内容提要
中国正处在迈向基本现代化的关键期。具体从城市社会发展看，中国进入城市风险的多发期；从城市经济发展看，中国处在迈向高收入国家的跨坎期；从区域关系看，中国进入城市区域荣衰的博弈期；从城乡关系看，中国进入城乡一体的转折期；从城市空间看，中国处在城市形态演变的定型期。为确保跨越中等收入陷阱，稳步实现基本现代化，需要以繁荣和升级城市产业化解各种风险，以市场取向改革促进动力转化和转型扩散，以“东中一体”应对“南北分化”，以“村市化”推动“三农”融入“三城”，优化公共产品的布局，创造共赢的城市空间形态。
作者：倪鹏飞（中国社会科学院财经战略研究院）
徐海东（中国社会科学院财经战略研究院）
李 超 （中国社会科学院财经战略研究院）
刊期：《财经智库》2020年第1期
准确判断经济社会发展的阶段性特征至关重要，不仅有助于深刻理解发展的方位，提升前进的信心，而且有助于认清面临的问题，保持战略耐心，确定正确的发展方略。党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”即根据社会主要矛盾的转变，判断中国进入了高质量发展的新时代。党的十九大报告指出：“从二○二○年到二○三五年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化。”这实际从社会文明形态演变视角预示，“十四五”及未来十五年中国处在从传统转向现代的最后关键期。国际经验显示，人均 GDP 接近 1 万美元，未来有迈向高收入国家的现实条件，也有落入“中等收入陷阱”的潜在风险，但鲜见跨越“中等收入陷阱”的具体路径。从城市的视角来看，“中等收入陷阱”风险实质是“城市化陷阱”风险。大国每一发展阶段的经济增长与结构调整一般经历先向一点或数点聚集，再向局部和全面扩散的过程。与空间的点状发展，到线状发展，再到网状发展相对应，空间经济从中心与半边缘和边缘的分化，演变到中心与半边缘的收敛，再到中心与半边缘、边缘的收敛。条件和途径是动态变化的，跨越“中等收入陷阱”，既要创造条件，更要把握机遇。从城市观察中国未来，既有规律使然的必胜条件和希望，也有“黎明前黑暗”的严峻挑战和威胁，还有“功亏一篑”的不确定性风险。迈向现代化，中国正处在“最后关键”阶段。跨越陷阱，争取“最后的胜利”，一要深化市场化改革、改变动力，二要推进一体化融合、促进扩散，让城市走上高质量发展之路。（一）理论与经验：城市化是一个充满收益和风险的自然历史过程城市化是人类社会发展的重要现象和必经阶段，其发展有自身的规律。Northam（ 1979）根据一些国家城市化的发展轨迹，提出了城市化水平与城市化速度关系的 S 曲线，即城市化速度从前、中、后期将经历从慢变快再变慢的过程。多国城市化发展的经验表明：在城市化进入中高期之后，城市问题和风险将进入快速增长和多发期。如果控制和处置得当，城市化风险会被逐步化解，并迈入健康的城市社会。但如果控制和处置失当，可能落入城市化陷阱甚至爆发危机。（二）历史与未来：中国经历着与众不同的、不可逆转的城镇化过程改革开放以来，中国城镇化经历三个阶段。第一阶段是 1978 —1995 年前期阶段，城镇化快速增长，人口城镇化率从 17.92% 上升到 30.48%，年均增长0.64%。第二阶段是 1996 —2010 年中前期阶段，城镇化加速增长，城镇常住人口城镇化率从 30.48% 上升至 49.95%，年均增长 1.37%，户籍人口城镇化率从24% 到 34%。第三阶段是 2011 以后中后期阶段，年城镇化快速增长， 2011—2018 年，城镇化率从 51.27% 上升至 59.58%，年均增长 1.19%，户籍人口城镇化率从 34.70% 上升到 43.70%（见图 1）。与此同时，土地城镇化和基础设施建设也实现了超速增长。中国城市建设用地面积从 1978 的 0.67 万平方公里提高到2016 年的 5.28 万平方公里，是同期常住人口增长的 1.6 倍，城镇住宅建筑面积增长是同期常住人口增长的 5 倍，城市轨道交通运营总长度是同期城镇人口增长的 38 倍。1984—2015 年，全国万人拥有公共汽（电）车数增长是同期城镇人口增长的 8.8 倍，城市排水管道长度增长是同期城镇人口增长的 13 倍。高铁、移动电话、互联网更是从无到有、从有到广。人户分离人口和流动人口在经历一段时间的上涨之后，于 2014 年达到顶峰后开始出现下降趋势（见图 2）。
未来十五年，中国城镇化将在变化中持续提升。第一，城镇化提升速度将会平稳下降。2020 —2035 年，城镇化率有可能从每年提升 1 个百分点逐步回落至 0.7 个百分点左右。预计到 2035 年中国城镇化率总体将超过 70%，多数城市区域的城镇化水平将提升到 70% 以上。第二，户籍人口与常住人口城镇化的差距和区别将缩小， 更多乡村人口向城市的迁移模式将从个体迁移转向家庭迁移， 更多家庭将从“职城住乡”“职住异城”向“职住同城”转变。第三，智能化将重塑城市社会，对人口结构产生较大积极影响。智能化将使城市社会从有形的物质生产、消费、交换主导，转向无形的物质即知识信息数据的生产、消费和交换。与此同时，智能化还将重塑人口结构及其优势，一方面，生物医药技术的发展使得人口日趋高龄化；另一方面，生产和服务的智能化使得高龄人口的体力劣势下降，智力优势提升。
（三）问题与风险：与众不同的城镇化给中后期带来更加多发的风险我国中前期的城镇化没有发生特别严重的问题，一方面是城镇化水平低潜在风险在积累，另一方面是快速城市化掩盖了问题的存在。事实上，中国城镇化的特殊性及其超速增长已经导致多方面的结构失衡，考虑到大国国情和开放背景所决定的城镇化特殊性，随着信息时代的到来，在城镇化水平提升、增速下降和环境变化的中后期，中国将面临更加多发的城市风险。城镇化的多个“灰犀牛”正在走来。首先，未来充分就业压力将越来越大。一是劳动力供给持续高位。尽管从农村向城镇转移的人口会平稳下降，新增劳动力人口也逐步下降，退出就业岗位人数逐步增加，净增就业岗位需求将有所减少，但与中前期不完全城镇化时期农村可以成为“非农就业的海绵”不同，中后期户籍人口城镇化加快，城市不仅要提供 1.4 亿新增人口就业岗位，而且要保持 2.8 亿存量进城人口可持续的“刚性就业”。二是就业岗位持续减少。制造业成本上升导致其向国外转移将使得就业岗位下降。而智能化将从结构和总量上导致就业机会减少。英国牛津经济研究所的报告预计 2030 年全球约 2000 万个制造业岗位被机器人取代。与此同时，就业结构和就业质量上的供需矛盾随着经济社会环境的变动也将日益尖锐。其次，公共支出负担将急剧加重。一方面，中后期户籍人口城镇化的加快，对教育、医疗、社保等公共支出提出巨大需求。以随迁子女教育为例，北京、上海、广东、江苏和浙江是跨省流动农民工随迁子女的主要流入地，占全国跨省流动农民工随迁子女接收总量的一半以上。另一方面，老龄化快速提升，养老、医疗和社保等公共支出缺口将迅速扩大。2017 —2035 年预计 65 岁及以上人口占比将从 11.4% 增至 23%，每年离退休人员超过 1000 万。再次，地方负债兑付的压力不断增大。在城镇化中前期，中国依靠土地抵押融资造城快速推进了城镇化，但同时也带来“空城鬼城”、巨额负债等问题。尽管一再延期，但进入了兑付期债务规模将越来越大。通过土地抵押贷款大规模地造城促进了过去的经济增长，但却透支了未来发展空间，不仅引致产业收缩和就业下降，而且将进一步扩大财政收支的缺口。最后，房地产价格和数量泡沫持续放大。以土地财政和融资推进城镇化模式，导致房地产炒作，职住关系不断演变的城镇化导致房地产在空间上供需错配以及泡沫难以自消，并可能不断放大。风险多发容易引起风险共振。多重风险并存不仅会导致某一风险凸显并引致其他风险，而且会导致多重风险的相互强化。有迹象显示依靠政府过度投资造城而导致后续增长乏力、风险上升的城市在不断增加。图 4 显示在长三角、珠三角、辽中南、西南等城市可持续竞争力提升的同时，更多的城市可持续竞争力却在不同程度的下降。
（四）目标与对策：繁荣和升级城市产业是化解各种风险的关键
智能城市社会是未来人类现代化的重要标志。基于城市化和智能化两股洪流在当下中国社会的汇合及其发展趋势， 2035 年中国应该基本建成智能化城市社会。全国 10 亿居民即 70% 以上人口都工作和生活在 10 万平方公里的城市里，人们通过智能技术在城市里充分而轻松地就业，幸福而美好地生活。
化解多发风险的关键是促进实体产业繁荣和智慧化升级。首先，要积极稳妥地推进城镇化的下半程。城镇化是个自然历史过程，也是把双刃剑。过快的速度会导致多种风险加剧。为此，需要保持历史耐心，把握好节奏和力度，既要尽力而为又要量力而行。其次，重新回归到产业支撑城镇化思路上来。工业化或产业发展是城镇化前提和基础。化解一些地区“以城镇化推动城镇化”带来的风险，必须回归到“以工业化支撑城镇化”的模式上来。再次，千方百计改善营商环境。激发和便利“大众创业”和“万众创新”，促进城市产业持续地扩大、转型和创新，保证居民就业和收入增长，为公共服务供给不断改善提供源头活水。再次，让房地产重回居住民生的功能定位。房地产与制造业是此消彼长的关系，激发实业活力，必须抑制房地产投机和投资的发展。再次，充分释放智能化给高龄化带来的人口红利。一方面，加大延长退休制度的改革力度，充分利用高龄人口的人力资本；另一方面，建立智能化时代的终生教育体系，适应智能新技术的快速变化，不断提升所有人力资本和职业技能。最后，将城市化和智能化相结合，促进中国高质量发展。在人类历史中，每次打破瓶颈和走出危机都是通过科技的重大突破和应用。以智能化持续推进高质量的新型城镇化，城镇化所催生的巨大市场规模和应用场景促进智能化和科技创新，使得中国未来高质量发展具有机制性动力。同时，智能技术虽然可能带来结构性失业，但也能创造更多全新的产业，创造更多就业岗位。
二、从城市经济发展看，中国处在迈向高收入国家的跨坎期
当前中国的转型正处在“一脚门里，一脚门外，重心在外”的状态，虽然少数城市跨入高收入的门槛，但是多数城市距离门槛还很遥远。
（一）城市转型的扩散是国家转型成功的途径和希望
可持续的经济发展是同时实现收入增长和结构升级。从城市和区域的角度，经济发展每次升级都会经历空间极化和空间扩散两个阶段，即先是少数城市聚集全国要素率先突破，随后先发城市因为成本上升逼迫自身升级，并导致要素扩散，扩散又分为局部扩散和全面扩散，从而带动国家整体的升级与转型。
（二）历史与未来：城市渐次转型扩散支撑国家跨越“中等收入陷阱”
1. 城市转型出现向局部扩散的迹象
作为迈向高收入的坚实支撑，转型升级似乎一直是攻而不克的堡垒。但从城市视角观察，近年来转型出现了重点“突围”并向局部扩散的迹象。从收入层面看，跨越高收入社会门槛的城市在逐步增加。截至 2016 年，人均 GDP 超过 10 万元的地级市已经达到 26 个，超过 7 万元的城市则多达 61个。而在 2001 年，人均 GDP 超过 7 万元的城市还寥寥无几。2018 年剔除东营和鄂尔多斯两个资源城市，中国内地大约有 12 个城市人均 GDP 达到发达经济体的标准（见表 1）。除 4 个一线城市外，部分二线城市甚至沿海部分三线城市也迈入高收入行列。
在产业方面，虽然多数城市产业升级依旧步履蹒跚，但在深圳、上海、北京等一线城市产业高端化后，杭州、南京、武汉、成都、合肥、长沙等二线城市，通过与一线城市产业合作或产业转移，开始迈上产业升级之路。分析2015 年新三板 514 家新经济概念公司产业分布发现，公司挂牌数量前十的城市与 GDP 规模前十的城市基本对应，且前十城市公司数占总数的 75%。
在要素方面，一线城市在实现创新要素提升的同时开始向外扩散。通过分析 2016 年 PCT 国际专利受理量发现（见图 5），深圳的国际专利受理量高达19647，占全国总量 42173 的 47%， 4 个一线城市合计占全国 70%。表明一线城市聚集了全国绝大多数创新要素和创新能力。根据国家统计局抽样调查， 2018年北京人口净减少 16.5 万人，其他一线城市净增速放缓。而根据京东大数据，2018 年一线城市人口均出现流出，北京、上海、广州、深圳流出比例分别达到1.13%、 0.95%、 1.05% 和 2.25%。猎聘网的数据则显示（见图 6）， 2016 年第四季度至 2018 第一季度，二线城市杭州、长沙、成都、西安等城市人才净流入处在全国前列，这不仅是二线城市率先发起“抢人大战”的结果，也是一线城市人才转移的结果。人才流动的新变化显示出高端要素扩散和重新布局的新趋势。
从总体条件看， 一方面， 40 年发展为中国转型积累了坚实基础，尤其是人力资本的积累。40 年全日制普通高校培养的大学生接近 1 亿人，且仍以年均 700 万左右的规模持续增长。2010 年全国人才资源总量为 1.2 亿， 2015 年增长到 1.75 亿人。若按照每年净增加 500 万估计，到 2035 年人才总量将达到 2.5 亿人。A 量与质日益增长的人才将从供需双侧带动经济增长和结构升级。另一方面，成本上升倒逼转型升级。成本上升对城市产业升级具有重要驱赶效应。它逼迫低技术含量和低附加值的产业要么死亡，要么转移，要么向高技术含量和高附加产业升级。深圳正是采用这一办法，倒逼城市“腾笼换鸟”，经历转型剧烈阵痛，成功实现产业从低端制造到高端创造的升级。与此同时，大国优势和开放机遇结合，为中国技术赶超创造了独特的供需条件，也建起一个从高收入后工业化社会到低附加值代工模式的城市经济体系连续谱，也构筑了中国城市之间互利合作与联动的基石。从具体路径看，未来十五年，城市转型扩散将持续发生，中国将通过中心城市带动逐步实现局部升级，并进一步走向全面升级，最终使全国多数地区通过转型升级跨入高收入水平。一方面，前期发展确实为后期转型积累了巨大的潜在条件，但如果潜在条件变成现实条件的动力出偏或条件缺乏，转型不仅难以发生而且可能出现问题；另一方面，前期发展导致各类红利减弱和成本上升，为城市转型带来压力，如果成本过高、压力过大会使城市转型停滞、倒退和出偏。首先，改革的深入推进面临更大的阻力和路径依赖。一方面，过去改革或者说 20 世纪 90 年代改革创造的制度红利已经大大消减，发展的动力正在削弱；另一方面，旧的体制机制未完全破除，新的体制机制仍不够完善，新老制度并存，制度扭曲和路径依赖使转型升级失去了动力和条件。其次，转型面临外部环境日益严峻的阻挠和打压。过去 40 年对外开放是驱动中国城市崛起的重要力量，但随着中国的技术进步和产业升级，中国与西方发达国家差距逐步缩小的同时，彼此间的竞争和冲突日益加剧。一方面，出于政治和经济利益需要，西方国家希望后发国家永远处在发展的低端和底层，极力阻挠和打压后发国家的转型升级；另一方面，与过去相比，未来向西方学习的领域变少，途径变窄，中国在一些关键技术上被“卡脖子”，直接制约中国经济的深度转型。再次，成本过快上升不仅抑制城市转型而且威胁城市发展。一是中国人口红利逐步消失，劳动力成本在迅速攀升（见图 7）。1995 —2015 年，中国制造业每小时劳动力的成本上涨 10 倍，未来劳动人口的持续下降将使得劳动成本持续上升。二是随着土地和房地产炒作，房价和地价迅速攀升。1978 —2016 年，中国城市空间即建成区面积与城市建设用地分别增长 7.44 倍和 7.88 倍，但从 2014 年开始，建成区面积增速显著下降，政府可支配的净土地出让金越来越有限。一方面，房地产和工资成本导致产业的转移和外资撤退。自 2010 年以来，外商企业数量负增长扩大，外商投资增速急剧下滑， 2016 年接近零增长（见图 8）。另一方面，房价过快上涨导致经济房地产化。房价过度上涨不仅导致产业空心化和房地产化，而且挤出了非房地产的消费和投资。
如果红利快速消失，成本过度上升，将驱赶低端产业，淹没高端产业和转向虚拟产业。表现在城市层面为：只有低等级城市向高等级城市聚集，没有高等级城市向低等级城市扩散，少数城市繁荣，多数城市衰弱，更严重地是少数高等级城市也出现萎缩。通过分析 2015 年房价收入比与经济高级化指数可以发现，③与⑤的样本组城市较高的房价阻碍其结构转型升级（见图 9）。
（四）目标与对策：以市场取向改革促进动力转化和转型扩散高收入社会是现代化的核心标志。未来经济核心目标是确保国民人均收入在 1.2 万美元的台阶上稳步提升。产业迈入中高端和科技创新是高收入社会的柱石，在城市层面，多数城市跨进高收入门槛，转型从局部扩散转向全面扩散。以市场化改革迎接高收入社会到来。促进高质量发展和实现经济转型，只有通过市场化改革来实现。首先，市场化改革创造制度红利。即经济主体积极性的再度迸发，资源的优化配置和充分利用。尤其要适应新技术变化的要求，加快延迟退休制度。其次，关键制度改革激发人才红利。创造人才环境，即宜居、创新和创业环境，同时让高龄化的威胁和负债变成机遇和资产，从而创造巨大的人才红利。最后，人才红利带动其他红利。因为人才使得资金、劳动力可以回流，资金、劳动力、土地可以再增值，原来消失的资金和土地红利自然也可以重新出现。
（一）理论与经验：区域发展将经历从集中聚集向局部扩散的过程基于要素和环境空间异质性现实，大国的区域经济是不同步的。无论经济增长或结构升级，每个阶段一般都将经历从中心到边缘、从聚集到扩散的梯度发展过程。一些区位发展条件相对较好的地区，通过聚集全国甚至世界的生产要素率先崛起，但发展到一定阶段后，受成本上升和规模不经济的倒逼，在经济增长和结构升级上都存在从局部到全面扩散的趋势，从而带动全国经济的共同繁荣。美国发展就是历经东北崛起，然后是中部蔓延，西部开发，最后再向南部阳光地带繁荣的演化过程。（二）历史与未来：“东中一体”将支撑中国区域全面转型改革开放使中国经济的空间格局两度重塑。1978 —2013 年，先前贫穷的东南沿海边陲持续崛起成为中心，而过去繁荣的东北及中西部龙头中心不断衰退成为边缘。2013 年后，随着东部中心经济要素的扩散以及现代交通网络体系建设带来的显著时空压缩影响，东部地区及其近邻的中部地区构成的区域，北至京呼线、东南临海、西抵东经 110 度经线附近山区绵延带的网络状城市体系，聚合成“一网”的趋势愈发明显。东中部地区已经成为中国人口的主要承载地，其人口占全国人口的比重已经达到了 65%（见图 10），而根据《中国城市竞争力报告 2018》， 2018 年中部地级以上城市的竞争力平均上升 2.5 个名次。
2.“东中一体”和中部成功转型将坚实支撑中国区域全面转型未来十五年，如果上述趋势持续，中部地区在崛起的基础上实现成功转型，中国分量最重的两大区域一体化和现代化，不仅决定中国区域转型是否成功，而且将为转型全面扩散即带动少数落后地区的转型创造有利条件。中国现代化趋势从区域层面将不可逆转，中国全面转型和繁荣将指日可待。（三）问题与风险：南北分化加剧威胁区域转型和东中扩散的进程区域间从聚集和分化走向扩散和收敛的过程中，受一些内生和外生条件及其变化的影响，区域之间聚集和分化的力量也在不断生成和变化。近年来，美国在总体收敛的过程中，受科技创新、全球一体和产业转移的影响，出现严重的区域分化。一方面，对外开放、全球一体化和全球产业链调整导致区域经济的分化，东北、中西部地区老工业城市因全球化产业扩张的冲击而衰落，而加入全球产业链的东部沿海城市迅速崛起；另一方面，在东部沿海城市走上工业化带动城镇化道路的同时，那些没有太多全球化制造业发展机会的城市，为了促进经济增长，走上了一条依靠政府投资开展基础设施建设带动城市发展的道路，不仅不可持续而且带来了诸多问题。此外，南北城市无论是市场化制度和重视商业文化都有着较大差异，北方一些城市受资源枯竭和环境的影响，后发面临相对更多的约束。若大致以秦岭——淮河一线为界划分中国南北方，可以发现 2018年中国省区 GDP 增速总体上呈现“南高北低”的态势，常住人口增幅较快省份同样大多分布在南方地区（见图 11）。《中国城市竞争力报告 2018》的统计显示（见图 12）， 2018 年北方地级以上城市排名平均下降 6.2名，南方平均上升 6.6名。
从近年来的省市经济增长看，北方的经济放缓或衰退已经跨过辽河、海河甚至黄河。当前中国区域经济正处在“南北分化”和“东中收敛”的博弈期，也正处在衰退与繁荣犬牙交错较量中，且衰退区域似有不断扩大的迹象。未来十五年，东南积极向上的繁荣力量与东北消极向下的衰退力量将进行持续的较量。如果衰退继续向淮河和长江蔓延，则全国衰退和繁荣的力量和版图对比将发生逆转，全国区域的增长、繁荣、转型和现代化将受到严峻挑战。
未来区域发展的核心目标是：每一区域充分发挥比较优势以确保稳健发展和持续转型，各区域之间分工合作和相互协调确保共赢发展，更多的区域从要素驱动转向创新驱动。以“东中一体”应对南北分化。确保东部中心繁荣和转型的向外扩散，阻止北方衰退向南蔓延，中部地区显得特别关键。中部地区也拥有迎接东部扩散和加快发展的条件，促进东中一体，可以使东部与中部相互分享外部性，在促进中部地区持续崛起和转型的同时，也推动东部进一步增长和升级发展。首先，重新调整中国经济的分区战略。由原来的东部、中部、西部和东北的四分区调整成“东中自主发展”和“北西政策扶持”的二分区。东中部构建自主发展区，让中心从东部扩大到中部。按照空间聚散的发展规律和发展阶段，东中部地区具备自我强化的发展能力，通过建设高标准市场经济体制，发挥市场的决定性作用，可以促进区域良性竞争和分工合作，实现共同繁荣。东北和西部构建政策扶持区，由边缘上升为对外开放的前沿。按照空间聚散的发展规律和发展阶段，边缘的落后区域完全依靠市场发挥作用可能导致人口不断流失和经济持续衰退，必须统筹经济因素与非经济因素，采用政策扶持与市场运作相结合的模式。在政策扶持区以五带为依托重点发展主要城市群，对群带外一些特殊地区应加大政策倾斜，实施点状开发。同时应加强五线与国际通道的互联互通，拓展我国对外开放的新格局，将东北和西部从边缘上升为前沿。其次，抓紧实施东中一体的网络化发展战略。历史上东部和中部是我国主要的人口聚居区，因发展阶段、交通不畅和制度壁垒才使得两地分离。从发展规律看，区域间经济分化、收敛是与空间的点状、线状和网状发展相对应的。未来东中不仅具备一体的条件，也具备网络化发展的条件。为此，一方面，快速化、网络化的现代交通体系带来了显著的地理收缩效应，东部和中部由分离迈向一体，在北至京呼线、西抵东经 110°山区绵延带、东南临海的广袤空间里形成一体化程度不断加深的超级中心。另一方面，应充分发挥市场机制，减少行政干预，打破行政壁垒，促进商品市场、要素市场、产业体系的自由流动和一体化发展，促进转型升级和协同发展，积极参与国际合作与竞争。再次，加快筑牢中国高质量发展的长江防线。促进东中一体和应对南北分化的关键是促进长江经济带的发展。一是长江流域的经济总量和人口总量占到整个中国的 50% 左右，长江流域的事情搞好了中国的事情也就基本搞好了。二是“东中一体”的主轴是长江经济带，通过长江经济带的一体化发展可以带动东中一体。三是南北衰荣较量的关键在长江一线，如果能够保持长江经济带的繁荣，就可以阻止北方衰退向南蔓延，并有条件将繁荣的版图向北方淮河、黄河、海河等推进。反之，衰退将可能更快地向南推进。长江经济带要做到“生态优先和绿色发展”，关键是处理环境与发展的对立统一关系，让绿色成为增长的内生动力和升级的杠杆动力，化解两者的对立，在泛绿发展、浅绿发展和深绿发展做出权衡。与此同时，还应促进黄河、珠江、淮河、汉江等重点流域经济带上中下游间的区域合作。最后，加快实施多个经济区的一体化战略。要利用次区域内发达中心向外扩散阶段性规律，加快规划和建设多个一体化经济区，要在经济区、城市群和都市圈的层次上，构建一体化、网络化的大中小城市和小城镇协调发展体系。一方面，充分利用中心区域的外溢效应，带动边缘地区发展；另一方面，疏解中心区域的非核心功能，解决中心区域过度聚集带来的外部性。关键是要优化公共产品的空间配置，在网络化和均等化的同时，将优质的公共服务向周边区域重点和合理地转移。当前，中国的城乡矛盾跨越了极化的拐点，但城乡一体还远未实现。未来十五年中国从城乡分割到城乡一体转折势必发生。（一）理论与经验：从一元一体到二元分割再到一元一体是人类社会自然历史过程从传统农业社会向现代城市社会转型的城镇化过程，也是从传统一元乡村社会，到转型的二元城乡社会，再到现代一元城市社会的过程。具体表现为：城乡收入从不均到均衡，产业从排斥到融合，基础设施从分割到一体，公共服务从差异到均等。城乡一体化也是分阶段、分区域有序推进。在城镇化中前期推动个项一体化，在城镇化的中后期推动基本一体化，在城镇化的后期实现城乡全面一体。全球一体化、巨型国家和制度特殊决定中国城乡关系演化的中国特色。开放的经济体系通过外部力量，使得非农脱离农业、城市脱离农村、人口半市半农，导致工业与农业绝缘、城市与乡村对立、农民工后遗症。人口众多、疆域辽阔、区际差异大，导致资源要素从全国农村向少数城市流动和聚集，加剧全国城乡间的分化。行政配置资源的制度和重城市轻农村的政策，导致城乡的基础设施和公共服务严重不均，城乡之间持续分化。（二）历史与未来：中国城乡关系正在发生根本性的转折首先，城乡居民收入已经跨越倒 U 曲线的拐点。由于农村家庭联产承包责任制改革，城乡居民收入比从 1978 年的 2.56 缩小到 1983 年的 1.70，1983 —1994 年又从 1.70 快速扩大到 2.87，之后经过 3 年短暂下降， 2009 年到达历史峰值 3.33。之后开始稳步下降， 2018 年回落到 2.69（见图 13）。
其次，城乡产业融合取得一定进展。据测算， 农产品加工业与农业总产值从 2003 年的 1.04:1 上升到 2010 年的 1.7:1，再到 2015 年的 2.2:1。第三次全国农业普查结果显示， 2016 年全国共有 35.5 万个规模农业经营户和农业经营单位开展新型经营活动，占总数的比重为 5.9%。而据农业农村部有关资料，2008 —2016 年全国农民专业合作社从 11.1 万个增加到 179.4 万个，产业化龙头企业从 6.7 万个增加到 13 万个。2003 —2016 年， 农业劳动生产率从 9824元 / 人增加到 50610 元 / 元，综合农业机械化率从 32% 提高到 65%（孔祥智，2019）， 耕地规模化耕种面积占全部实际耕地耕种面积的比重达到 28.6%。在市场化方面，耕地流转比例从 2004 年的 3% 增长到 2017 年的 14%。
再次，基本公共服务接近基本均衡。在城乡义务教育方面，从 2013 年开始，县域内“四个统一、一个全覆盖”的城乡义务教育一体化加快推进。到2017 年，全国 2379 个县实现义务教育基本均衡，占比达 81％。在城乡社会保障方面， 2009 年和 2011 年分别启动新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险试点。到 2012 年 7 月 1 日，基本实现社会养老保险制度全覆盖， 2015年新农保和城居保制度合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接。2018年底，城乡居民基本养老保险覆盖了 9.4 亿人。而据民政部统计， 2007 年全国农村低保年平均标准为 840.0 元 / 人， 2012 年增加到 2067.8 元 / 人， 2017 年为4300.7 元 / 人。2007 年全国农村最低生活保障对象约有 1608.5 万户、 3566.3万人， 2017 年为 2249.3 万户、 4045.2 万人。在城乡医疗保障方面， 1998 年建立城镇职工基本医疗保险制度， 2000 年新型农村合作医疗制度试点， 2007 年城镇居民基本医疗保险试点， 2010 年基本建立覆盖城乡全体居民的医疗保障体系。2018 年城乡居民基本医保全覆盖，大病保险覆盖了 10.5 亿人。2019 年全国范围内统一的城乡居民医保制度全面启动实施。
最后，城乡基础设施通联基本实现。全国通硬化路的建制村从 2006 年的 95.5% 提升到 2018 年 99.5%。2006 — 2016 年，全国通电的村从 98.7%增加到 99.7%，通电话的村从 97.6% 提升到 99.5%，安装有线电视的村从57.4% 提升到 82.8%。96.5% 的建制村通了客车，超过 25% 的村有电子商务配送站点， 95% 的建制村连接了 4G 网络。全国有体育健身场所的村从10.7% 上升到 59.2%。96.8% 的乡镇有图书馆、文化站， 11.9% 的乡镇有剧场、影剧院， 16.6% 的乡镇有体育场馆， 70.6% 的乡镇有公园及休闲健身广场。城乡一体的生态环境有所改进。城乡的污水处理率分别为 95% 和 22%，生活垃圾处理率分别为 97% 和 60%。
未来城乡关系将从基本领域的基本一体走向基本领域的全面一体。照此趋势，城乡关系将在 2020 年基本领域实现基本融合、均衡和一体的基础上，2020 —2035 年实现全面领域的基本融合、均衡和一体。在产业融合方面，2020 年农产品加工转化率将达到 68%，农产品加工业与农业总产值比将达到2.4:1， 2035 年农产品加工转化率将接近 80%，农产品加工业与农业总产值比将超过 3.0:1。耕地规模经营面积在 2020 年超过 30% 的基础上， 2035 年将超过 60%。在生产要素方面，在 2020 年城乡土地、资金和人才等要素启动市场化的基础上， 2035 年基本实现自由流动和等价交换。在基础设施方面，在2020 年道路、供水、电力、信息等村村通和全覆盖的基础上， 2035 年实现市政基础设施和社会基础设施全覆盖。在生态环境方面，在实现城乡的污水和生活垃圾 100% 的集中处理基础上，实现城乡处理率均达到 100%。在公共服务方面，在 2020 年县域城乡义务教育基本均衡比例达到 95% 的基础上， 2035 年城乡教育质量、办学水平将显著缩小。全国城乡统一的居民医保制度在 2019年全面启动的基础上， 2035 年基本实现。居民基本养老保险在 2020 年城乡全覆盖的基础上， 2035 年实现全国城乡基本均等。
（三）问题与风险：多重两难选择可能让“三农”问题恶化
未来城乡一体是以城市为本底的一体，这意味着非农产业、市民和城市在经济社会发展将占据绝对主导地位，农业、农村和农民与非农、市民和城市等值化。但解决“三农”问题始终面临多重两难选择。在政府与市场关系上，非市场化会抑制主体的动力，造成资源错配，但市场化则可能导致唯利是图和分配不公。在统一与差异处理上，统一的社会保障和公共服务体系会导致动力丧失和国家不堪重负，但差别化又会造成社会保障及公共服务的区域不公和碎片化。在聚集与分散的平衡上，分散布局基础设施保证了公平性但可能导致低效，但集中布局基础设施提高了效率但可能影响公平。
当前“三农”问题仍在积聚。首先是农业前景黯淡。持续的小农分散经营，使得农业生产规模小、条件差、成本高、效率低、链条短、利润薄，导致投入产出恶性收缩、耕地大量撂荒和农业补贴不堪重负。其次是农村日益破败。土地非市场利用和人口不断外流，导致建设用地、宅基地和住房持续增长和大量闲置。据测算，目前农民空置宅基地可以用于整治的达 1 亿亩，农村住房空置达 2500 万套（魏后凯， 2018）。村落行政布局、自生能力缺乏、转移支付有限导致路水电气信等基础设施质量差、密度低，也导致村容村貌脏乱、生态环境恶化。最后是农民不断衰弱。半城镇化导致青壮强健的人口流向城镇，老幼弱病的人口留守农村。第三次农业普查显示，农业生产经营人员 50岁以上达 34%，初中及以下人员占 91.3%。民政部等调查显示， 2015 年农村留守儿童、妇女和老人的总数超过 1.5 亿人，占 5.64 亿农村人口的 27%。据测算， 2010 年农村 60 岁以上老龄人口比例为 15%， 2018 年预计为 19%。
未来“三农”风险可能加大。一是农业规模经营挑战巨大。作为高风险的弱质农业，未来资源环境约束加大农业成本，全球化竞争挤压农产品价格，农地产权关系复杂加大规模化经营不确定性，强势企业和弱势农民博弈加剧违约概率，资本下乡炒作影响农业稳健经营。二是农村公共投入不堪重负。一方面，未来农村基础设施完善和旧村改造需要大量的公共投入，另一方面大规模地在农村和小城镇布局公共资源，以促进城乡均衡配置公共资源，导致基础设施和公共服务规模不经济或相对过剩，严重损害了经济的效率。三是农民陷入长期贫困状态。一方面，持续城镇化将使留守人口老病贫弱更加严重，据估计， 2020 年 60 岁以上的老龄人口比重将达到 20%， 2035 年前后将突破30%；另一方面，新技术应用和农业规模化经营，可能导致的老弱农民大量失业，“土地市场化”可能让更多农民陷入“三无”，加上老病的农民工大量返回农村，可能使大量的农民作为弱势群体和边缘阶层长期处在贫困状态。
（四）目标与对策：以“村市化”推动“三农”融入“三城”
“三农三城化”是城乡一体的核心目标。未来应建立城乡一体的城市中国，实现城乡等值的现代化。一方面，在非农产业、城镇和市民将成为中国经济社会的绝对多数，农业、乡村和农民将成为相对少数；另一方面，二元的城乡社会将变成一元的城市社会，城乡产业、空间、人口等多方面关系将从对立走向统一、从分割转向融合、从排斥走向合作、从输赢转向双赢、从单向流动走向双向互动。在智能化到来的时代，在产业方面，一方面，相比较种养，农牧业加工、制造和服务将成为绝对主体；另一方面，农业活动与非农活动日益趋同，农业将转向规模化、工厂化、园区化、信息化和智能化。在空间方面，虽然农村保留区与城镇建成区两个自然属性不同、社会功能有别，但是，一方面，更多的农村区域将转向城镇化区域；另一方面，农村区域的基础设施与城镇趋同。在居民方面， 25% 的居民居住在农村从事农业事务。未来继续有原来居住农村从事农业的农民转为居住城镇从事非农的市民，更重要的是农民与市民的收入差距缩小到合理的水平，农民和市民的基本公共服务实现均等。以“村市化”促进“三农”融入“三城”。首先是农业产业趋向城市产业。通过促进规模化经营和智能化应用，让农业市场结构趋向垄断竞争，从而实现规模报酬递增，使农业像城市里的非农产业一样盈利。其次是农村接轨城市。通过“三块地”市场化，建立村民居住地的适度集中利益引导机制，让农村资源要素既有价值且自由流动，不仅让乡村资源优化聚集和空间重新塑造，而且使农村拥有像城镇一样可持续资金支持的智能化的基础设施。最后是“农民居民同权城市居民”。一方面，通过城乡劳动力市场化，促进城乡人口有序流动，消除农民和市民职业及身份界限；另一方面，通过农民基本公共服务全覆盖，缩小与城镇居民的差距，实现职住不变的农民与市民一个样。
（一）规律与经验：城市空间形态随城市化发展而演化
观察多国发展实践可以发现，城市化水平和城市形态存在一定的对应关系，城市化率低于 50%，人口以单中心聚集为主；高于 50%，人口开始由中心向外扩散。在城市化的前期即城市化率低于 30% 时，小城镇主导城市发展；在城市初中期（城市化率 30% ～ 50%），大城市主导城市发展；在城市化中高期（城市化率 50% ～ 70%），都市圈主导城市发展；在城市化后期（城市化率70% 以上），城市群主导城市发展。与此同时，交通通讯技术进步对城市形态及格局的演变起到推波助澜的作用。
（二）历史与未来：中心城区外溢给更大城市区域发展带来希望
空间扩散的城市形态正带动更大的区域走向繁荣。1978 —1995 年中国城镇化率从 17.92% 上升到 30.48%，进入小城镇主导的城镇化的前期。小城镇数量快速增长，众多建制镇和城市像雨后春笋般涌现。1978 年小城镇和城市分别为2173 个和 193 个，两者年增量分别在 1992 年和 1995 达到顶峰 1227 个和 55 个。1995 —2010 年中国城镇化率从 30.48% 上升至 49.95%，迈入大城市主导的城镇化的初中期。城市规模迅速扩大，全国和区域的中心城市一方面纷纷撤县设区扩大城市规模，另一方面通过新城新区建设扩大城市规模。2011 —2018 年，城镇化率从 51.27% 上升至 59.8%，处于都市圈主导的城市化中高期。全国人口主要向都市圈和城市群聚集，中心城区人口、产业向外扩散，中小城市（镇）所拥有的人口数在全部城镇人口中所占的比重甚至还有所下降。《中国城市建设年鉴》数据显示， 2010—2016年，城区人口密度有 64个大幅增加， 56个显著增加，139 个有所增加， 95 个城市显著下降， 67 个有所下降。这段时期，中国城市间交通历经公路、铁路、高速公路和高铁时代，进入城际快速轨道交通。城市内交通从步行到自行车、公交车，进入地铁时代。先进道路交通通讯技术和工具的应用，不仅支撑了城镇空间蔓延，而且促进城镇之间经济分工与协作，城镇将“跨越山河边界与其他的城市和势力相互结盟形成联结”。与此同时，中心城区外溢导致城市圈发展，促进更大空间范围的增长与繁荣及其与中心城区的收敛。
城市形态体系将在圈群的依次主导下逐渐定型。未来十五年，中国城镇化率将从目前的 60% 上升到 70% 以上，受城镇化规律的使然，空间经济活动将进入局部扩散阶段。与此同时，信息化、智能化的区域间、城市间、城市内快速交通体系的网络化不断加密，中国城市形态将从都市圈主导即中心城区向都市圈扩散，到城市群主导即都市圈向城市群扩散，再到都市带及都市网主导即群与群之间的蔓延和链接，继而逐步定型，从而形成以城市群为主体、大中小城市和小城镇协调发展的城市格局。通过都市圈和城市群带动，缩小空间发展差距和促进城市空间共同繁荣的格局有望初步形成。（三）问题与风险：分割与分化有导致大都市怪圈出现的风险公共资源错配导致城市分化。都市圈和城市群是产业和人口由中心向边缘扩散的市场行为，也是城市区域发展从分化到收敛的规律使然。但是由于行政分割和财政分权原因，没有顺应人口和产业从中心向周边扩散的趋势，中心城市和中心城区不仅没有将公共资源和产业向外疏解，而且可能利用行政权力将优质公共资源甚至所有产业进一步向中心聚集，加之大城市在市场规模、产业结构、技术创新等方面具有显著优势，从而导致大城市与小城镇、中心城区与周边城镇的分化，而高速化的交通基础设施进一步加剧了这种分化。城市群和都市圈有可能陷入发展的怪圈。在都市圈和城市群里，一方面，行政级别高的中心城市和中心城区的基础设施和公共服务优质，导致人口和产业过度集中，从而导致日益严重的房价高涨、交通拥堵、环境污染等“城市病”；另一方面，行政级别低的周边小城镇和边缘郊区基础设施和公共服务匮乏，导致人口和产业过度稀疏，从而导致贫困聚集、环境恶化和犯罪多发。目前一些北方的都市圈和城市群的发展怪圈已经初现端倪。（四）对策与建议：以公共产品的空间布局优化促成城市共赢新形态顺应城市形态发展规律，未来按照都市圈、城市圈和城市网依次主导的发展顺序，逐步建立群网化的城市形态体系，形成“一五十百千万”的城市形态格局，即一个东中一体的城市网，五个西部东北重点发展的城市带，十个较大群，一百个都市圈，一千个主要城市，一万个重点镇，形成多中心、集群化和网络化的城市形态体系。未来城镇人口将主要集中在以城市群为主体的城镇化区域，其中， 25% 的人口在小城镇， 25% 的人口在中小城市， 25% 的人口在中心城区和大城市。关键对策：以公共产品空间优化创造城市美好形态。要顺应城市发展规律，充分发挥市场决定作用和政府作用。首先，制定规划。人口是城市群和城市发展的中心，确定了人口规模就能够确定其他相关城市功能的供给和需求。因此，建议未来编制以城市群为主体的城市体系新规划，应以齐普夫法则为参考基准再结合各地实际，确定全国城市群的数量、人口规模和各城市群内城镇的数量及人口规模。在此基础上，制定城市群为主体的国土空间规划体系。其次，创新制度。削弱行政权力的资源配置作用，积极深化市场取向改革，将配置资源的权利交由市场决定，消除行政权力带来的壁垒，让资源要素在城市之间自由流动和最优配置，行政区划调整解决不了行政权力引起的层层画地为牢的问题。再次，调整政策。建立土地指标、公共服务和基础设施跟随人口走的政策机制。提升中央及省区统筹财政支出尤其是公共服务和基础设施建设的比例，顺应产业和人口转移的变化，调整和优化先进基础设施和优质公共服务设施的布局，以智能基础设施的网络化和优质公共服务均等化，从而促进空间的扩散和区域的收敛。最后，完善治理。要适应城市中国的到来，建设以城市为本底行政管理框架，同时基于都市圈、城市群和都市带等城市新形态，探索建立跨越行政区的治理体制。