魏守华I 哑铃型：中国城市体系发展的特征事实
作者
魏守华
南京大学商学院产业经济学系教授/博导
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问题提出
基本出发点：1990年中国的城镇化率是26.41%，2017年末城镇化率上升为58.52%，2019年末接近60%。这意味着目前有8亿多人口居住在城镇，未来还将有2-3亿人口实现人口转移。假设我国城镇化率饱和值是75%的话，意味着将有2.2-2.3亿农村人口向城市转移（15%的城镇化率空间乘以15亿人口）。如何有效分配如此众多的人口？
如果按照每个城市都是同比例的扩张，那么每个城市大约扩张30%左右。对上海来说，现在有2500万人，再扩张30%大约增加700万人，难度是很大的。类似地，许多省会城市如果再扩张30%，将会有一批超过1000万人口的城市。这样的人口规模对基础设施、公共服务、交通环境等提出的挑战，甚至是压力还是很大的。因此，从城市发展战略角度，是以少数特大城市为主要载体还是构建大中小城市规模分布有序的体系，是一个战略选择性的问题。
一种观点认为中国要“大国大城”。“大国大城”在许多发展中国家基本都出现了，埃及、泰国、韩国首位城市是一城独大的现象。首位城市一方面作为中心城市，另一方面辐射和带动周边的城市。一些文献着力于估算首位城市绝对人口规模，如Ades andGlaeser（1995）的研究，运用1970-1985年80多个国家的样本，除了发现人均GDP、国土面积、城镇总人口等基本影响因素之外，还发现专制还是民主的政治制度对于首位城市影响很大。在中国，可能是因为政治制度的原因，也有可能是中国老百姓喜欢省会城市，喜欢高等级的城市（更好的公共服务），使每个省的省会城市人口规模都较大。陈钊和陆铭（2014）运用国别数据，发现一国或一个省区的总人口是影响首位城市人口规模的决定因素，由此可以推算首位城市的人口规模。在政策的层面，国务院及国家城乡建设部在新型城镇化发展战略中提出要发展国家级中心城市；地方政府，如四川省要支持成都、江苏省要支持南京、广西要支持南宁发展成为国家中心城市。如果从城市绝对规模来看，城市规模大则有集聚效应，另一方面它也有拥挤效应，这两者之间是有个权衡的，所以首位城市的规模是有极限值的，不可能无限扩大的。王小鲁（2010）年估算中国最优城市规模在100万--400万人，但目前随着交通、通讯、互联网、产业结构升级，我个人估算最优值在400万-800万人，我学生写过这样一个论文，估算的结果大概是这样的；另外，个人判断，如果一个城市平均每人每天通勤时间100分钟之内，这样的地理范围可能是适合的。换而言之，对那些交通通讯、产业结构不是很先进的城市，如果超过1000万还是以拥挤效应为主的。从1990年到现在，“大国大城”战略对国家城镇化发展的贡献是毫无疑问巨大的，但目前学界也有些怀疑，主要是我国城市行政等级差异导致国家级开发区、高等院校、金融机构、基础设施等过度集聚，使城市发展的政策环境不公平，政治因素的影响可能超过经济因素的影响，使省会城市规模偏大。
另一种观点是城市应该呈体系化的，也就是说一个经济体大中小城市数量和分布是有规律的。现有文献中，有的认为城市规模分布是遵循帕累托分布，有的认为是位序-规模法则（即Zipf定律），有的认为是服从对数正态分布，还有认为是服从帕累托对数正态分布的。就是说，城镇体系中尽管分布着大中小不同规模的城市，但大中小城市还是有特定的分布规律。从目前中国城镇体系看，魏后凯（2014）概括为“特大城市是急剧地膨胀而中小城市相对萎缩的两极分化倾向”。如果城镇体系内的城市规模分布不合理，如大城市过度集聚，会影响区域经济发展的。Henderson（2003）、谢小平和王贤彬（2012）、李宝礼和胡雪萍（2018）的实证研究表明，首位城市集中度、赫芬达尔指数（HHI）、首位/次位城市人口规模比都有一个最优值，如果偏离这个最优值是会阻碍区域经济发展的。
在中国，无论“大国大城”还是城镇体系协调发展，都是历史上政治经济社会环境决定的。但随着经济环境出现变化，尤其是当前的国内和国际经济环境变化，走“大国大城”发展道路还是走城镇体系协调发展的道路，将是一个重要的发展战略问题。下面，我仅仅就我国城镇体系发展的特征实施及其成因进行分析。
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中国城镇体系发展的特征事实
2.1
首位城市规模的分布特征
（1）第一种方法：用省级区的首位城市集中度（记为P1/P），即用最大（首位）城市人口与省区的城镇总人口之比，来衡量首位城市在城镇体系中的重要性。图1显示全国多年的平均值在19%左右。这个值与全球范围的国别相比是较高的，如纽约在美国的人口比重为6.5%、东京在日本的比重为15.7%、圣保罗在巴西的比重为11.5%（Ades and Glaeser，1995;O’sullivan，2013），说明相对于人口大国，我国省区的P1/P较高。当然，从趋势上看，P1/P随时间或经济发展水平遵循Williamson（1965）的倒U型假说，2012年左右是最高点。我用的数据是联合国的数据，如果是用全国五普、六普数据会有偏差，P1/P的比重会更高一些，但估计倒U型的走势特征应该是一致的。就内陆省份来看，首位城市的集中度偏高，宁夏、甘肃、陕西、新疆都在30%。而就沿海城市来看，首位城市集中度比较合理，当然少数省份偏低。
图1 1990-2017年P1/P的变化趋势
图2 1990-2017年P1/P2的变化趋势
（2）第二种方法是P1/P2，即第一位城市和第二位城市人口规模的比值。按Zipf定律，P1/P2大约是2。我们算出来全国的平均大于3，内陆省区的平均是3.7（其中，陕西、新疆、湖北都是大于5）；沿海省区的平均是1.4，接近于1的省区是双城记，像江苏、辽宁、河北接近于2，比较合理，因为接近Zipf定律等于2的理论值。
（3）总结如下：从省区看，我国的城市首位度普遍较高。内陆省区，基本都是“一城独大”，且从国际比较来看，首位城市集中度明显偏高，许多省份是30%以上。沿海省份主要是“双城记”，首位度相对是合理的。
2.2
中国不同等级城市规模的分布特征
（1）1990-2015年地级城市人口增长率最低。表1利用联合国人口数据的423个城市人口数据，呈现1990-2015年各等级城市人口数、增长率及占样本城市的份额。从中发现：①从1990-2015年城市人口增长率看，样本城市增长1.58倍；高等级城市、县级城市超过全国平均增长率，而地级城市低于全国平均值。其中，沿海地级城市和沿海县级城市显著高于全国平均值，而内陆地级城市增长率只有1.13倍，明显低于全国平均值。②从各等级城市占样本城市总人口的份额看，高等级城市稳中有升；地级城市的份额有所降低，其中的内陆地级城市份额降低约6个百分点；县级城市的份额有所增加，但由于基数小而份额变化不大。③表2的一个显著特点是地级城市，特别是内陆地级城市人口增长率最低，占样本总人口的份额显著下降，呈相对“塌陷”特征。
（2）中等规模城市人口增长率相对低。图3和图4将1990-2015年分为五期混合回归作图，分别考察城市人口实际增长率、相对增长率与初始规模之间关系。图3结果显示，城市规模对数值在6.0-7.0区间（人口在40万-110万之间），即中等规模城市（地级城市）的平均增长率最低（注：中等规模城市不等于地级城市，但两者在中国相关性大，故不作区分）。图2运用相对增长率的回归结果也类似（图2以0为中轴，接近Eeckhout（2004）均值回归模型的β≈0）。总体上，城市人口增长率与初始规模是浅U型关系：高等级城市初始规模大但仍有较高的增长率，县级城市（初始规模较小）的人口增长率高，地级城市的人口增长率最低。
图3 1990—2015年城市规模与实际增长率
图4 1990—2015年城市规模与相对增长率
（3）Zipf定律检验。大量文献运用Zipf定律检验位序—规模法则。由于篇幅关系，本文仅作1990年和2015年的回归图（如图5），结论如下：①Zipf定律的位序—规模法则在减弱，城镇体系协调性在降低。1990年时回归系数为1.0169，接近标准值1，而2015年时回归系数为1.1794，显著偏离1。②城市规模分布由中等城市主导向大城市主导转变。从散点图的分布看，1990年对数值在5.0—6.2的散点多位于Zipf线上方，而对数值大于7.2的散点位于Zipf线下方（注：散点位于Zipf线上方意味着该城市实际规模大于Zipf定律的理论规模，反之也然），表明此时的城镇体系以中等城市为主导，薄弱环节是大城市数量少且规模相对偏小；2015年对数值在8.0—9.0的散点在Zipf线上方，表明此时的城镇体系以大城市为主导，中等城市的影响优势在消失。③因为大城市（高等级城市）较中等城市有更快的人口增长率，导致城市规模分布越来越偏离位序—规模法则，所以未来城镇化战略的重点是发展中等城市（成为大城市），但目前的政府偏爱不利于地级城市（特别是内陆地级城市）的发展。
（4）Gibrat定律检验。Gibrat（1931）指出：在外部冲击相似情形下，大中小城市的人口增长率没有显著差别，城市规模分布服从对数正态分布。1990年和2015年城市人口分布的核密度估计，分别如图6和图7所示。结果显示，人口规模实际分布与正态分布有明显的偏离。之所以出现这种偏离，是因为：①1990年人口在7万—24万的城市数偏多（图6左侧的对数值在4.2—5.4且核密度曲线在正态分布密度曲线上方区域），约占城市总数的50.35%；人口在24万—128万的城市数偏少（图6右侧的对数值在5.4—7.1且核密度曲线在正态分布密度曲线下方区域），约占城市总数的40.66%。②2015年人口在25万—75万的城市数偏多（图7左侧的对数值在5.5—6.6且核密度曲线在正态分布密度曲线上方区域），约占城市总数的61.23%；人口在75万—340万的城市数偏少（图7右侧的对数值在6.6—8.1且核密度曲线在正态分布密度曲线下方区域），约占城市总数的31.91%。③从1990年到2015年城市规模分布偏离对数正态分布的程度有所增加，因为城市人口增长呈“两头快、中间慢”特点，即大城市和小城市人口增长快而中等城市增长慢，导致中等城市数偏多而150万（对数值在7.3）左右人口的城市数偏少。这说明城市人口增长差异加剧了城市规模分布的不合理，解决问题的关键是推进一批中等城市发展为大城市。
图6 1990年核密度估计与正态分布密度
图7 2015年核密度估计与正态分布密度
（5）总结如下：中国城市规模分布越来越不合理，主要是人口增长率“两头高、中间低”（即高行政等级的大城市和县级小城市都快速增长，而中等城市（地级城市）增长相对缓慢），使中等规模城市数量偏多而150万左右人口的大城市数量不足，而这在很大程度上是由政府偏爱高等级城市和沿海城市所引起的。
3
中国城镇体系的演变及其成因
在欧美等发达市场经济国家，城市规模固然会千差万别，但从城镇体系角度看，城市间人口增长率并无显著差异。如Eeckhout（2004）基于1990-2000年美国19361个城镇数据发现，不同规模城市按同等比例增长，占城镇总人口的份额基本不变。美国尽管存在局部城市的兴衰，如“阳光地带”的兴盛与“冰雪地带”的衰退，但从大样本的城镇体系角度看，在随机的外部冲击条件下城市人口增长率与初始规模无关。中国城镇体系的演变及其成因主要有两个：
（1）新经济地理学的中心-外围关系影响。从改革开放以来，依据新经济地理学理论，沿海与内陆的关系就是中心-外围的关系。沿海在这40年来主要相当于中心，内陆就相当于外围。所以，中心-外围的关系导致区域间城市发展的不平衡，导致沿海即使是中小城市（地级市和县级市也增长得很快），而内陆的地级市和县级市的人口增长缓慢。
（2）政府对高等级城市偏爱的影响。在中国的集权制国家，对于高行政等级城市，普遍得到政府的偏爱。沿海的高等级城市人口最增长速度快，而内陆的高等级城市，像郑州、乌鲁木齐这些城市增长并不慢。所以从整个城镇体系看，内陆中小城市呈相对“塌陷”的格局。魏守华等（2020）从国家的经济导向政策和土地供给政策两方面，分析政府偏爱对中国城市规模增长及城镇体系协调发展的影响。国家的经济导向政策，如国家级开发区（包括国家级经开区和国家级高新区），能反映经济导向政策在不同城市之间的差异。土地供给政策，如撤县设区，能反映土地供给政策的差异。政府通过增加土地供给、加强基础设施建设，有助于增加劳动力供给，促进城市发展。表2对比国家级开发区和撤县设区在不同类型城市的分布。可以看出：①国家级开发区分布。从每个城市平均设有的国家级开发区数看（第3列），高等级城市有4.54个而内陆县级城市只有0.21个；从设有国家级开发区的城市占样本城市的比例看（第5列），高等级城市为100%而内陆县级城市仅为18.11%。这些说明在产业导向政策方面，政府明显偏爱高等级城市和沿海城市。②撤县设区（撤县设市）分布。从平均撤县设区数看（第4列），高等级城市、沿海和内陆地级城市分别为4.23个、2.00个和1.51个；从撤县设区的城市占样本城市的比例看（第6列），上述三类城市占比分别为94.29%、81.63%、80.11%。需要指出的是，内陆地级城市的撤县设区占比高是有特殊性的，如卢盛峰等（2017）指出相当一部分是在撤地设市（地级市）过程中被动实施的。③从两个指标综合来看（第7列），高等级城市同时设立国家级开发区和撤县设区的比例为94.29%，其余类型城市的比例分别为63.27%、51.38%、30.90%和18.10%，说明政府偏爱高等级城市而忽视中低等级城市。不过在国家支持小城镇发展战略下，县级城市的土地供给方面属于特例，考察期内样本城市几乎全部撤县设市。
因此，中国城镇体系发展越来越不协调的原因主要在于：新经济地理学的中心-外围关系；政府偏爱高等级城市和沿海城市。这两个原因导致内陆中小城市的相对“塌陷”，并导致中国城镇体系发展的不协调。未来一段时间，内陆地级市和县级市增长的停滞性还会持续。
4
结语
未来一段时间，国内国际环境发生较大变化。换句话说，在推进国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的发展格局下，现有城镇规模体系和变化趋势可能会发生变化。我理解的双循环主要是两方面，一是国内国际的市场效应，二是要素市场的流动。由此我设想，在双循环推进的背景下，市、省、区域的国内市场需求比重会上升，而国际市场需求的比重会有所降低，东中西部经济地理区位将会发生结构性地调整，相应地决定着市场潜力的大小和结构的变化，从而导致不同区域、不同等级城市的人口增长趋势发生变化，促进形成新的城市规模分布体系。
（来源：本文是中国城市百人论坛秘书处根据南京大学商学院产业经济学系魏守华教授在中国城市百人论坛2020青年论坛第5场的演讲整理，经作者审定发布。）
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