中国国际问题研究院美国研究所副研究员曹群在《亚太安全与海洋研究》2022年第3期发表《中美台海博弈的风险变数和危机管控》（全文约2.5万字）。
随着美国对华全面战略竞争的推展，台湾当局“挟洋谋独”行动或将加码，美国在涉台问题上小动作也将更多，今后中美台海博弈面临的风险变数将会持续增大，中美在台海“冲突”的可能性攀升。中美有必要协商在“战略”和“技术”层面上共同推进建立信任措施与危机管控合作。
一、中美台海博弈面临的风险变数或将增大
近年来，美台相互勾连不断升级加码，中美军事力量在台海密集行动，尤其是在所谓“台湾防空识别区”的“西南空域”发生“意外冲突事件”之可能性攀升。短期来看，中美对海空危机管控皆较重视，双方在台海爆发武装冲突的可能性不大。需要特别注意的是，近期涉台“舆论战”所反映出的消极因素和美台勾连大搞“认知作战”的“外溢”风险变数。短期来看，尤其是乌克兰局势进入相持期之后，台海“认知作战”的“外溢”风险变数或将剧增，而且其对我外交大局及与美西方国家经贸合作推展的潜在危害可能更大。 在美国一些人不断炒作“武统”和“诱战”“拖垮中国”等“认知作战”影响下，蔡英文当局“挟洋谋独”的信心大增，开始大肆散播“台湾地位未定论”或“两国论”。鉴于“台独”势力对其军事实力并无“抗陆”信心且其“改变现状”亦不符合美国利益，蔡英文当局的主要“谋独”着力点可能还在“外交”。在当前俄乌冲突下，台湾当局或将“趁此良机”在欧洲拓展“一中一台”“国际空间”，其下一步“挟洋谋独”可能致力于加强与欧洲“非邦交国”发展关系，并推动设立更多“台湾”名义“代表机构”。近年来，已有多个欧洲国家议员代表团访台（包括欧洲议会代表团），一些欧洲国家的“友台”势力发展较快，尤其是在一些东欧国家，台湾当局将会继续大力推动这些国家“跟进”效仿立陶宛设立“台湾代表处”。 短期来看，美国很可能会继续力促台海问题“国际化”，进行“舆论造势”引导其“外溢”与乌克兰问题相关联，对解放军在台海周边空域的正常活动进行抹黑攻击，以期在国际上形成对华“道义”“威慑”。待乌克兰局势进入平稳期后，美国极有可能会加强与欧洲相关国家涉台勾连，比如借声援立陶宛对抗“中国胁迫”之机炒作一个中国政策的解释权及“一中一台”如何界定等问题，甚或积极配合台湾当局鼓动更多与俄罗斯素来不睦的欧洲国家以“台湾”名义设立“代表机构”。与此同时，继续炒作涉疆、涉港、南海和东海等议题，从而离间中欧关系、干扰中欧经贸合作正常发展，以服务其对华全面战略竞争，达成其加强对欧控制、团结西方盟友“孤立中国”、“另起炉灶”重构国际经贸规则、遏制中国和平崛起及预防中国挑战美国全球霸权之目的。 美国或将加大力度宣传其一个中国政策的“真实含义”，妄图在国际社会混淆舆论，拉拢更多“不明真相”的国家加入其掏空虚化一个中国原则的“台湾地位未定论俱乐部”。按美国知名台海问题专家卜睿哲（Richard C. Bush）的解读，美国的一个中国政策是非常模糊的杂糅复合体，美国可作不同的灵活解读。在卜睿哲看来，中美三个联合公报在细微处颇有差异，而美方在中美建交后一直坚持有利于己方的“台湾地位未定论”解读，为美国的一个中国政策保留了充分的模糊性。现今的美国政府很难认同一个中国原则，而且其对美国所持一个中国政策的解读也愈加偏向宣扬与中国立场的潜在分歧。中美关系的政治基础与最重要的基石——一个中国原则若继续被美方“切香肠”，终会被彻底“切空”，或者因不慎操作而“切到手”，中美互信亦有严重受损甚或“切空”的可能，届时中美在台海的互动风险将大幅增加。 在台海问题上，美国似乎采取了与中国在南海博弈的类似招数，隐藏其与台湾当局勾连“以台制华”的私心，大搞“舆论先行”炒作台海局势紧张、中国大陆对台“军事施压”，为美台安全合作深化以及美台高层互访寻找“合理性”借口。未来，美国政府可能通过“舆论先行”的方式将美方一个中国政策与中方立场存在的差异“广而告之”，由此加强与盟友涉台勾连，造成“国际共识”和“国际声势”，从而使台海问题“国际化”，借此离间中欧、“孤立中国”，尤其对中欧经贸合作打入楔子（包括力挺欧盟就中国与立陶宛经贸问题在世界贸易组织发起对华“仲裁”），阻断中国“一带一路”倡议合作推展，乃至推动中国与全球供应链产业链的脱离，达成其“另起炉灶”重构国际经贸规则之目的。在乌克兰局势进入平稳期后，美西方或将借机强化涉台勾连，尤其是将乌克兰问题与中国“制裁”立陶宛相类比，加大“声援”立陶宛和经济扶持的力度，继而在“一中政策”的解释细节上推动形成“多国共识”，强调立陶宛允许台湾当局设立“台湾代表处”并不意味着支持“两个中国”或“一中一台”，待时机成熟便可与台湾当局联手鼓动更多欧洲国家设立“台湾代表处”。 美西方国家支持涉台问题“智力勾连”的力度或将更大，以期通过“学术研究”为其台海叙事觅得“合理性”。近年来，为炒作中国大陆对台“军事施压”，美西方很多专家不惜违反其一贯主张“航行自由”的观点，“双标”指责解放军军机“侵入”“台湾防空识别区”危及台海和平稳定。未来，美西方智库很可能会发布更多涉台问题研究报告，尤其是就“一个中国”法律含义的细节问题“挑战”中方立场，比如近期葛莱仪在“德国马歇尔基金会”所发妄称“北京扭曲联大2758号决议”的研究报告便造成很坏影响。 现今，美方依然是一副“从实力地位出发”与中国打交道的架势，大搞“双重标准”涉足台海问题更是无处不在。美方似乎认为其有权在各种层面破坏两岸关系现状，为“台独”分子撑腰打气；美军舰机在台海享有“航行和飞越自由”，而解放军“出海”行动便属“挑衅、威胁”。美方以此类“美式傲慢”思维对限制解放军“出海”行动抱有幻想是不切实际的。美方需要正视其“以台制华”政策才是威胁台海和平稳定的主要因素，而解放军军机常态化战备巡航台海周边空域乃是反制美台勾连的必要措施。在此种“现状”下，中美军机在台海周边空域密集行动确有可能引发“意外事件”。为避免引发台海局势进一步恶化，台湾当局和美西方媒体理应停止炒作所谓解放军军机“侵入”“台湾防空识别区”，还原事实真相。美方应停止“双标”看待解放军在台海的正常活动，对其在台海周边的军事行动加以严格管控，避免“越线”挑衅危及台海和平稳定，否则后果不堪设想。 当前，台海局势复杂严峻，不仅两岸人民密切关注，也颇为国际社会注目。美西方一些媒体报道显存“双重标准”，其缺乏专业性的分析评论不仅导致所涉问题的是非被严重混淆，更使真正需要关注的建立信任措施与危机管控合作被忽视。 （一）中美危机管控机制在台海适用面临“战略互信困境” 拜登政府执政以来，美国“鹰派”势力一直试图借助“以台制华”在与中国“全面战略竞争”中占据优势，甚至外媒有评论指出美有利用台海问题煽动中国大陆“打第一枪”从而借机联合盟友“组团”抗华之嫌疑。乌克兰危机之后，此种看法获得不少“拥趸”。美国的作为，使得中美在台海问题上的矛盾难以调和，这主要是由美国坚持推行“以台制华”政策导致的——美国近些年来愈益掏空虚化一个中国政策，其与台湾当局相互勾结大肆宣扬“台湾地位未定论”，严重威胁台海和平稳定，使得中美间强化危机管控机制变得尤为迫切。 针对台海问题，中美有必要基于两国现有危机管控机制，进一步协商在“战略”和“技术”层面上更加务实深入的建立信任措施与危机管控合作。中美现有的危机管控机制主要有高层互动、对话沟通管道和军事行为准则三大类制度安排。前两类以“战略对话”为主的机制，包括中美国防部防务磋商、联合参谋部对话、国防部工作会晤、中美海上军事安全磋商、国防部直通电话，以及业已暂停的战略安全对话、国防部亚太安全对话和外交与安全（2+2）对话等。第三类以“技术”层面行为规则为主的机制，包括2014年第14届西太平洋海军论坛（WPNS）上通过的《海上意外相遇规则》（CUES），以及2014年11月建立的“重大军事行动相互通报信任措施机制”和“海空相遇安全行为准则”（2015年9月双方就重大军事行动相互通报机制新增“军事危机通报”附件及海空相遇安全行为准则新增“空中相遇”附件完成正式签署）。值得注意的是，以“技术”层面行为规则为主的机制（比如“海空相遇安全行为准则”）往往会受政治氛围和总体关系环境影响，并不总能对抑制双方海上冲突发挥明显作用。 若要进一步针对台海区域强化中美危机管控机制，则有必要“战略”和“技术”层面共同推进，尤需在“战略”层面协商台海危机预防与建立信任措施，避免因“战略互信赤字”导致此前中美两军已有“行为准则”无法奏效。另外，如何管控美国“以台制华”政策所引发的风险变数，使其不致“外溢”影响中美关系的其他层面，亦唯有依赖“战略对话”方有可能解决。在当前形势下，若美方不对其台海政策有所“回调”，则中美双方立场差距巨大，加强中美预防台海危机“战略对话”的实际意义堪忧。 从技术层面而言，虽然中美两军危机管控机制建设已取得较大进展，诸如中美“海空相遇安全行为准则”等机制可以有效地降低双方舰机在无争议和低敏感水、空域相遇时发生误解、误判，但其在强制性和操作性上均有“技术短板”，而且双方还潜存国际法解读分歧。因此，为使中美在军事行动愈益“拥挤”的台海地区避免误判和“意外事件”升级，双方有必要在现有机制的基础上深入磋商，争取谈出更多细化规则，尤当杜绝针对彼此的危险性和挑衅性行动。 首先，“海空相遇安全行为准则”等机制下的“相遇规则”并无法律拘束力，其对于“意外相遇”情况来说已很充分，但对于“有意相遇”情况颇有不足。就台湾海峡而言，美军舰机若实施针对中国的“航行自由行动”或抵近侦察等挑衅性行动，则中方对美军舰机实施跟踪、监视与驱离显然并非“意外相遇”情况，“海空相遇安全行为准则”等机制难以适用此类“有意相遇”情况，这类问题如何解决值得研究。 其次，对于美军一些侵犯中国领海主权或有损中国安全利益的“炮舰外交”行动，中方不得不有所“回击”，此类情况也不属“意外相遇”，“海空相遇安全行为准则”等机制难以适用，而中美有关国际法解读分歧问题在短期内颇难解决。美国常爱大谈“航行自由”以掩盖其军事力量投放意图，其真实诉求是“军事活动自由”——有关“过度的直线基线”、外国军舰领海“无害通过”、专属经济区内军事活动自由等之类问题莫不源于此。在前两个问题上，中美立场分歧是非常明确的，而且短期来看也难以调和。关于专属经济区内军事活动自由问题，中美在具体作法上尚有“政策”协调空间。 中美“海空相遇安全行为准则”明文指出，该“准则”无损于双方各自有关专属经济区军事活动问题的“政策”。有学者指出，中国反对美国在其专属经济区的抵近侦察和其他军事行动主要是出于安全考虑，而非法律原因，随着中国军队的海外活动不断增强，中国关于专属经济区的认知和实践越来越开放。不过，台海属异常敏感区域，美方理应对此有清醒认知。在台湾海峡潜在的专属经济区范围内，美军舰机的高调“过航”活动颇具挑衅性，而且对“台独”势力是一种“撑腰打气”，纯属推动台海“军事化”的挑事之举。美方需要降低其在台海军事活动的频次和烈度，不要妄图以此向中方恫吓施压，应恪守一个中国原则，多做有利于中美关系和促进台海和平稳定的事，而不是相反。 最后，双方似应探讨填补现有机制中双方或可协调作法的细则“空白”，比如关于军事演习区域“有意相遇”情况如何协调彼此立场和实践。中方2020年8月底黄海军演已事先宣告演习区域经纬度界线而美军U-2侦察机仍擅自闯入，此种相类情况若发生于台海，则可能引发难以预料的严重后果。“海空相遇安全行为准则”等机制对于此类情况难以适用，主要缘于中美相关实践作法似有分歧。按美方立场，对于一国在领空外划设之演习区域，他国舰机并非必得远离且有进入该区域进行情搜活动之“航行自由”，只要“适当顾及”划设国相关权利即可。美方可借口其侦察机并未妨碍中方演习活动而不违反该款规定，或其军机一向享有“海洋其他国际合法用途”而无义务在“国际空域”遵守他国设立之演习区域限制。 拜登政府上台以来，美军频繁派遣舰机赴中国周边海空域活动，推动地区军事化，威胁地区和平稳定。就中美在台海及周边空域的军事活动而言，为加强危机管控和降低由美方抵近侦察引发类似2001年“南海撞机事件”之风险，中美两军有必要进一步强化《中美关于海空相遇安全行为准则谅解备忘录》附件三“空中相遇安全行为准则”中的共识，就双方因国际法不同“解读”所致不同立场的具体问题加强交流，积极推动探讨便于实际操作、聚焦管控意外事件和避免摩擦的“细则”。 台湾问题是中美关系当中最核心的敏感问题。随着中美两国竞争的加剧和台湾岛内“台独”势力危机感的提升，中美双方在台海空域的战略博弈也会复趋激烈，紧张度甚至会超过南海上空。鉴于台海区域的高度敏感性和特殊性，中美有必要考虑设立较有针对性的“严格”规则，对双方或多方军机“有意相遇”情景下应如何避免摩擦之类的问题进行探讨。另外，关于军用无人机（UAV）的行为规范及所涉国际法问题，中美双方也应予以关注和加强沟通，避免因“规则”空白引发误判乃至“意外事件”。 当前，台海局势紧张根源在于民进党当局企图改变两岸同属一个中国的事实，蔡英文等政客不顾台湾民众的福祉和安危，妄想依靠外部势力“空头支票”大搞“挟洋谋独”，注定没有出路。中国必须统一，也必然统一，这是不可阻挡的历史进程和大势。美方一些人有意搞“以台制华”，这一趋势十分危险，是在玩火，而玩火者必自焚。 台湾问题事关中国核心利益，美方罔顾一个中国原则和中美三个联合公报精神而与民进党当局相勾连，不断向“台独”势力发出严重错误信号，破坏台海和平稳定。在涉台问题上，美方若不知反省其“以台制华”政策谬误而继续通过“踩钢丝”或“切香肠”谋求私利，则必将“玩火自焚”。鉴于中美双方在“一个中国”含义和内容上政策立场的差距愈渐加大，且台湾当局借乌克兰局势或有更多小动作，短期来看，特别是在美国“中期选举”之前，美台勾连或将继续升级，随之中美台海博弈的风险变数很可能会持续增大，甚或“外溢”至其他领域，中国与相关国家经贸合作正常发展亦恐遭“殃及”。在当前台海地区不确定性和不稳定性增多的情况下，中美双方应相向而行，用行动营造良好氛围，尤其是美方必须有所警醒，避免任何推高地区紧张局势和极易造成误解、误判的挑衅性行为。（完）
《亚太安全与海洋研究》由国务院发展研究中心亚非发展研究所、南京大学中国南海研究协同创新中心主办，前身《亚非纵横》
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