史春林：“21世纪海上丝绸之路”通道非传统安全治理合作成效及问题
“21世纪海上丝绸之路”建设安全保障具有重要地位，特别是通道安全保障更是具有基础作用，维护与经营好沿线通道安全对于中国经济健康发展以及政治、社会、生活稳定等都具有十分重要意义。然而，由于沿线通道漫长，受各种复杂因素影响，目前沿线通道非传统安全面临的威胁种类多、涉及面广、解决难度大，单靠沿线任何一个国家都无法从容、有效应对，再加上通道本身所具有的国际共享性、一体性、跨界性、开放性、关联性等特点，必须全面加强国际合作才能确保其安全通畅。目前沿线通道非传统安全治理合作具有一定的法理依据，但同时有关法规又存在某些缺陷与局限，需要进一步修订与完善。
一、海上通道非传统安全治理合作成效
《联合国海洋法公约》与国际海事组织制定的专门公约以及有关国家和地区双边与多边协议等相关规定，是“21世纪海上丝绸之路”沿线通道非传统安全治理合作的法理依据，在一定意义上搭建起治理合作的主要制度基础。这样，沿线国家建立起了全方位、多层次的联系，并在有关各方共同努力下，使得沿线通道安全状况有所好转。
（一）沿线国家有关通道安全治理能力有所提高
沿线国家根据有关公约与协议，通过参与通道安全保障合作机制构建，极大提升了自身治理能力。如近年来在有关国家帮助下，苏伊士运河安全治理水平有了极大提高。
（二）沿线有关海上咽喉要道通航状况得以改善
如根据《联合国海洋法公约》有关海峡沿岸国与使用国合作的规定，中国在尊重其沿岸国主权的前提下在技术、资金、设备、培训等方面提供必要援助，从而有效提升了海峡航行安全能力，使海峡运输饱和等问题得到部分化解。
（三）沿线海盗及海上恐怖主义威胁明显下降
近年来，根据有关公约、决议和协定，通过海军护航、联合演习与巡逻、私人安保公司随船武装护卫、港航公司提高自身防护等各种力量的共同努力，防范与打击海盗效果明显：一是沿线海盗袭击数量稳步减少；二是海盗登船攻击及劫船等恶性案件数量逐步减少；三是被海盗劫持人质数量也呈下降趋势。
（四）沿线海上搜救合作取得很大进展
根据有关国际公约及双边协议，海上搜救无论是在平时还是应急合作都取得较大成效。一方面在平时，近年来沿线有关国家在搜救人员培训、舰船互访、实战演习等方面加强了全方位、多层次合作，极大增强了海上搜救协同、配合能力。另一方面在应急时，近年来沿线有关搜救部门与力量根据有关协议开展紧急协商、信息交换与行动密切合作，联合成功救助遇险船舶和人员，为各国完善海上搜救合作机制提供了具体的实践案例，使沿线各国海员能拥有这样的信心——即使遭遇海上危险也能及时获救。
二、海上通道非传统安全治理合作法规存在的问题
尽管目前“21世纪海上丝绸之路”沿线通道非传统安全治理合作具有一定的法理依据，但总体来看有关法规数量较少，而且由于有关法规自身的缺陷与局限及其沿线国家在理解和运用这些法规过程中存在的问题，造成沿线通道非传统安全治理合作面临一定的法律困境。
（一）有关规定缺失导致安全治理合作缺位
目前，有关规定存在的漏洞、缺失或不完整导致在一些安全治理合作问题上严重缺位。特别是在某些敏感领域或近年来新出现的问题更是存在规制空白，具有滞后性。
一方面，从敏感领域来看，如《1979年国际海上搜寻救助公约》确立了搜救区制度，但该公约并未对如何划分搜救区做出相应规定，而交由各缔约国通过签订有关协议来完成。但如果沿线各国无此协议，那么在应急联合行动时如何划分搜救区，特别是在争议区和没有明确划界的敏感海域如何进行搜救合作会面临诸多难题：如果各自开展搜救行动，难免会出现重叠或遗漏的区域。而如果进行联合搜救，则需向有关国家通报并获得批准才能穿越和进入对方搜救责任区，程序复杂，交涉繁琐，从而影响搜救行动的效率与效果。
另一方面，从近年来日益严重的新问题来看，如海洋塑料污染、海洋酸化以及海平面上升等问题，都对海洋法带来极大挑战。然而，现有法规却没有对此做出相应规定。如气候变暖引起的海平面上升将会给沿线的南太平洋岛国生存与发展造成十分严重威胁，由此引发的国际海洋法适用性、领海基线重新调整、被淹没国家地位以及难民和移民应对、人工造岛等相关法律问题亟须解决。
（二）有关规定不合理成为安全治理合作障碍
《1979年国际海上搜寻救助公约》规定按照属地原则来设立联合搜救主导国，这意味着任何国家的船舶或航空器在有关国家区域内航行或飞越的话，都由沿岸国或船旗国（包括飞机所属国）对其负责并对搜救行动及其协调做出安排。这样会使一些整体实力较差、组织协调能力欠佳和经验不足的国家成为联合搜救行动的主导国，而这些国家根本无法胜任主导国工作，不利于整体协调，导致各自为政、信息混乱，行动迟缓，搜救出现遗漏或无谓重复，效率低下，从而耽误时间，这在2014年马航MH370失联飞机搜寻过程中表现得尤为明显。
（三）有关规定在特定海域与情形下不适用，致使安全治理合作无法有效开展
一方面从特定海域来看，如《联合国海洋法公约》对海盗发生的海域仅限定在公海及非任何国家管辖海域，这一规定对沿线有些海域并不适用，特别是在该公约确定了专属经济区与大陆架等诸多海域管辖制度的当下，公海空间已被大大挤压，导致各国可自由打击海盗的海域也相应缩小。
另一方面从特定情形来看，如《联合国海洋法公约》所规定的无害通过并不适合海上跨国搜救情形。目前该公约所规定的无害通过制有一些附加限制条件，如不得在船上起落或接载飞机，不得从事与通过没有直接关系的活动等，而这些限制无法适用于有关搜救舰机的进入和通过其他国家的管辖海域。再加上沿线有关国家存在海域管辖争端，使此种进入或通过的准许面临更多困难。
（四）有关规定软法性与模糊性造成安全治理合作缺乏实践操作性
目前由于有关法规的软法性、模糊性以及受其他一些因素的影响，缺乏可操作的实践性。
1.目前有关公约与协议等多为框架文件
有些规定太过原则，条文简约，并未就有关治理合作做出非常明确、具体与专门的安排，具有不确定性。同时，有关内容缺乏专业性与针对性，缺少相配套的实施方案与细则去实现所设定的共同目标与愿景。
2.目前有些规定模糊不清
由于用语含混，存在多重解释、争议甚至误解，导致对同一目标不同国家间认知与理解及实践存在较大差异，而一些国家往往只从自身立场与利益出发随意解释和使用有关规定并行使管辖权。如在港口国监督问题上，虽然目前东盟多数国家加入了东京备忘录，但每个国家对相关规定却存在不同的理解，从而导致东盟各国之间港口国监督标准并不一样，致使一些商船在有的国家能够通航，而在有的国家则被滞留。
3.目前有些规定缺乏强制约束力
有些规定属于建议与倡导措施，并不具有严格强制性，从而影响合作各方权利与义务的确定性，更没有针对违反规定的法律责任，缺乏必要的实施监督机制。特别是一些多边协议倾向于原则性倡导与规划，因此大多冠以“宣言”“倡议”“联合声明”“谅解备忘录”等名称，内容宽泛，更多体现的是政治主张或宏大构想，宣示色彩与务虚成分较多，具有软法性质而并不具有条约属性，也非法律文本规范，更无执行与实践的刚性要求。
4.目前有些规定执行较为困难
如根据国际惯例，在海上联合搜救行动中人员搜救一般由参与国各自承担相应费用，而其他类型救助包括财产与环境等救助可获得相应报酬，但实际上海上联合搜救面临报酬确定的困难，特别是环境联合救助获得补偿更为困难。因为传统的海难救助遵循“无效果—无报酬”原则，而救助效果带有很大的不确定性，因此救助报酬的确定在法律与实践上都很困难，容易产生争议与纠纷。
5.有关规定缺乏相互协调，致使安全治理合作无所适从
从目前有关法规来看，有的公约与决议是联大起草的，有的则是有联合国专门机构制定的，有的是国际与区域有关组织制定的，还有的是双边或多边国家协商的结果，这样很容易出现因对相同调整对象的不同规定而导致的选择适用性问题。同时，有关公约与协定虽要求各缔约国制定相应的国内法来加以落实，但由于沿线各国的巨大差异，不可避免会产生对相同问题的处理不统一，各缔约国具有相当大的自由裁量权。
6.沿线国家加入有关法规不同，影响安全治理合作效果
除了上述有关法规自身存在的缺陷与局限外，沿线各国由于历史背景、国家政策、管理体制、经济发展、利益诉求不同以及海洋权益争端等因素的存在，会有各自不同的考量，因此所加入的公约与协定也不尽相同，这会在一定程度上影响到有关合作效果。如东盟只有文莱、缅甸、菲律宾、新加坡、越南加入了《制止危及海上航行安全非法行为公约》，而马六甲海峡沿岸两个重要国家印尼与马来西亚均不是该公约成员国，从而影响海峡沿岸国防范与打击海上恐怖主义合作，而这两个国家恰恰是海上恐怖活动较为猖獗国家。另外，印尼与马来西亚迄今都还没有签署《亚洲地区反海盗及武装劫船合作协定》，从而在一定程度上也影响到该合作机制的有效性。(完）
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