李里峰：运动式治理：一项关于土改的政治学分析
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李里峰，南京大学政府管理学院政治学系主任、教授、博士生导师。
【摘要】抗战结束后解放区的上地制度变革，大多经历了减租减息、反奸清算、上地改革、上改复查、平分上地、结束上改等不同名目的群众运动。从上地分配的平均程度来看，这些运动并未构成一个层层深入的渐进过程，而是具有相似的程序和内容、呈现出相似的运作特征，历次运动均包含着资源再分配、权力调整、精英监控、民众动员等要素，这彰显了一种与常规行政渠道不同的运动式治理模式。借助接连不断的群众运动，党和国家可以迅速有效地实现乡村民众动员和乡村社会治理的目标，但这种动员和治理却难以纳入常规化、制度化的轨道，从而在社会变革的动力与社会运行的常态之间，形成了难以消解的矛盾。
在近代以来中国乡村社会的变迁历程中，建国前后的土地改革运动是一个承前启后的重要环节，它从根本上扭转了晚清、民国时期历届政权将权力触角向下延仲时所面临的“国家政权内卷化”困境，重塑了国家与乡村社会之关系，为20世纪后半期中国乡村“有计划的社会变迁”奠定了坚实的基础。从抗战结束后解放区的土地制度变革过程来看，多数地区都经过了减租减息、反奸清算、土地改革、土改复查、平分土地、结束土改等不同名目的群众运动。按照土改领导者的说法，这些运动属于整个土地制度变革的不同阶段，每一阶段都有不同的侧重点，并在上一阶段的基础上继续深入，共同构成了整个土地制度的变革过程。然而笔者在大量基层土改文件中注意到，从土地分配的平均程度来看，这些运动未必构成一个前后相继、层层深入的渐进过程。就其运作情形而言，历次群众运动呈现出大体相似的程序、内容和特征，每次运动都包含着资源再分配、权力调整、精英监控、民众动员等要素，从而帮助党和国家实现乡村治理的目标。由此出发，可以发现从土地改革直到20世纪70年代后期的中国乡村社会，存在着一种独特的运动式治理模式。本文将以山东、河北等地的土地改革为例，对运动式治理的基本特征及其利弊得失略作探讨，以期从理论层面将中国乡村政治史研究进一步推向深入，并对当前的乡村社会治理提供一得之见。
一、 群众运动的政治意涵
抗战时期，中共土地政策的基本原则是减租减息，1942年初通过的《关于抗日根据地土地政策的决定》及相关附件中对此作了详细规定。通过减租减息和合理负担、累进征税，土地和财富逐渐从富裕者向贫困者转移、分散，各抗日根据地在事实上出现了相当程度的社会均衡，此即弗里德曼等人所称的“静悄悄的革命”。从抗战结束到1946年正式开始土改的过渡时期内，中共土地政策的主要内容是一方面继续实行减租减息，一方面通过反奸清算获取更多的土地分给农民。在不到一年的时间里，各解放区己普遍采取各种方式，如没收和分配大汉奸土地、减租后地主自愿出卖或转让土地、通过清算迫使地主出卖土地等，部分实现了土地所有权的转移。1946年5月4日，中共中央将刘少奇起草的《关于土地问题的指示》(即《五四指示》)作为党内文件发布各解放区贯彻执行，指示中明确提出了“从地主手中获得土地.实现耕者有其田”的基本方针，这被视为土地改革正式开始的标志。从1946年下半年起，各解放区分别开展了土地改革运动和土改复查运动。鉴于运动中出现的问题和内战局势的变化，中共中央工作委员会于1947年7月在西柏坡村召开全国土地会议，通过了《中国土地法大纲》，并于10月10日正式批准公布。从1947年11月到1948年3月，各解放区出现了“平分土地”运动的高潮，扩大打击面、斗争过火的现象十分严重。1948年2月22日，中共中央在党内颁布了周恩来起草的《老区半老区的土地改革与整党工作》，要求在不同情况的地区采取不同的土改政策，此后各地土改渐趋温和。建国前后，华北各地老区、半老区陆续进入“结束土改”阶段。从战后解放区土地制度变革的全过程来看，大多经过了减租减息、反奸清算、土地改革、土改复查、平分土地、结束土改等不同名目的群众运动。
但根据基层土改文件所反映的情况，绝大多数村庄在最初一两轮群众运动之后，土地占有状况己经基本平均。据山东博兴县的典型村调查，1947年土改后郑家村贫农人均土地3.1亩，中农3.4亩，地富3.3亩;闰家坊村贫农人均土地2.3亩，中农2.4亩，地富2.1亩。这是老区一般村庄的代表，占全县339村中的176个。作为新区代表的大量村，贫农人均土地2.46亩，中农2.36亩，地富2.76亩，也己基本拉平，这类村庄在全县共有123个。两类村庄占据了村庄总数的绝大部分，仅有41个村的平分程度尚不能令县委满意。7十里店经过1947年的土改，当柯鲁克夫妇前来参加复查运动时，己有1/3的农户上升为新中农，原先的地主和富农己经失去了六分之五的土地，村中“再没有靠剥削他人为生的人了”。黄赵村经第一轮土改后，地主、富农、中农、贫农人均占有土地分别为7.58亩,4.91亩，5.31亩、3.36亩，各阶层之间差距己经很小，仍被定为土改“尚不彻底”的二类村庄。张桥村土改后地主、富农、中农人均占有土地分别为1.46亩,1.62亩,1.67亩,1.76亩，土地分配状况己与土改前正好相反，成分越低者占有土地越多。地主、富农的农具也己完全交出，只能借用农具来种地。大同新村经过1946年的第一轮土改，原有的地主9户43人和贫农9户50人全部转变为富农或中农。”阳谷段村情形与此相同，而程度更有过之，到1948年整党时，该村地主、富农、中农、贫农的人均土地占有量分别为1.26亩、2.74亩、3.54亩、3.57亩，贫农人均土地几乎达到地主的三倍。韩家楼村土改后，3户地主降为中农或富裕中农，42户富农全部降为中农，4户赤贫和53户贫农则全部进入中农，己“彻底消灭贫农”。日本学者田中恭子曾作出这样的判断:从抗战时期开始的农村革命直到1947年，财富与权力己经由“封建势力’，转移到“基本群众’手中，旧统治阶级对共产党控制农村己经构不成威胁。从大量土改文件中提供的统计数据来看，此种看法不无道理。
这样就有必要追问:如果在最初的土改中己经实现了土地资源的平均分配，何以土改还要以不同的名目反复开展呢?如果历次群众运动并非实现土地平均分配之所必需，其真实意涵究竟何在呢?地区差异也许能在某种程度上解释这一现象，即不同地区在土改中达到的平均程度和遇到的问题有所不同(例如老区、半老区、新区之间的差别)，从而对土改领导者产生一定的导向作用，促使他们发动新的运动来加以解决。但更重要的原因则在于，群众运动中蕴含着超越“耕者有其田”这一纯粹经济目标之外的内容，足以帮助党和国家实现乡村民众动员和乡村社会治理的政治目标。就其运作情形而言，土地制度变革过程中的历次群众运动都在不断重复一个大体相似的过程:个别发动、扎根串连、划阶级、诉苦会、斗争会、分果实、选村干……在不断的群众运动、不断的财富和权力再分配中，党和国家的意志在乡村社会得以实施，对乡村社会的控制和治理得以实现 具体而言，广大乡村民众的参与和支持，是共产党政治力量和军事力量的基本源泉，也是对乡村社会进行治理和变革的基本前提。在土改期间，共产党通过土地和其他资源再分配的物质激励，成功地激发了农民的斗争勇气和政治热情，赢得了他们对共产党的认同和支持。但这种热情和支持很难无条件地长期延续。在生产水平低下、民众生活贫困的华北乡村，地主和富农的财富很快被剥夺殆尽，人均土地占有量与贫农相差无几甚至犹有不及，其他生产资料也多被没收分配，许多地主、富农甚至难以维持基本生活。要保持农民的政治积极性，最直接的办法就是借助新的群众运动和资源再分配。而此时己经没有地主、富农等“封建势力”可剥夺，原有的斗争对象往往会在新一轮运动中被重斗一次，称为“割二茬”；而新斗争对象的产生，则势必以放宽阶级敌人的标准为代价，从而造成斗争过激化的倾向。亨廷顿曾根据埃及的经验指出，土地改革的各种目标之间是会发生相互冲突的，“只要把土地改革交给官僚机器去办理，那么经济和技术性的目标一般总是压倒政治和社会目标。为了使后者始终保持势头，政治领袖就必须一再地通过政治运动给改革重新注入活力。”共产党领导下的乡村社会变革，正是由于各种政治和社会目标的重要性压倒了经济变革本身，才需要不断的群众运动来不断地为其“重新注入活力”。
一些学者己对中国共产党革命进程中群众运动的基本特征进行过探讨。例如单世联认为，群众运动是由最高当局借助专政体制由上而下地发动起来的社会改造工程，其重要特征在于它是一个由人来调控和掌握的客体。虽然群众运动的目标都是“阶级斗争”、“路线斗争”之类的宏大叙事，但是运动存在“具体化”、“地方化”的转换机制，足以将宏大叙事落实到乡村社区的特定场景中去，其前提则是运动本身有极大的兼容性和可解释性。田中恭子认为群众运动的基本做法，是以召开全体参加的村民大会、反复进行斗争的形式，剥夺旧统治阶层的财产与权力，进行再分配。其主要特征体现在:以发动所有基本群众为目标;在观念上认为财产越平均越好，权力越归于最贫苦阶层越好，做到这一点越快越好，所以斗争也越激烈越好;并倾向于以更加激进化的政策去解决由于激进化而产生的问题。
群众运动为国家意志在乡村社会的实施提供了常规行政手段所无法比拟的有利条件，成为一种行之有效的乡村治理手段，也塑造了一种动态的乡村社会结构。在各种运动中反复出现的“左”的或右的偏差，以及来自国家权力的不断“纠偏”，即是这种动态结构的表现之一。国家权力意志和政权建设目标的同质性，以及不同地区、不同时期社会生态的异质性，使党和国家的各项政策在实施中往往会出现各种“偏向”。充分发动群众的考虑和被发动起来的群众本身，又增强了出现偏差的概率和程度。由此，在适当时机的“纠偏”和“平反”便成为又一次特殊社会动员的方式，既释放了民众在“偏向”中积聚起来的怨气，同时又再生产出国家对民众的动员能力，进一步强化了国家作为解放者的形象。每当新一轮的群众运动来临，都会涉及如何对待和处理前次运动遗留下来的格局这一问题，而占据压倒优势的阶级路线总是趋向于否定、修正乃至推翻前一次运动的成果，在各方面都重新来过。正如一份文件所说.新一轮土改总是“过低的估计”上次土改成绩，企图发动“轰轰烈烈的运动”，每次都寻求新的“彻底”。对此，一位学者的分析极有见地：“革命越来越表现出大众动员后的惯性，纠偏在整个土改过程中频繁发生，逐渐成为重要的社会运行机制。‘偏’或出于个别的领导方法，或出于政策性失误，或源于执行政策时的经验不足，但宁‘左’勿右的情绪不仅是基层干部的错误倾向，某种程度上也是更深层的运动机制的曲折体现。只有‘偏’才能激起‘麻木’、‘消极’的人们的情绪，所以纠偏也是理所当然。重要的是农民必须参与斗地主，斗争对于斗争者而不是被斗争者更重要。作为动员目标的参与实际上是一种控制机制。
二、“结束土改”运动
为了结束土地改革的运动状态，使乡村社会秩序转入常规化轨道，各地在经过了复查、平分之后陆续开始“结束土改”。总体看来，到结束土改之时，群众动员和控诉斗争己不再是各地强调的重点，领导者的关注点己经转向稳定局势和发展生产。但是从结束土改的做法和程序来看，仍和土改、复查、平分一样具有较为明显的财富和权力再分配的色彩，多数地区也仍然采用派遣工作队进入村庄社区发动群众的方式来结束土改。换言之，结束土改本身也成了新一轮的群众运动，从中可以见到群众运动与乡村治理之间的密切关联。
阳信县商店区于建国初期开展“结束土改”工作，其基本步骤如下:第一步，宣传和了解情况，说明土地政策，强调不动中农，稳定群众情绪;第二步，成立农代会、妇代会和青年团，整理民兵，公开党组织，划分阶级;第三步，普遍组织群众，取出土地浮财，分配果实。这与此前的历次运动并无明显区别。村中富农对结束土改的普遍反应是藏东西和卖东西，“如商店街富农董清江，听说要结束土改了，把三口猪、一个骡子、几石小麦统统卖掉”。这些反应也和此前没有什么不同。营南县在1949年底进行的“结束土改”包括如下内容:给土改中得地较少的雇贫农补足了土地;将土改中多得的土地房屋拿出来分给缺地少地的雇贫农;根据1933年文件和任弼时1948年报告重新划分阶级成分;对过去错划、错斗的贫农和中农改定成分并适当予以补偿。分配的原则也仍是先满足缺地少地的贫雇农，然后个别补偿中农，最后适当照顾地富。七里塘村经过了从减租减息到土改复查的历次运动，到建国初期进行结束土改时，仍要改定成分以“划清农村革命阵营，分清敌我”，仍要用诉苦、忆苦的方式来教育干部和群众。莱阳县富水区是在抗战期即己进行过减租减息的老区，但到19so年底结束土改时，仍在强调通过“面对面”的斗争来迫使地主“低头”，强调“讲阶级、划阶级、评阶级、批准阶级”。山东分局于19s0年9月发布的一份指示，代表了在老区结束土改、从运动转入常规的强烈要求，却仍将整理支部视为“老区能否正确进行结束土地改革的首要环节”。
结束土改时最重要的确定地权工作，同样具有再分配的性质，而不是如其字面所示的单纯确定当前的土地占有状况。例如，一份文件要求在“土地大体上达到了平分，消灭了地富的封建土地制度”后进行“土地确权”，与此同时却又强调在“确权”中做好“填贫、补中、抽出地富多留土地和农具”这“三个主要的工作”。邓山东历城县八区的东石乡、柳埠乡均为1944年解放的老区，之后未曾被国民党军队占领过，并相继经历了减租减息、增资、反奸诉苦、土改、复查等运动。但在结束土改的总结中，对两乡的评价截然不同:前者“群众基本上发动起来，封建统治基本上被打倒，封建土地所有制基本上废除，广大农民得到了一千二百余亩土地，土地改革成果很大”，属于土改彻底、工作基础好的“第一种类型乡”;后者“两次减租，都是明减暗不减，土改是和平献田，‘复查’时打死了一个贫民流氓，历次群众运动，均为恶霸地主操纵破坏，群众根本没有发动，地主封建统治根本没有打倒”，属于土改极不彻底的“第三种类型乡”。然而，两乡结束土改的过程却几乎完全相同(除柳埠乡多了逮捕恶霸地主这一环节之外):第一步，整理党的组织，划清阶级界限，发动群众展开控诉运动;第二步，处理土改遗留问题，并结合抗美援朝完成参军任务;第三步，进一步整理基层组织，管制地主，宣布结束土改，转入爱国丰产运动。而东石乡“结束土改”期间的群众控诉活动，除了激烈程度稍逊之外，其程序、场面和动员技巧均与抗战刚结束时的“反奸诉苦”和土改初期的“诉苦”别无二致。不论以前土改彻底与否、不论被划归何种类型村庄，各地的“结束土改”实际上都包含了整顿基层组织、厘订阶级成分、群众控诉运动、处理遗留问题、完成参军任务等诸多内容，其激烈程度固然与土改、复查和平分阶段大不相同.其内容、程序、方式却极为相似，据此不难判断，“结束土改”仍是以群众运动的方式来进行的。更重要的是，如论者所说，两证(土地证、房产证)的发放到户仅仅意味着土改“暂告结束”，“不久农民就会主动或被动地知道，新的土地革命还在等待着他们，一个更强大的国家政权将带领他们经此迈向更美好的前程。 “结束土改”绝不意味着群众运动在乡村社会的终结，而只是一个相对完整的运动周期暂时告一段落，为时不久，各种名目和主旨的运动将会接踵而至。
土改运动中的基本程序和动员手段，在此后的历次群众运动中得到了全面延续和发展。仅以建国初期的镇压反革命运动为例，各个村庄几乎全盘沿袭了土改运动中的做法:工作队进村;检查村中阶级状况;通过个别访谈和集体开会等方式发动群众;寻找和培养积极分子;确定打击对象并对其开展诉苦斗争;局部或全面的资源再分配;整理村支部、改造村政权;工作队离村。土改期间规定各村地富比例的做法，也在部分地区的镇反运动中继续存在，据哈叭汽村的工作报告，该村恶霸、土匪、特务、反动党团、反动道会门都有相应的“计划数”。野珠河村报告中说，“农村镇压反革命不同于土改能使农民得到直接的经济利益”，所以教育、动员更加重要。王栅子村报告对诉苦的评论和对诉苦场景的描述(如吐苦水、挖穷根、从个人仇恨向阶级仇恨的转化、诉苦会上的高昂情绪等)，也与土改期间别无二致。这表明，群众运动的意义并不局限于运动本身，而是在运动开展的过程中，帮助党和国家实现民众政治动员和乡村社会治理的基本目标，否则将很难对群众运动的一再开展及其运作特征作出合理的解释。
三、运动式治理的特征与困境
整个土改运动只是此后一系列群众运动的开端。集体化、大跃进、人民公社化、整风整社、“四清”直至“文革”，每一次群众运动都包含着资源再分配、权力调整、精英监控、民众动员等诸多政治内涵，以帮助国家实现对乡村社会的治理。与依靠常规行政渠道实现的治理不同，这种治理方式极大地依赖于国家(以工作队为中介)在乡村社会激起的运动状态，可以称之为运动式治理。其基本特征在于:
其一，国家权力对村庄社区的持续介入。在群众运动中，通过对运动目标的宣传、对乡村民众的动员、对基层精英的教育.党和国家可以将自身意志转化为群众的要求和自觉行动，从而在乡村社会得到贯彻实施。以每一次运动的具体目标为媒介，国家力量可以名正言顺且极为有效地直接介入乡村社会生活，各种有违国家意志的现象便可在运动中得到有效抑制或消除，乡村治理的目标也自然得以实现。在此过程中，工作队作为一种国家权力的非常规运作机制，发挥了至关重要的作用。向村庄派遣工作队本是一种临时性举措，但因其独特效能而逐渐得到党和国家的青睐，在常规的行政渠道之外，为国家与村庄之间的互动提供了一条更加便捷有效的途径，从而在很大程度上改变了村庄社区的权力运作格局，重塑了国家与乡村社会之间的关系。
其二，财富和权力的不断再分配。几乎每一次群众运动都意味着乡村社会中经济资源和政治资源的重新分配，这既是运动的重要内容之一，也是乡村民众广泛参与运动的基本动力。在土改期间的历次运动中，都会修正甚至推翻上一次运动形成的格局，村中的政治精英往往要对运动中出现的问题和偏差负责，而在工作队和群众的双重压力下失去手中的权力。由于缺乏氏期性、制度化的监督机制，一旦运动状态结束，基层政治精英就可能再次与国家乡村治理要求背道而驰，形成国家权力的离心力量，此时最便捷的应对措施就是发起新的群众运动，重新进入运动状态去完成基层精英的监控和更替，以将其重新纳入国家权力轨道中来。
其三，政治合法性的持续塑造和强化。在土改过程中，党和国家以帮助广大农民“翻身作主”的解放者身份出现，通过强力再分配使占乡村人口大多数的普通农民获得土地财产和政治地位，这是其统治合法性的基本来源。由于小农经济本身的分化特性，再分配所形成的平均状态不可能氏期维持，通过一轮轮群众运动对资源进行不断的再分配，便可在平均主义格局的一再确认中有效巩固革命意识形态的有效性。与此同时，再分配格局形成之后难免出现新的矛盾、积蓄新的不满，经常性的群众运动可以使这种矛盾和不满得到及时的化解或宣泄，并在此过程中不断强化国家的解放者形象(先从地主恶霸等封建势力手中、后从蜕化变质的基层政治精英手中，将广大农民一次次地解放出来)，从而持续塑造和强化其乡村统治的合法性。
曾有学者从乡村权威生成的角度指出，近代以来随着地方士绅的官僚化发展和国家组织深入基层，乡村社会的权力结构出现了“行政吸纳政治”的局面，即依靠财富、知识、声望而拥有权威的乡村精英(这属于政治领域)，被依靠国家“用人”而获得权力的制度化官职(这属于行政领域)所取代。照此看来，共产党领导下的乡村变革当是此过程中最彻底的一步，因为其基层政治精英的选拔标准、产生渠道、升迁罢黯等，无不受到国家的深刻影响，基层干部是“行政性的选拔结果”，国家意识形态和官僚系统则是“选择基层干部的主要变量”。
但若从基层权力运作的角度来看，却又不然。按照美国政治学家古德诺的定义，政治和行政代表着两种不同的政府功能，前者是国家意志的表达，后者是国家意志的执行。从行政学视角观之，国家对社会的治理应该具有延续性、常规性，行政官僚体系应该在日常的行政工作中自动完成社会治理的任务，而无须国家权力对其发出持续不断的具体指令。但是在运动式治理模式中，村级行政恰恰具有断裂性、非常规性，各种基层权力组织(无论是党政组织还是群众组织)不能自动实现乡村社会治理的目标，而须依赖党和国家不断从外部发出指令甚至直接进入村庄内部加以推动，其具体手段就是群众运动。这样，国家实施乡村治理的整体目标，被置换成了以一次次群众运动为核心的土改、复查、参军、支前、生产、救灾等一项项具体目标;基层组织实施治理的常规功能，也被置换成了在国家的宣传号召和工作队的发动监督之下，以完成“当前任务”、“中心工作”为核心的非常规功能。本属行政范畴(国家意志的执行)的乡村治理，必须借助政治功能(国家意志的表达)的不断介入和干预才能变成现实，国家既要生产出自己的意志，又要亲自负责其意志的执行，而本该承担这一执行任务的行政领域却在相当程度上被削弱了。从这个意义上说，共产党乡村社会变革所导致的，恰恰是政治领域对行政领域的侵越而不是相反。
迈斯纳曾经借用“热月反动的普遍性”这一说法，对革命后的苏联与中国进行比较。他认为，苏联在革命胜利后不久，革命热情就迅速衰退了，为建立社会生活秩序而开始了常规化过程，一些与旧制度相差无几的新制度建立了。而中国则与通常的“革命胜利后”的社会历史模式完全不同：“1949年以后中国史的最显著特征也许是，共产党人付出了巨大的努力以扭转革命胜利后革命走向灭亡的普遍趋势，防比会导致丧失革命动力的‘官僚主义的制度化’，并保护革命目标和革命理想的内在生命力，从而使其成为现实社会活动的力量源泉。共产党正是利用群众运动这种非常规方式，来防比常规行政机构出现“官僚主义的制度化”，以在革命胜利后继续保持革命理想和革命动力。
就乡村社会而言，这种运动式治理模式的好处与缺陷都是显而易见的。通过削弱行政领域的中介，国家意志可能最少扭曲地在乡村社会得到执行;然而行政领域的削弱又大大增加了国家意志执行的成本。共产党己经在基层乡村社会建立了各种类型的权力组织和群众组织，培养了为数众多的政治精英和积极分子，这些组织和个人本该担负起帮助党和国家实施乡村治理的职责，但是在运动式治理模式中，其功能的发挥大打折扣，往往形成这样的怪圈:每当发起群众运动，都会由工作队和群众联手，进行基层组织的重组和政治精英的整顿;而群众运动结束之后，基层组织和政治精英又会无事可做而趋于松散或僵化，直到下一轮群众运动中再次被重组和整顿。他们在运动状态下无权担负、在常规状态下又无由担负乡村治理之责。另一方面，以群众运动方式实现的民众动员，主要是强大外力干预(包括政治威慑和利益驱动)的结果而非农民心理结构和文化模式的根本性转化，虽能调动起农民短暂的积极与狂热，一旦运动中止却很容易恢复旧态，因而也须通过新的群众运动中来加以重新动员。
简言之，运动式治理模式的得与失，皆在“运动”二字。运动可以帮助党和国家在短时间内有效地动员乡村民众、贯彻国家意志、实现乡村治理;运动又使得这种动员和治理难以纳入常规化和制度化的轨道，而只能以不断的新的运动来加以维系。从而，在社会变革的动力与社会运行的常态之间，形成了难以消解的矛盾，这正是运动式治理的根本问题所在。以此观照当前中国社会政治生活中的“压力型体制”，似也在一定程度上延续了这种治理模式的某些特征。只有以民主化、制度化、法治化的方式塑造良性互动、多元共治的国家与乡村社会关系，方有望真正实现乡村社会的良善治理。
文章来源：《福建论坛·人文社会科学版》
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