现代化直接关乎着国家治理现代化的全面推进。中共十八届三中全会明确地将国家治理体系与治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，这不仅是中共对六十多年来执政经验的总结，而且是在新时期面临新的执政风险，继续坚持马克思主义中国化，以及对如何在未来一段时期内领导人民及一切社会力量进行治国理政的战略部署。建国六十多年来，中国的国家治理经历了从全能主义的高度集权制向市场化的分权制的转变，中共领导下的国家治理体系与治理方式都发生了巨大变化，政府角色的变迁与政府职能转变也始终贯穿于中国治理体系的发展变化之中，尽管当前国家治理现代化要求政府与市场、公民社会及公众都参与到治理之中，逐步建立起多元共治的协作治理体系。但政府仍将是起主导作用并处于轴心位置的治理主体，而且市场与公民社会等其他治理力量的生长也取决于政府及其派生的公共权力机构的规范，因此新形势下的政府体制改革需要以治理现代化的整体性思维为指导，而国家治理体系与治理能力的现代化需要以政府职能转变为战略目标和现实路径。综观全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）所提出的国家治理现代化议题，无论是构建完善的社会主义市场经济体系与城乡一体化体制机制，推进社会主义民主制度与法治建设，还是加强文化体制机制与社会治理创新，推进生态文明建设，都离不开政府职能的转变与政府治理能力的提升。
一、国家治理中的政府职能及其变迁
国家治理中的政府职能主要体现在经济发展与社会福利的增进之中，一个经济体只有在制度完备的政治体制中才能有效运行。卢梭认为，国家之所以需要政府，是因为政府作为公共权力的行为代理人，在公意的指导下发挥作用；它将充当国家和主权者之间的联系；它对公共人格发挥的作用，就有点像把灵魂和身体联合起来对人发挥作用一样。因此，政府是介于臣民和和主权者之间使这两者互相沟通的中间体。它的任务是执行法律和维护自由，既维护社会的自由，也维护政治的自由。①即使是最激进的自由主义者也认为国家应该提供法律和秩序，保护财产权，执行契约，防御外部威胁等公共物品。由于市场竞争与信息的不完全，市场失灵时有发生，这就要求政府在必要的时候发挥调控作用，消减市场失灵及其外部性。但是政府作为公权力的代表，也有自身利益最大化的倾向，怎样才能保证其尽守职责而不越俎代庖，这就要求对政府权力进行规制与约束，其效果取决于政治制度的健全与公众监督体系的完善。正如普沃斯基所指出的，政府必须能够鉴别何时其干预能够提高社会边际报酬，而且必须拥有能够有效干预的工具。公众亦能识别政府的好坏，对有损公共利益的政府干预进行制裁。②
据政府在经济社会发展中所扮演的角色与发挥的功能，传统国家治理可以分为统治型政府和管理型政府两个阶段。在统治型政府体制下，国家的一切权力掌握在统治者手中，统治者为自身的利益服务而不为被统治阶级负责。在这种国家本位主义中，权力高度集中，社会体制僵化，政府的职能就是维护等级秩序和统治阶级的利益。随着西方市场经济的建立与市民社会的日趋完善，政府的行政功能逐步从政治功能中分离出来，尤其是新公共管理运动的兴起，政府实现了从统治迈向管理，此时国家治理的显著特征是政府不再是统摄一切的垄断性公共权力机构，在微观资源配置中市场自由竞争机制逐步取代政府强制分配。但是，由于市场在公共领域存在明显的局限性，而政府作为公共部门具有政治性、公共性、平等性、强制性、非营利性等特征，因此在国家治理中政府可以而且必须承担起经济调控、市场监管、社会管理和公共服务等职能。到20世纪90年代初期，西方政治学理论兴起的以治理为中心、善治为目标的治理理论赋予“治理”若干新的涵义，提倡政府主导下的多中心与整体性协作治理。政府作为多元治理主体之一，不仅要规范和约束自身行为，而且要承担起协调各治理主体间利益关系的角色。由此观之，政府的角色定位也在经济社会变迁中不断的调适与转型，是一个动态变迁的过程。同样，新中国建立以来，中共领导的国家治理中政府的角色与职能也处于动态变迁之中。
（一）管控型政府：计划经济体制下的全面干预
1949年新中国成立到改革开放前，中国实行的是高度集权下的计划经济体制，党和政府垄断了各项资源，对社会实行严密控制。当时面临积贫积弱的经济社会，中国共产党在有效地组织和实施现代化建设中发挥了统领全局的作用。随着社会主义制度的确立和社会主义改造的完成，党通过直接和间接领导的方式，实现了对基层政权和社会的整合，结束了近代中国一盘散沙的局面，为国家治理体系的构建奠定了基础，实现了超大规模社会的再组织与再制度化。执政党直接参与社会治理，并通过组织建设和网络渗透的途径拓展治理空间，全面主导了国家的政治生活与国家治理活动，形成了以中共和中央政府为主导的国家治理体系。在组织制度上建立起与之配套的自上而下的一元化控制体系，通过马克思主义意识形态的教化与单位、户口等在内的制度和政策实现对整个社会的控制。③但是这种全能主义国家治理体系的长期存在，致使政治与行政高度契合，市场机制被完全取缔，社会资源被政府牢牢控制，一切社会组织和个体均依附于党和政府，几乎不存在任何自主独立的民间组织与公共场域。直到改革开放之前，在这种全能主义的国家治理体系中，既不存在政府职能的界定，也不存在政府职能的边界。④政府包揽了一切经济建设与社会治理的责任，国家对社会实行严密的管控，压制了市场与公民社会的生长。
（二）经济发展型政府：改革开放中的政府角色
长期的集权与计划体制阻碍了社会组织与市场经济的生长与发育。随着改革开放的启程，国家治理的中心任务从阶级斗争转向经济建设，市场经济逐步取代计划经济，从此开启了治理模式的现代化。随着行政分权与政治体制改革的推进，市场经济的引入与成长，激活了长期以来被党和政府所压制的社会活力，改变了原来单一格局的社会体制，出现了经济利益诉求和经济建设主体的多元化。此时，推动经济和社会的发展，满足人民不断增长的物质文化需求成为政府的核心职能。同时，由于地方政府自主权的扩大与政府自身利益最大化的驱使，互相竞争的市场机制与晋升激励机制下，发展经济成为政府的首要目标。效率至上与经济发展的价值取向促成了“地方政府公司主义”的兴起，这在相当长一段时间里极大地解放和发展了生产力，推动了经济的发展与市场的发育。但是在经济发展型政府的主导下，尤其是官员围绕GDP增长而晋升的锦标赛式晋升机制产生了一系列扭曲，甚至导致中国政府职能的转型与经济增长方式的转变陷入困境。正如周黎安教授所指出的，晋升锦标赛的行政竞争的零和博弈可能导致区域性经济恶性竞争；政府忽略其他社会指标而只关心可测度的经济绩效；政府既扮演运动员又充当裁判员的双重角色冲突等。这些内在的冲突正是政府职能转变的艰难所在。⑤总体来看，市场经济条件下政府职能从原来的统治转向了管理，政府的角色得以重新定位，政府由公共权力的集中掌控者转向社会管理与公共秩序的维护者，其地位从至高无上的统治转向为社会提供公共产品与服务。
（三）治理型政府：公共服务与多元治理理念下的政府转型
以经济建设为中心的国家治理方略在经过三十多年的发展之后，随着市场机制在资源配置中基础性地位得以确立，民间组织与公共空间的不断扩大，中国的国家治理又面临着新的挑战。单一的经济绩效与锦标赛式的GDP竞争已然不是当前政府的唯一核心职能，公平正义的维护、基本公共服务的供给、社会风险与公共危机的化解都成为国家治理中政府不可推卸的责任。在科学发展观与治理型社会的引领下，服务型政府成为新的目标模式，也是治理现代化的本质要求。经济调节、市场监管、社会管理与公共服务成为政府的四大目标职能。当然在治理现代化的目标之下，政府职能的发挥不仅仅在于政府自身的治理能力与效率的提升，还在于如何调动民间社会力量参与国家治理，处理好多元治理主体间的关系，以整体性协调性为目标协调好不同利益群体之间的关系。为此，中共十八届三中全会提出将国家治理现代化作为全面深化改的目标，是基于实现国家治理转型向现代化迈进的科学决策与战略部署。而进一步加快政府职能转变，规范政府行为，全面正确履行政府职能与提升政府治理能力成为国家治理现代化的题中之义。
二、治理现代化中政府职能转变的价值取向
治理指的是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。⑥其主要倡导的理念包括：治理主体的多元化，政府与市场、社会、公民之间共同协作，治理网络的构建与治理技术的现代化。治理的最终目的是善治，即“实现政府与公民对公共生活的合作管理，政治国家与公民社会达到最佳状态的一种新颖关系，是实现公共利益最大化的社会管理过程。”⑦现代化是社会、经济、政治体制向现代类型变迁的过程，在政治领域尤其表现为社会中心、法律、行政和政治机构的权力强化；其次它表现为潜在的权力不断向更为广泛的社会群体内扩展，直至它最终落入所有成年公民之手，从而使社会形成一个和谐的道德秩序。⑧要实现国家治理的现代化，必须重新审视政府职能，以实现广泛的公民参与、公共利益最大化、构建多元协作治理模式等作为价值取向与目标模式。
（一）公共利益至上的价值目标
新中国建立之初，党和政府全面直接控制国家治理体系，市场机制被彻底清除，一切社会组织都依附于党和政府。在这种全能型政府下，政府的价值取向是实现对政治社会资源的全面控制，个人利益与公共利益的边界含混不清。“在此，国家治理从属于某种神圣化的目标，政府职能高度政治化，国家无休止地动员社会成员投入阶级斗争运动，为此不惜压制甚至牺牲社会成员最基本的生活需求。” ⑨显然，此时的社会公共利益已遭受毫无节制的政府等公共权力部门的侵蚀。
改革开放以来，政府长期将经济建设作为首要职能，在“效率优先，兼顾公平”价值原则的主导下，中国政府进行了多次行政体制改革以转变政府职能，提高政府治理效率。但是，改革的实际与预期相差甚远，而且在凸显效率的前提下偏离了公平的轨道，出现了效率与公平的价值冲突，也因此中共提出了以科学发展观和构建和谐社会来修复前期的偏颇与失衡。依据科学发展观与和谐社会建设的要义，经济效率不再作为公共行政的最高价值目标，公平正义与公共利益的实现才是政府的价值追求。诚然，这并不意味着效率已不重要，而是强调坚持公平正义的前提下，政府以最小的成本提供最优质高效的公共服务。唯有公平正义才是公共行政的最高价值，新时期政府职能转变也必须以此为最高价值追求。⑩当政府回归理性，坚持依法行政与公共利益至上并重的原则时，国家治理将步入现代化的正轨。
国家治理现代化正是契合了治理理念与中国治理实践而提出的新的治理目标，它应和了全球化治道变革的价值追求。在治理现代化视阈下，构建多元化的国家治理体系，并强调各治理主体间的合作共治，不仅可以规避政府失灵与市场失败的双重困境，而且实现了增进社会公共利益的治理目标。政府职能则从单一的经济建设与效率追求中解放出来，公共性成为政府转型新目标。公共性行政职能模式在价值取向上以追求公共利益、实现社会公平为其最根本的价值取向，倡导公共服务的平等性、行政官员的回应性、民主行政、社区自治等基本价值，强调将“社会公平”引入政府目的和运作机制之中，即“要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治积极资源支持，处于劣势境地的人们”。⑪在治理现代化的要求之下，政府的职能目标不仅要实现社会的公平正义，而且要通过转变其职能为市场与社会组织的成长让渡空间，调动一切公共与私人部门参与国家治理，实现公共利益的最大化。除了公共利益至上之外，现代公共行政认为公众与社会的参与互动是实现良好治理的重要路径，因此公共行政应当是通过向社会开放而接受社会建构的过程。通过鼓励公民参与，公共行政不仅得到了社会建构，而且也参与到了对于社会的建构之中，实现政府等公共部门与所处社会环境的良性互动。⑫有此可见，治理现代化中政府的职能转变不仅体现在政府自身治理与能力提升，而且强调政府与所处社会环境的互动，实现广泛的公民参与，将治理作为一项实现现代化与增进公共利益的工具。
（二）政府、市场与社会等多元治理主体协作与共治的目标模式
相对于传统国家治理而言，现代国家治理强调治理主体的多元性。在国家治理体系中，不仅包括政府，而且也包括市场、社会组织、公民等，治理主体在治理体系中各施其职，各归其位，实现从单一主体的社会管理向多元主体共治的国家治理体系转变。⑬要实现政府、市场与社会的良好合作，首先需要提升政府治理能力，发挥政府在国家治理体系中的核心主体功能。市场机能的充分展现，很大程度上依赖于政府对产权与交易秩序的维护。市场经济必然是法治经济，其发育与健全都依靠制度体系的完善，而政府作为制度的供给者，必须担负起市场制度的制定与执行职能。尤为重要的是，政府通过资源和信息配置可以有效引导市场与社会治理机制的转变。国家和其他经济主体之间的交易、国家内部各主体之间的交易以及相互矛盾的部门之间的交易，在部门治理和治理机制变迁的过程中都扮演了重要的角色。尤其是国家（政府）机构在一个产业中既是持有者同时又是合作者、执行者的时候，这种状况更为明显。⑭关于政府在治理机制转型过程中的作用，波兰尼几十年前就提出，对国家政策作用的分析是一个完整的解释体系的组成部分，尤其是在社会建构和市场维持方面，就更无法忽略国家（政府）政策的影响。⑮政府作为公共权力的掌控者，可以通过政策的制定与调整来制造治理机制变迁的动力与压力。为此，从微观层次来看，政府是导致治理变迁或现代化的自变量，政府职能的有效发挥是治理能力提升的关键。从宏观来看，政府则是实现社会利益整合、推进改革、促成社会共识的强大动力。
其次，政府职能转变意味着政府退出对微观经济的直接干预，培育现代化的市场经济体系。市场的引入有助于提高资源配置与政府运作的效率，因此国家治理能力的提升应该发挥市场在资源配置中的决定性作用。但是在市场经济中，由于市场本身有着难以克服的缺陷，这就需要政府来平衡和校正市场不足以弥补市场治理失灵。正如波兰尼对自由市场主义进行的深刻批判：政府与市场之间应该达成一个均衡，完全的自由市场必将带来社会灾难，尽管各种各样的规制可能剥夺部分人的自由，但是这对保护弱小群体，消除“外部性”是必不可少的。他还指出：“权力（政府）与经济价值（市场）都是现实的基础，它们并非来自人们的主观意向，若不合作就无法存在。权力的作用就是确保能达成群体生存所需的一致性，经济价值就在于确保产品的适用性。”⑯完全的“自律性市场化治理”是一个乌托邦，引入市场治理机制必须依赖于法制的健全与完善，只要在信息不完全或市场机制不完整的情况下，市场就会失灵，政府的干预必然存在。政府虽然不能替代市场，但是可以为社会提供基础性公共服务和公共产品，为市场主体提供制度激励，维护稳定有序的市场秩序，消除外部性，维护公共利益。此外，在市场经济中政府还应利用公共财政对公共产品和公共服务的使用者提供支持，避免纯公共物品的供给缺位。由此可见，引入市场治理机制，减少政府对微观经济的直接干预是治理现代化的必然要求，但是市场治理依赖于政府的保驾护航，政府责任的承担与职能转变更是提升国家治理能力的基本路径。
再次，政府职能转变还意味着政府给社会松绑，激发社会组织的活力。国家治理能力的提升需要政府转变职能，发挥社会组织与公众在社会治理中的能动性。社会组织的生长要求严格限制政府自身的职能范围，也就是说，政府职能范围要实现规范化，不可随意更改或变动。否则，公民社会随时可能受到政府权力的侵扰，也就谈不上保障公民社会自主发展空间，更谈不上公民社会的成熟。公民社会应当是法治社会，正处于兴起之中的中国公民社会，不仅在生长空间上受到政府与市场的双重压制，而且在制度环境上也表现为极不成熟，政府仍然是公民社会成长与发育的主导性力量。为此，转变政府职能既要收缩对社会过多或过度的微观干预，又要弥补公共服务、制度供给的不足与缺位，进行双向调整。公民社会是在市场经济与民主政治发展所带来的利益需求与政治参与多元化的基础上形成的。政府职能的转变，将改变原来政府权力一元化与国家与社会一体化的格局，实现多元化的利益群体和社会组织与国家并存，并发挥社会组织在社会治理与公共服务中的能动作用，弥补市场与政府的不足，形成市场—国家—社会协作与联动的治理机制。⑰这种多元协作的国家治理体系的构建，将大大提升国家治理能力。
一言以蔽之，治理现代化视阈下的政府职能转变必须以促进社会公平正义，实现公共利益最大化为价值目标；现代化的治理模式则依赖于政府职能的转变与治理能力的提升，现代化的国家治理体系构建与国家治理能力的提升有赖于市场机制与社会组织的完善与健全。在整个国家治理体系中，由政府、市场和社会三者的协同和互动构成的中层子系统起着关键作用，它既传递和体现着顶层核心子系统的功能，又支撑和促进着底层保障层子系统的生成。⑱政府的职能转变不仅为市场经济与公民社会提供了新的生长空间与制度环境，构建起政府、市场与社会共同协作的现代化治理模式，也为国家治理现代化提供了强大推力。
三、治理现代化中政府职能转变的现实路径
国家治理现代化为政府职能转变和全面深化改革确立了新的目标和整体性愿景。社会利益日趋多元与分化的当下，治理现代化的推进有利于在改革上达成广泛的共识，尤其是在改革进入深水区和攻坚阶段，每一项改革都或多或少触及到既得利益集团的核心利益，如果不从国家治理的视角进行顶层设计，改革将很难取得实质性进展。因此，全面推进国家治理现代化为进一步推进行政体制改革，加快转变政府职能提供了历史性契机。从实践来看，政府职能转变要从国家治理的高度出发，以现代化为总体目标，通过转变政府的价值取向，处理好与市场和社会的关系，优化和精简政府组织结构，构建现代化的治理主体和制度体系来实现善治。迟福林认为国家治理现代化的关键任务就是实行有效的政府治理，围绕“放权”、“分权”、“限权”，推进以公共服务建设为中心的政府转型，形成有效的政府治理结构。⑲盖伊·彼得斯在总结传统公共行政与国家治理的弊端后对未来政府治理提出了四种模式（参见表1），并认为不同的治理模式应遵循一个共同的价值取向即公共利益最大化。
表1：未来政府治理模式及其特征⑳
市场式政府 | 参与式政府 | 弹性化政府 | 解制式政府 | |
主要的诊断 | 垄断 | 层级节制 | 永久性 | 内部管制 |
结构 | 分权 | 扁平组织 | 虚拟组织 | 没有特别的建议 |
管理 | 按劳取酬；运用其他私人部门的管理技术 | 全面质量管理；团队 | 管理临时雇员 | 更多的管理自由 |
决策 | 内部市场；市场刺激 | 协商；谈判 | 试验 | 企业型政府 |
公共利益 | 低成本 | 参与；协商 | 低成本；协调 | 创造力；能动性 |
从表1可以看出，市场式政府不仅强调市场在资源配置中的决定性作用，还将市场机制引入公共部门，注重分权化管理与内部控制。参与式政府强调参与协商，提倡协作共治的多元治理体系，政府在组织结构上追求扁平化，缩减行政层级，以提高政府运作效率。弹性化政府则以柔性灵活的治理取代政府对社会的强制控制，构建灵巧型政府，激发社会的活力。解制式政府提出加强政府内部规制，强调公众参与和社会监督，构建企业型政府，不断增进组织的变革与创新。诚然，国家治理现代化视阈下的政府治理，并不能照搬上述模式，而需要结合中国国情，融合多种治理模式的优势，以实现政府职能转变以契合治理现代化的根本要求。具体来讲，治理现代化中政府职能转变的现实路径有：
（一）正确处理政府与市场、社会的关系，构建多元协作的治理型政府
治理与善治的目标在于实现政府、市场、公民社会的良好合作与互动。要实现政府治理的现代化，首先要厘清政府与市场、社会的边界，培育多元共治的治理体系，构建以政府为主体，市场及社会公众力量共同参与的协作治理机制。在经济治理体系中，就是要按照市场的逻辑深化经济体制改革，发挥市场在配置经济资源中的决定性作用，而把政府努力局限在营造一个更有规则更有秩序因而更有效率的市场环境上。21最大限度地发挥市场自发调节经济秩序和自由竞争的功能，尽可能地减少政府对微观经济的直接干预。政府在经济领域的职能转向培育和健全公平竞争的市场规则体系，从经济建设的主导组织者转变为市场规则体系的规制者。在社会治理中，政府要减少对基层社会的直接管控，扶持和引导民间社会组织的成长，健全社会组织参与公共服务和社会管理的渠道，培育社会自组织秩序，逐步实现从政府管理社会到政府主导下的社会协同治理。22当前我国各级政府仍然热衷于扮演经济建设、社会管控的角色，对属于市场和社会的空间形成侵占和压制，没有将其职能定位于政策制定、制度安排与公共服务的重心之上。为此，需要重新厘定政府与市场、社会的边界，培育完善的市场体系与成熟的公民社会，以良好的多元共治推动国家治理现代化。
（二）优化和精简政府组织结构，构建灵巧型政府
政府治理能力与效率取决于政府自身的机构设置、职能配置与工作流程。通过机构改革和流程再造完善政府的决策、执行与监督机制，以绩效评估明确部门的权责，实现部门之间运行协调与内部结构优化，继续以大部制改革为契机，全面深入推进政府职能转变。受新公共管理运动的影响，缩减政府规模、构建扁平化的小型政府成为政府治理的首要目标，但是2008年以来的金融危机令学者开始重新思考关于政府规模的问题，并提出未来政府改革的方向应着眼于灵巧型政府建构。23在改革实践中，首先，政府应以智能化的信息技术推进电子政务建设，提升不同层级政府间的沟通协调效率，打破传统壁垒与障碍，增强透明度，实现政府运作的现代化。其次，塑造公共行政人员的素质，提升其决策、执行及应对公共危机的能力，打造高效清廉，执政为民的行政团队是推进政府治理现代化的关键。最后，灵巧型政府还意味着较高的回应性，建立畅通的利益表达渠道，创新政策工具，不断回应和满足公众的公共服务需求。
（三）转换公共行政的价值取向，构建服务型政府
现代化的国家治理不仅强调治理主体的多元化，而且还追求公共利益的最大化。管理型政府以效率为中心，忽视了公平正义。比如前期贸然推行的公共服务民营化，地方政府将之视为推卸责任的机会，由于市场与法制的不健全，地方政府监管不到位，部分公共产品的价格暴涨、质量下降，公众的基本生活受到影响。各级政府在经过多年的试错后，再以回购的方式，将公共物品和准公共物品的生产与供给重新收归到政府的责任体系之中。24当前政府职能转变必须重新审视其价值目标，在控制政府规模与成本的同时将公共利益最大化作为最高价值追求。治理所开辟的行政模式被认为是实现公共服务效益、效率、公平的基本工具，而善治作为一种“有效的”和“良好的”治理模式，以谋求公共利益的最大化为最终目标，治理所要实现的公共行政价值目标的善即是公平正义。25这一价值目标的实现，需要政府以满足公民需求为轴心，承担起公共服务供给的责任，尤其是逐步实现基本公共服务均等化，缩小城乡和地域差距，建立健全公平公正、惠及全民的公共服务体系。
（四）加强和改善党的领导，构建法治型政府
以健全和完善社会主义政治制度为契机，构筑国家治理现代化的法制体系。在现代国家治理体系中，控制政府职责范围的基本方式，是建立政府与市场、社会良性互动的关系，实现三者之间的相互制约与支撑。通过规制政府的权力与活动边界，充分调动市场与社会的积极性来弥补政府的不足，政府一方面通过构建完善的制度体系与法制环境来消除市场的外部性，实现社会运行秩序井然；另一方面应规范自身的权责范围，严格依法行政，通过法治剔除公共权力的寻租与腐败。为实现依法行政，可探索建立权力清单与负面清单管理模式，即对政府来讲是法无授权不可为，对市场与社会主体而言则是法无禁止即可为。中共作为国家治理的领导主体，应逐步从对社会的管控与微观干预中退出，发挥“掌舵”而不是“划桨”的职能，避免党政职能重置。党的权力也应受到法律的规制与约束，杜绝任何超越和凌驾于法律之上的行为。也因此，《决定》提出必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。
四、结语
治理现代化为政府职能转变注入了新的元素与活力，确立了全面深化改革的目标愿景，它不仅要求政府依法规范行政，而且应以公平正义和公共利益最大化为价值目标，通过分权、瘦身与增能来促进市场与社会的发育，构建起现代化的国家治理体系。诚然，国家治理现代化是一项长期而复杂的系统工程，其全面推进必须依赖于国家治理体系的建构与完善，及其治理能力的全面提升，而政府作为国家治理体系的核心主体与治理能力的载体，其职能转变直接关系到国家治理现代化的实现。治理理念所倡导的多元协作与整体性思维，为当前及今后相当长一段时期内政府职能转变带来了新的挑战，政府作为国家治理的核心主体，不仅需要重新审视和界定自身的权限，敢于放权于市场、放权于社会，而且要承担起协调各治理主体之间的利益关系的责任。如施雪华所指出的，国家治理现代化必须“大大扩展市场、社会和公民个人的行为空间，尤其是半公半私的社会组织即第三部门的行为空间。把党和国家（含政府、国企）的一些存量和增量权力和利益制度化、规则化地分步下放给社会组织和公民个人，特别是公益性的社会组织。”26在国家治理现代化的总体要求下，未来政府的职能转变应契合中国国情，以正确处理政府与市场、社会的关系，培育成熟的市场与公民社会为核心，围绕构建治理型、灵巧型、服务型和法治型政府而不懈努力，为新时期中共执政积累更多的合法性资源，以推动中国特色社会主义建设事业向前迈进并最终实现中华民族伟大复兴的中国梦。
本文转载自《社会主义研究》2014年第3期。
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