马得勇 张志原：观念、权力与制度变迁： 铁道部体制的社会演化论分析【下】
学人简介
马得勇：南开大学周恩来政府管理学院政治学系副教授，研究方向：比较政治、社会资本与政府治理、政治文化、政治传播、制度变迁等。
张志原：南开大学周恩来政府管理学院行政管理系本科生。
四、政企合一型体制的演化逻辑
社会演化论基于其理论优势，可以为我们理解那些兼具政治管理和经济效益功能（政企不分）、同时在某个经济领域居于垄断地位的政治性组织体系的变革提供一个全面、系统的框架。基于社会演化论的视角，铁道部乃至其他政府机构改革是一个环境-结构-行为者互动的过程，环境和不同层级的行为者（的观念和利益）都对制度结构的变迁过程产生了重要影响：（1）从环境-结构(即制度)角度看，隔离的打破与环境的开放给此类政府机构改革增添了压力，生存压力的加大与可供学习对象的增多使得制度变迁的速度加快；（2）从结构自身角度看，不同层级的制度间存在着制度不匹配的现象，由此产生的摩擦增加了制度变迁的必要性；（3）从行为者-结构角度看，关键行为者的观念主导着制度变迁的方向，而外部环境和持有不同观念和利益的相关行为者之间的力量对比则决定了制度的变迁能否实现。
（一）环境开放与制度变迁的触发机制
想要探寻中国政府机构改革的演化逻辑，所要解决的第一个问题是：什么因素触发了制度的变迁？对于这一问题，官员的自觉意志，财政压力等因素都被学者们所提及。然而在1949年新中国政体初创之时，其制度设计体现了设计者较强的个人理念和利益倾向，伴随着制度的延续，行为者与制度相互依存的关系越发强化，形成了稳定的制度运行机制。那么在这样一种情况下行为者为何会寻求改变这一制度呢？笔者认为，一个普遍被忽视的因素是环境的开放。当某一物种处在被隔离的环境中，相对独立的环境要求不同的适应能力，因此物种会演化出与众不同的特性。当环境的隔离被打破，出于适应新环境的需要，制度变革的压力明显增大，变异程度将显著提高。
对于铁道部而言，中国60年来经济社会的变迁构成了铁道部制度变迁的外在环境，在改革开放前的三十年里，中国处在较为封闭的国际环境下，同时为了适应国内环境，形成了一套封闭的、集权的、“大而全”的制度体系。然而，当封闭的环境转为开放时，原有封闭体制下演化出的功能不再满足新环境的需要，制度的生存压力增大，制度重新面临环境适应性的挑战。在开放初期，铁道部体制虽有管理上的混乱与财政压力的增大，但并不危及生存。然而伴随着环境开放程度的提高，铁道部原有体制中不适应新环境的功能越来越多，制度的生存压力也逐渐增大。在刘志军主政期间，铁道部一度想通过“跨越式发展”来求得制度的延续，然而事实证明，环境开放度增大使得制度变迁的过程难以逆转，“跨越式发展”理念并未解决制度本身的低效率和低合法性问题。
环境开放除了会增加制度的生存压力之外，还会带来另一种辅助机制：开放的环境增加了制度可以模仿、学习的对象。在此可以借用道金斯(Richard Dawkins) “觅母”的概念进行分析。铁道部原有的制度要素（即“觅母”）要素包括铁路国有化、集权化管理、“大而全”的制度体系等。当改革开放使得封闭的环境被打破时，国内市场经济改革模式和国外的铁路管理体制使得制度学习有了更广泛的对象。在1986年大包干改革中，学习的制度基因主要为国企改革的模式，其“觅母”为“承包式改革”。在2000年网运分离改革中，制度“觅母”的来源则为欧美国家的铁路运营模式。这一方面也加快了制度变迁的速度，同时又使得制度的演化出现更多的可能性。
（二）制度匹配与生存压力
社会演化论把社会系统视为一个类似于生态系统的有机体系，而任何国家的制度体系都是这样一个综合性的系统，各种制度安排环环相扣，通过各种途径紧密相连。这种状态就是政治经济学家所定义的“制度匹配”(institutional complementarities)。当环境发生变化或者整个制度体系发生变化时，系统内的子系统通常也需要随之变化，否则就会造成制度之间的配适问题。环境的开放增加了制度变革的可能性和速度，会对铁道部形成生存压力。但是这种生存压力并不是直接的，因为作为垄断部门，铁道部并不存在竞争者。笔者认为，铁道部的直接生存压力主要表现为，作为垄断部门与政治系统整体、市场经济体制之间的制度不匹配而产生的矛盾和摩擦。一方面，铁道部的封闭垄断经营模式与日臻完善的市场经济之间发生了环境不适应的问题，具体表现为经济上的绩效低下。另一方面，铁道部的“独立王国”地位与不断进行职能转变和功能优化的政府体系之间产生了制度不匹配的问题，具体表现为铁道部的政策回应性和舆论支持度不断降低。正是这种制度的不匹配，使得铁道部的生存压力变大，其存在合法性也遭受越来越大的挑战。因此，铁道部的制度变革也反映了中国政府机构变革的一个推动力——制度间的功能失调，也即制度的不匹配。然而，对于制度间的不匹配，有的部门或机构会很快做出调整，而有的却不会。推动这种外显的制度不匹配现象背后的动力是什么呢？
（三）观念演化、力量较量与制度选择
观念的变化是制度变革的先导。豪尔（Peter Hall）曾描述了观念的演化过程：当某一事件的发生证明了原有观念的异常，就可能会导致人们对于旧有观念及相关政策、制度的不信任，并通过社会与国家的互动寻找一个替代性的观念。在社会演化的框架下，不同的观念之间存在着生存竞争，观念及基于某种观念引发的制度创新都会面临环境和行为者两个层面的选择，一方面，这种制度变异的适应性将经受环境的选择，在特定环境下表现出低绩效的制度变异将难以生存；但就政治性制度变迁而言，环境的选择并不充分，不同的行为者持有不同的观念，行为者基于观念、利益和力量的互动将会影响到制度的演化方向。哪种观念最终被选出并不是由这种观念本身是否合理或现实对该观念需求的迫切性决定，而是由持有不同观念的群体之间的力量对比来决定。
在计划经济体制向市场经济体制转轨的大背景下，铁道部机构改革经历了“分权”、“集权”、“政企分开”、“市场化”、“功能优化”等观念上的演化。不同行为者所秉持的观念在同一时期也会时而一致时而冲突。铁道部制度的产生源于对苏联模式的借鉴，最终形成的铁道部制度在一段时期内显示出较高的环境适应性，使得行为者关于铁路应该“集权化管理”的观念得以产生。在改革开放环境变化后，铁道部制度在1986年至20世纪末间出现了生存压力，此时的改革开放环境使“分权”、“承包”成为较为流行的观念。铁道部部长和中央高层试图将“大包干模式”推广至整个铁路系统。随着市场经济体制和市场观念的深入发展，“政企分开”、“市场经济体制”成为1998年机构改革的主导观念。然而“市场化”这一观念在铁道部体制改革中受到其内部的抵制。国务院基于对总体经济发展和改革稳健性的考虑，此时也更加倾向于“集权化管理”的观念。2003年刘志军就任铁道部长后，希望以发展求生存，其背后的观念为“集权化管理”（“集中力量办大事”），其“跨越式发展”的战略也获国务院认可并得以推行。刘志军腐败案发和甬温线交通事故之后，国务院以及社会舆论更加支持铁路需要和其他交通系统统筹协调的“功能优化”观念，拆解铁道部的社会呼声日益增高。可以看到，自改革开放以来，围绕铁道部的改革方向，行为主体存在不同导向的观念，这些观念之间有继承也有更新。
铁道部的案例中，关键行为者的观念转变只是为制度变迁提供了各种可选方案，而制度变迁能否实现，最终还是由持有不同观念和利益的行为者之间的力量较量所决定。铁道部系统内部在“刘志军腐败案”之后无法形成政治联盟来维持铁道部“独立王国”的地位，推动和阻挠改革的力量对比发生显著变化，才使得铁道部体制变革最终得以发生。在这一过程中，两派力量之间对决受到了偶然性（刘志军落马）的影响。不过，铁道部的拆解并不意味着这个组织被完全消灭。从社会演化的角度看，铁道部通过“蜕变”得以重生。通过这种蜕变，原来铁道部政企不分的弊端有望得以克服，其所承担的经济功能和管理职能通过重构有望得以优化，新的政治系统内各组件之间的配适有望达成。
制度主义者指出，有的制度变迁是基于效率增进的工具主义逻辑（logic of instrumentality），也有的是基于提高或维持合法性的社会适宜度逻辑(logic of social appropriateness)。对于像铁道部这样一个兼具政治和经济双重属性的组织来说，其体制变革既要满足经济效率的要求，又要满足政治系统乃至社会舆论的政治评价。要同时满足两种逻辑并且维持自身“独立王国”的垄断地位显然面临着极大的困难。通过这一案例可以看到，作为一个子系统，铁道部试图通过自身的变革来达到与整个政治系统乃至环境的和谐共处，但是从其改革历程来看，这一目标最终未能实现。国家层次政治系统旨在追求社会全体利益的价值定位与一个经济上居于垄断地位、管理上享有独立管辖权的子系统所追求的权力和利益之间的矛盾随着政治系统的调整和社会的开放性日益增加。政治系统出于社会整体利益的考虑，往往需要采取强制性的制度变革方式，通过社会动员积蓄变革力量的同时压制阻碍力量，方能实现制度变革。实际上，在对诸如民航系统、公路系统、电信等其他类似的机构的变革历程的粗略考察中，我们也发现了同样的逻辑。但是值得一提的是，社会演化并不是决定论式的，如同生物演化一样，偶然性在社会演化中的作用不可忽视。铁道部的低效率和低认可度并不意味着它必然走向瓦解。如果没有刘志军的落马和外力（来自更高层系统的行为者、社会舆论等）的强行介入和持续施压，仅靠铁道部自我调适无法实现与系统整体的制度匹配和功能优化。
五、结论
近年来，社会演化论被学者视为社会科学的一种基础性范式和制度变迁的一般性理论而受到推崇。通过社会演化论范式，我们可以更为清楚地理解那些计划经济体制遗留下来的、居于垄断地位、兼具政府管理和企业经营双重性质的体制变革轨迹，而铁道部为我们提供了一个鲜活案例。建国前军委铁道部制度优势延续到建国后的铁道部制度中，同时，行为者基于意识形态的偏好决定了得以保留的变异，从而确立了铁道部的制度。改革开放后，伴随着经济社会结构的巨大变化和整体环境的开放，铁道部体制面临着逐渐增大的生存压力。以铁道部长和中央领导人为代表的强势行为者通过强制性制度变迁的方式，学习和模仿其他制度变迁的模式，试图增强体制自身的生存能力。然而由于铁道部体制的政治属性使得这一制度变革带有鲜明的外生性特点，而其通过制度变革意图维持垄断、封闭的地位始终不能与外部环境相适应，也不能与整个政治系统相匹配。伴随着经济社会结构和政治系统整体的巨大变化，铁道部旧体制的低效率愈发凸显，制度的生存压力达到最大，其存在的合法性也受到整个社会的质疑。最为关键的是铁道部内部的阻碍力量被清除，最终，外部的强制性制度变迁得以实现。基于这一案例，笔者认为，在中国的政治性制度变迁中，环境的开放性对制度的变异程度产生显著影响，不同行为者在不同时期持有不同的观念，这些观念为制度变革提供了可选方案，而最终会发生何种制度变迁则取决于不同行为者之间的力量对比。
根据社会演化范式，当一种组织被建立之后，它就会千方百计维持自己的生存和壮大，即使该组织损害了它所赖以生存的有机体的良好运转。铁道部体制变迁的案例给我们提供了这样一个启示：在现有的制度体系下，即中共作为执政党长期执政的条件下，政治或行政领域由于其自身的特性，一种以提高整个政治系统的效率或合法性为导向的制度变革最为可能的方式或许就是自上而下的强制性变革，也可以称之为外生性制度变迁（当然，这并不是说强制性改革都会提高政府的效率和合法性）。改革开放以来发生在经济领域的诱致性制度变迁（或称内生性制度变迁），或者哈耶克式自发秩序的演进逻辑并不能解释中国政治领域的制度（或机构）变迁历程，在未来发生的可能性也不大。因此，出于社会整体利益的考虑，那种超越部门和局部利益的顶层设计（也即关键行为者的观念）为未来政治领域的制度变迁勾画了方向，而相关行为者之间的力量对比则成为制度变革能否实现的关键。
笔者认为，就整体而言，改革开放之后的中国制度变迁的初始动力或许来自少数政治领导人（以邓小平等人为代表）的观念转变。然而，作为政治体系的分支机构，外部环境的开放和政治系统整体的变革以及由此产生的生存压力和制度匹配问题才是铁路系统自身寻求改变的直接推动力。从这个角度看，开放的环境将持续给中国政治制度施加变革的压力，执政者只有不断变革才可以缓解这种压力。我们也乐观地预期，只要中国与世界不断融合与交流，或者说，如果中国不自绝于世界，置身于一个开放的世界体系中，那么她将会不断学习新的观念，其所面临的竞争环境也会迫使其不断革除制度中那些低效率、低合法性的成分。当然，作为制度变迁的行为主体并非只能被动地适应或接受环境的选择。在政治发展过程中，结构（即制度）与主体的关系在不同时期会有所不同。在“稳定”时期，制度和环境可能会更多地形塑主体的行为，而在历史的“关键转折时刻”，对制度和环境的改变会更多。这也意味着在深化改革的关键时刻，那些在“问题倒逼”之下强势推动变革的政治人物存在着发挥主观能动性和施展才能的巨大空间。
转载自《政治学研究》2015年第5期。
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编辑：王志浩