梁亚滨：美国建立和维持霸权的偏好与方式
梁亚滨在文章中指出，美国霸权的建立并非一帆风顺，同时面临着来自国内和国际两个层面的阻力。为了成功推行和维持一项国际制度安排，国家必须考虑成本与收益，根据不同的博弈对象调整博弈手段。从国内层面来看，美国为什么要建立世界霸权？从国际层面来看，其他国家为什么要接受美国的世界霸权？70年来，美国霸权相对衰落，维持霸权的偏好和方式也在发生变化。
一、美国霸权背后的实力与偏好问题
从美国历史来看，至少在第二次世界大战之前，建立霸权和成为霸权国并不是主要战略目的。美国自建国以来也曾长期沉浸在孤立主义的信仰中。第一任总统乔治·华盛顿（George Washington）在离开白宫时曾经告诫美国人民，“我们对待国外重大行为的准则是，在扩展我们的商业关系的时候尽量避免同他们发生政治上的牵连”，反对把美国的“命运同欧洲的任何一个部分交织在一起, 避免使我们的和平与繁荣卷入欧洲的野心、冲突、利益、情绪或反复无常的罗网中去”。这篇告别词也通常被认为是美国孤立主义思想的重要来源之一，也成为后世美国制定和执行对外政策的重要原则。
1865年美国内战结束之后，其工业实力迅速发展。19世纪末，美国的钢产量和煤产量都超过了英国。1900年，美国拥有全世界一半的工业制造能力。但是，这个时期的国际政治重心依然在欧洲，世界上最主要的强国也大多集中在这里。第一次世界大战严重削弱了传统列强的实力，远离欧洲战场的美国顺势脱颖而出，成为世界级强国。不过，在孤立主义笼罩下的美国，依然没有成为世界霸权国的意愿——偏好，依然希望继续搭大英帝国治下和平（Pax Britannica）的便车。1919年11月19日，美国掌握缔约权的参议院以53对38的多数票，否决了威尔逊总统参与制定的《凡尔赛和约》，正式拒绝加入国联。这是美国不愿意承担大国责任的一个典型案例，说明美国尚未形成对霸权的偏好。1929年世界经济大萧条出现，进一步证明：英国没有能力而美国却没有意愿承担维护国际经济体系的责任——霸权稳定的责任。从这个角度来看，美国实际上是一个踌躇甚至不情愿的霸权国。
当然，在第二次世界大战期间，美国政界精英阶层已经决定承担霸权的责任，着手设计战后国际政治与经济秩序的重建。促成这种转变的主导因素当然是美国的自利主义思想，这也是自杜威（John Dewey）时代以来所形成的实用主义政治哲学。但是，这并不意味着美国推行霸权战略会一帆风顺。在国际层面，主要的抵制力量来自英国；在国内层面，反对意见主要是对承担霸权（领导世界）代价的担心。
本文认为，美国对国际秩序的偏好在二战期间发生了巨大转变，也成为主动寻求建立霸权的主要原因，而这种偏好在美国国内是刻意塑造的结果。70年后，国际政治与经济格局发生了巨大变化，美国霸权相对衰落的趋势愈发明显。这导致美国一方面受到的来自其他国家的权力制衡缺乏强烈，特别是中国在西太平洋地区的强势崛起，另一方面国内维持霸权的意愿也在下降，特朗普政府提出的“美国优先”及其一系列配套政策措施就是典型特征。尽管拜登总统上台后试图重塑美国的领导力，但却大体继承了特朗普政府的对华竞争战略，对华展开体系性竞争。美国对实现霸权的偏好从“接纳”开始转向“排斥”，尤其体现在对华政策方面。
二、美国建立霸权过程中的偏好与方式
“踌躇的霸权”表明美国对待霸权的偏好在二战期间发生了根本性变化，这在国内层面遭到了极大的阻力。《布雷顿森林协定》是美国霸权的重要组成部分，在推动的过程中同样面临有可能被国会否决的危险。事实上，民众对该协定的偏好，很大程度上是美国政府刻意塑造的结果。从布雷顿森林体系的建立过程，可以明显地感受到美国国内对于霸权偏好的变化。
（一）美国政府对民众偏好的塑造
美国政府内部的精英已经认为建立布雷顿森林体系符合美国利益，所以即便美国需要付出一些代价也是值得的。但是，这并不意味着普通民众也这样认为。事实上，从心理学来看，由于现状偏差（status quo bias），当现状客观上优于其他选项或者在信息不完备时，人们的理性选择会倾向于维持现状，而不愿意做出改变。在现状偏差的情况下，现状被当成基准，任何改变都被视为一种损失。布雷顿森林体系是一个非常宏伟且复杂的国际制度设计，并且与美国传统的孤立主义外交政策存在巨大差异。普通民众无论在知识储备上还是情感上，很难说已经做好了接受的准备。如果美国政府应对不力，那么《布雷顿森林协定》可能会在国会被否决，像1919年的《凡尔赛和约》一样被放弃。这是美国政府最为担心的事情。
美国政府必须努力争取普通民众的支持，使大多数普通民众理解并支持《布雷顿森林协定》。对于普通民众来说，动机是采取某项行动的关键因素。在心理学研究中，“动机”是研究行为的关键变量，因为它是个体行为的内在和外在的诱因，是推动人们采取某种行为的力量。换句话说，只有个体的自身需求和行为本身形成呼应，才会形成采取某种行为的动力。告诉民众“为什么做某件事”，远比只要求他们“做某件事”重要得多。为了使布雷顿森林会议协定获得国会通过，美国政府需要向公众充分说明该体系的意义所在，同时塑造民众的认知偏好，使民众获得支持布雷顿森林体系的“动机”。
1.收集全国报纸进行数据分析，以获取针对布雷顿森林体系的民意
在财政部长小亨利·摩根索（Henry Morgenthau, Jr.）的带领下，大量有关布雷顿森林体系的专栏报道被收集起来，并按照地域进行分类。摩根索发现，反对布雷顿森林体系的理由主要包括两个方面：（1）国际金融合作方案难以操作，不但干涉美国政府政策，而且因为放弃了金本位制而容易引发通货膨胀，甚至认为可能是英国或者苏联的阴谋；（2）平衡国际收支是国家自己的责任，国际援助可能会造就不负责任的政府。布雷顿森林体系 “有可能为世界经济带来诸多‘吃白食’的国家，因为他们国家的政府将没有动机去主动化解本国的经济金融困局” ,所以美国不能也不应该补贴全世界。1945年2月5日，美国银行家协会发布了一份报告，认为布雷顿森林体系从本质上存在缺陷，极易引发通货膨胀和债务国不负责任的行径。孤立主义是反对布雷顿森林体系的主要思想来源。
2.动用联邦外汇稳定基金作为宣传经费，争取基层选民
摩根索的法律顾问告诉他,“由于布雷顿森林会议上达成的方案将有可能起到稳定美元汇率的作用”，所以可以动用联邦外汇稳定基金用于公共宣传活动。这使摩根索放下顾虑，雇用专业公关团队深入基层开展宣传工作，希望通过影响基层选民来影响国会议员。1945年2月15日，财政部制作了大量免费宣传手册，用通俗易懂的话语来解释并号召民众支持布雷顿森林会议。事实证明，这些宣传策略非常有效，并获得了多个民间组织、专业协会的支持，包括美国劳工联盟（American Federation of Labor）、全国农民联盟（National Farmers Union）美国女性选民联合会(National League of Women Voters)、美国年轻女性基督教协会（Young Women's Christian Association）等。
3.以构建持久和平为主要支持理由
与银行家担心该体系可能导致的金融风险不同，目睹和经历两次世界大战的普通民众更关心该体系所带来的和平问题。在后来国会听证会上，和平成为拥护和支持布雷顿森林体系一方最为关键的理由之一。美国劳工联盟主席在发言中指出，该组织“支持成立一个国际组织，以消除各国间的差异，并带来持久和平，因此建议国会接受《布雷顿森林协议》”。一战及战后的惨痛后果，让美国普通民众对通过国际合作来恢复经济、实现繁荣、避免战争，充满了信心和期待。在支持一方看来，反对就意味着破坏世界和平提案的不爱国行为。这一点充分体现在美国女性选民身上：“我们支持这些提案，因为他们是为实现和平而进行国际合作的关键步骤。只有经济战降到最小的程度，世界重建永久和平才能够实现。”
在宣传过程中，罗斯福总统的个人魅力也发挥了非常重要的作用。布雷顿森林体系的想法来源于罗斯福，也是“罗斯福新政”的延续。这一点在宣传中被不断强调。1945年1月20日，罗斯福总统第四次就任美国总统，在就职演说中他同样强调和平的重要性：“我们已经认识到，我们不可能独自生活在和平之中，我们的幸福有赖于远方其他民族的幸福。”此次演讲是美国历史上最短的总统就职演讲，包括副词、介词在内只有短短558个单词，其中“和平”（peace）一词出现了六次，主旨贯穿全文。可以说，对和平的渴望和对战争与经济大萧条的恐惧，成为美国民众支持布雷顿森林体系的一个关键原因，也是美国财政部塑造美国民众偏好的工具，以至于在当时的华盛顿开始流行一种逻辑：想到天价的战争支出，为缔造和平而花出去的几十亿美元又算得了什么？
4.利用民众对共产主义的恐惧
为了让民众接受布雷顿森林体系下的对外援助，美国政府在宣传过程中同样强调反对共产主义扩张的重要性。如果不对陷入经济困难的国家进行援助，那么这些国家将被迫倒向共产主义。这样的话，早晚有一天，美国将被共产主义国家包围。出于对共产主义多米诺骨牌效应的恐惧，美国认为，美国的国家安全与自由世界息息相关。所以，与美国历史上曾经推行的金元外交不同，战后美国为了推行布雷顿森林体系而对其他国家的经济援助被包装成抵抗共产主义扩张。尽管美国国会中的很多保守派议员反对为了建立自由贸易体系而去“贿赂”外国政府，但是愿意为了遏制共产主义扩张而拨款。对共产主义革命的恐惧，成为改变美国国内政治的一个关键因素。最终，美国国会没有像否决《凡尔赛和约》那样否决欧洲复兴计划（European Recovery Plan，俗称马歇尔计划），多项相关的对外援助计划也都得以顺利实施。
5.技术上以立法而非签署国际条约的方式加入布雷顿森林体系
一方面，因为立法只需要在参众两院的投票中获得简单多数即可通过，而签署条约则需要在参议院获得2/3以上的投票支持。相比之下，前者成功率更高。另一方面，众议院人数众多且两年一换届，所以更容易被公众意见所左右。事实上，政府的宣传效果非常成功，民众纷纷给本选区国会议员写信，表达他们对布雷顿森林议案的支持。以至于在最终投票中，无论是众议院还是参议院，都以大比例优势通过。众议院投票结果为348：18；参议院投票结果为61：16。1945年7月31日，杜鲁门（Harry S. Truman）总统对该议案签署生效。
（二）美国推行霸权制度中的路径选择：接纳
作为一项国际制度，布雷顿森林体系的建立过程中同时面临国内和国际两个层面的阻力，因此必须展开双重博弈。美国政府作为展开博弈的一方，在国内层面和国际层面面临的博弈对手完全不同，采用的博弈手段也差异较大。
1.国内层面博弈分析
鉴于《凡尔赛和约》在美国国会被否决的教训，国内层面的博弈是美国政府构建布雷顿森林体系的重点。从博弈类型来看，国内层面的博弈属于单次博弈，只有一次机会。如果国会投票失败，那么第二次机会遥遥无期。从博弈手段来看，选择空间受到法律限制，例如不允许用物质诱惑或者胁迫的方式来改变议员们的偏好。在这种情况下，博弈难度急剧上升，且存在高度不确定性。从博弈对象的偏好来看，则容易改变。虽然国会银行委员会的议员大多与华尔街大银行关系密切，但他们和其他所有议员一样都需要对各自的选民负责。所以，国内层面的博弈对象实质为议员背后的普通民众。在这种情况下，财政部认为与其费力地游说议员或在国会投票中直接“碰运气”，不如将博弈对象对准议员们背后的亿万民众，通过塑造民众的偏好来间接改变议员们的选择。尽管普通民众的教育、职业、宗教等背景千差万别，偏好高度分散化，但相对于精英分子更容易理解和接受简单直接的利害关系，不容易理解和接受过于复杂的利害关系。于是，美国政府将博弈重心放在针对普通民众的解释和宣传工作上，通过精心设计宣传手段，利用民众对持久和平的渴望和对共产主义的恐惧来塑造民众偏好。在宣传过程中，美国政府采取的宣传策略可以通过表1的对比展示出来。
表1 参与布雷顿森林体系的利害关系
利弊 态度 | 好 处 | 坏 处 |
支 持 | 稳定的自由贸易 持久和平 遏制共产主义 | 让渡部分主权 可能发生通货膨胀 对外援助可能有去无回 |
反 对 | 孤立主义光荣传统 维持现状 | 国际动荡 可能发生第三次世界大战 共产主义威胁 |
通过对比可以发现，普通民众非常容易获得支持布雷顿森林体系的偏好。美国政府在间接改变议员们的选择上获得了成功。
2.国际层面博弈分析
作为一项开放的战后制度设计，布雷顿森林体系并未明确排斥任何国家，包括社会主义国家苏联。更为重要的是，由于国际层面的博弈是国家之间，具体参与人员是各国的精英，各国对国家利益的认知观念以及如何维护国家利益，态度并不相同，各国的国家偏好也很难被改变。所以，与过去的殖民主义、帝国主义体系相比，布雷顿森林体系不以强迫为推行手段，更多地采用经济诱惑或吸引方式，以美国提供经济援助和开放本国市场为主要特征。布雷顿森林体系在制度设计上与美国的国内法律建立联系，免除会员国在美国《1933年证券法》（The Securities Act of 1933）中的条款约束。它也意味着，不加入布雷顿森林体系的国家，将无法在美国本土销售本国的主权债券，这给很多国家施加了不小的经济诱惑和政治压力。对其他国家来说，是否加入该体系，是一个自我选择和多次博弈的结果，而且在选择加入的时候能够获得切实的物质利益。
苏联虽然希望获得美国的贷款，并且在具体手段上也曾希望推迟表态来给美国施加压力：“我们还需要一些时间来做出决定”，如果主要的同盟国家都希望苏联加入，那么“他们需要拿出更多诚意”。但是，苏联最终主动放弃加入该体系。这部分地源于斯大林希望建立“平行世界”的思想。他在《苏联社会主义经济问题》中指出：“两个对立阵营的存在所造成的经济结果，就是统一的无所不包的世界瓦解了，因而现在就有了两个平行的也是相互对立的世界市场。”乔治·凯南（George Kennan）的长电报也让美国意识到，必须放弃继续在国际事务上与苏联合作的天真幻想。由于意识形态、社会制度和国家传统的巨大差异，美国不可能改变苏联的国家偏好。
表2 布雷顿森林体系下的各国偏好
偏好项 | 美 国 | 英 国 | 苏 联 | 其他国家 |
自由贸易 | 支 持 | 支 持 | 限 制 | 不确定 |
非歧视原则 | 支 持 | 部分支持 | 不支持 | 不确定 |
国际货币 | 支持美元 | 支持英镑 | 支持卢布 | 不确定 |
开发银行 | 支 持 | 支 持 | 不确定 | 不确定 |
稳定基金 | 支 持 | 支 持 | 支 持 | 支 持 |
美国援助 | - | 渴 望 | 渴 望 | 渴 望 |
进入美国市场 | - | 渴 望 | 渴 望 | 渴 望 |
进入本国市场 | 互 惠 | 互 惠 | 管 制 | 不确定 |
透明原则 | 支 持 | 支 持 | 不支持 | 不确定 |
通过表2的简单对比，可以得出结论：对布雷顿森林体系的偏好，英国和美国最为接近，苏联与美国差异最大，其他国家则情况各异不确定。所以，美国在谈判中主要的争取对象是英国，而且也成功地将英国对获得美国援助和进入美国市场的渴望转变为施压手段。针对苏联和其他国家，美国则采取了灵活的实用主义原则——不强求，避免增加对方的谈判筹码和推行制度的成本。
表3 布雷顿森林体系下的美英博弈
美国 英国 | 合 作 | 不合作 |
合 作 | 美国主导西方自由贸易秩序 英帝国秩序和英联邦实质性解体 | - |
不合作 | 美国主导西方自由贸易秩序（不包括英国）与名存实亡的大英帝国秩序并存 | 重回国际动荡 |
美国 苏联 | 合 作 | 不合作 |
合 作 | 美国主导世界自由贸易秩序； 苏联处于从属地位，国内政治受到威胁。 | - |
不合作 | 美国主导西方自由贸易秩序与苏联主导东方共产主义秩序并存。 | 西方世界重回国际动荡 苏联主导东方共产主义国际秩序 |
由于国家的偏好不同，那么各国在布雷顿森林体系中获取的利益和付出的成本当然也不同，是否采取合作则可以通过比较获益和成本来得出结论。通过表3和表4对比，可以发现：面对美国就建立布雷顿森林体系提出合作要求，英国采取合作最符合其本国利益，而且由于急需美国援助，所以早合作比晚合作要好，而苏联采取不合作最符合其本国利益。其他国家同样也可以根据自身利益来做出不同的选择。
事实上，并不是所有国家都像英国一样在大原则上与美国的战后秩序安排保持一致，也并不像苏联一样几乎完全不一致。针对这些国家，特别是有意以拖延为谈判手段的国家，美国采取了强硬而实用的态度。1946年春，在各国代表面前，美国政府直接拿出美国代表团制定的会议议程和方案，不作任何妥协。采取拖延政策的国家，要么像苏联一样最终没有加入布雷顿森林体系，要么推迟数年后加入。如，澳大利亚于1947年加入，新西兰于1961年加入。在这一过程中，美国获得了巨大胜利，凭借雄厚的国家实力和高超的谈判技巧，成功地创建了一个史无前例的国际秩序。（完）
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